III SA/Gl 777/25

III SA/Gl 777/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 19 w zw. z art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Zabrze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 27 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.397.2025 w przedmiocie uchwały Rady Miasta w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 czerwca 2025r. NPII.4131.1.397.2025 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/170/25 Rady Miasta Zabrze z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIII/548/21 Rady Miasta Zabrze z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu, w części określonej w § 1 uchwały, który w § 2 załącznika do uchwały zmienianej dodaje ust. 3, ust. 4 w zakresie zwrotu: "i 3 powyżej" oraz ust. 5, jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.; dalej: u.d.p.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na treść art. 11 ust. 2 u.f.p., według którego jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Podjęta uchwała w sprawie statutu jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; dalej: u.s.g.).
Wojewoda zauważył, że określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 11 ust. 2 u.f.p. minimalny zakres przedmiotowy materii statutowej, a mianowicie oprócz wskazania nazwy i siedziby jednostki budżetowej przewiduje konieczność określenia w statucie przedmiotu działalności jednostki. Przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis, tym samym organ jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany uwzględnić przynajmniej wszystkie wskazane w ustawie elementy kształtujące treść statutu.
Dalej – w oparciu o art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. – Wojewoda wskazał zakres zadań i organy administracji będące zarządcami dróg. Zwrócił uwagę na art. 21 ust. 1 u.d.p., według którego zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Oznacza to, że zarządca drogi nie musi pełnić swej funkcji osobiście. Może zadecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Powołanie tej jednostki nie jest obligatoryjne, jeśli jednak taka decyzja zostanie podjęta, to istotne jest to, aby jednostka ta była zarządem drogi. Zaakcentowanie przez ustawodawcę w art. 21 ust. 1 u.d.p. konieczności posiadania przez jednostkę wspomagającą statusu zarządu dróg oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakichkolwiek innych.
Tym samym do zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi. Zakres zadań zarządcy zaś sprowadza się wyłącznie do spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 u.d.p. (R. Strachowska, Komentarz do art. 20 ustawy o drogach, Wydawnictwo ABC, 2012). Dodatkowo według art. 13b ust. 7 u.d.p zarządca drogi (a zatem również jej zarząd) posiada kompetencję do pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2813/16 Wojewoda podkreślił, że normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 u.d.p. Zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi.
Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda zwrócił uwagę na nieprawidłową konstrukcję jej § 1, a mianowicie zmiany wprowadzane w § 2 załącznika do uchwały nr XXXIII/548/21 powinny zostać ujęte w dwa odrębne punkty - w pierwszym należało wskazać nowe brzmienie § 2 ust. 2, a w drugim postanowić o dodaniu nowych ustępów. Brzmienie każdego zmienianego przepisu lub jego części należało ująć w cudzysłów.
Zastrzeżenia organu nadzoru budziła treść wprowadzanych do obrotu prawnego przepisów. Przepis § 1 uchwały, który w § 2 załącznika do uchwały zmienianej dodaje ust. 3, ust. 4 w zakresie zwrotu: "i 3 powyżej" oraz ust. 5 - został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W powołanej regulacji uchwały wskazano mianowicie, że:
" - w § 2 dodaje się ust. 3, 4 i 5 o następującej treści:
3. MZD jest miejską jednostką organizacyjną zarządzającą w granicach administracyjnych Miasta Zabrze drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiącymi własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa i nie zarządzanymi przez inne podmioty.
4. MZD jest miejską jednostką organizacyjną zarządzającą w granicach administracyjnych Miasta Zabrze kanalizacją deszczową wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego dróg, o których mowa w ust. 1 i 3 powyżej.
5. MZD jest miejską jednostką organizacyjną zarządzającą w granicach administracyjnych Miasta Zabrze ścieżkami (drogami) rowerowymi.
Wynika z nich jednoznacznie, że Rada Miasta Zabrze (dalej: Rada Miasta) przyznała Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu (dalej: MZD) zadania związane z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, kanalizacją deszczową na drogach wewnętrznych oraz drogami rowerowymi. Tymczasem z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. wynika, że zarządca dróg publicznych na terenie gminy (tu: Prezydent Miasta) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Zatem tylko zadania związane z zarządem dróg publicznych mogą zostać przekazane do tej szczególnej jednostki budżetowej. Z kolei drogi publiczne stanowią tylko drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.d.p. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe oraz drogi gminne. Natomiast status dróg wewnętrznych oznaczony został w art. 8 ust. 1 u.d.p. w ten sposób, że są nimi drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Kwestia zarządzania takimi drogami, w myśl art. 8 ust. 2 u.d.p. należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego art. 21 ust. 1 u.d.p. - albowiem ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych. Tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania drogami wewnętrznymi zarządowi dróg (w tym kanalizacji deszczowej umieszczonej na tych drogach), który - jak już wskazano - może zarządzać jedynie drogami publicznymi. Wyodrębnionym rodzajem dróg wewnętrznych są drogi rowerowe. Zgodnie z definicją zawartą w art. 8 ust. 11 u.d.p. drogi wewnętrzne przeznaczone wyłącznie do ruchu:
1) osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego albo
2) pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych i urządzeń transportu osobistego.
Wobec tego Wojewoda stwierdził, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 u.d.p. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda wskazał wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 13/25.
Dodatkowo Wojewoda podniósł, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis art. 7 Konstytucji RP wyraża normę zakazującą domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazującą, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na określonej normie kompetencyjnej. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej i w granicach upoważnienia ustawy (art. 94 Konstytucji RP). Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W jego ocenie Rada Miasta naruszyła przepis art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.
Według organu nadzoru możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie wyżej wymienionej części uchwały. Według art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego Wojewoda uznał, że uchwała Nr XVIII/170/25 Rady Miasta Zabrze z dnia 26 maja 2025 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/548/21 Rady Miasta Zabrze z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu, została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w wyżej wymienionej części uzasadnionym i koniecznym.
W skardze na przedmiotowe Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Rada Miasta zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że ustawodawca zastrzegł, że do wyłącznej kompetencji rady gminy jest utworzenie jednostki organizacyjnej oraz określenie jej zadań, a tym samym Rada Miasta była uprawniona do powierzenia gminnej jednostce organizacyjnej zadań z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność Miasta Zabrze lub Skarbu Państwa i nie zarządzanymi przez inne podmioty;
2. art 11 ust 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miasta narusza przedmiotowy przepis pomimo braku ku temu podstaw, bowiem przedmiot działalności jednostki został określony w sposób zgodny z art 21 ust 1, w związku z 19 ust 2 pkt 4 i ust 5 oraz art 8 ust 11 pkt.1 i ust 2 u.d.p.;
3. art 21 ust 1, w związku z 19 ust 2 pkt 4 i ust 5 oraz art 8 ust 11 pkt.1 i ust 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek zarządzania:
1) drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność Miasta Zabrza lub Skarbu Państwa i nie zarządzanymi przez inne podmioty;
2) kanalizacją deszczową wraz z urządzeniami służącymi do odwonienia pasa drogowego ww. dróg wewnętrznych;
3) ścieżkami (drogami) rowerowymi;
- nie może być przedmiotem powierzenia w ramach regulacji statutowej gminnej jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi, podczas gdy art 21 ust 1 u.d.p. nie wprowadza do porządku prawnego bezwzględnego zakazu ww. działania;
4. art. 91 ust 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zakwestionowana w części uchwała jest sprzeczna z prawem w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy Rady Miasta działała w pełni na podstawie ustawowego upoważnienia.
Mając powyższe na uwadze Rada Miasta wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzorczego; przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Rady Miasta kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.
W ocenie Rady Miasta istota sporu sprowadza się do oceny czy MZD jako gminna jednostka organizacyjna może wykonywać zadania z zakresu zarządzania gminnymi drogami wewnętrznymi, czy też zakres zadaniowy jednostki jest ograniczony wyłącznie do dróg o charakterze publicznym.
Przeprowadzając wykładnię art. 21 ust. 1 u.d.p. Rada Miasta wywiodła, że regulacja ta nie wprowadza do porządku prawnego bezwzględnego zakazu powierzania zadań z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi. Na poparcie tego stanowiska podała wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 529/24. Istotne znaczenie ma przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Treść przywołanej normy prawnej stanowi, że organ stanowiący gminy może utworzyć jednostkę organizacyjną, ale również jest w pełni uprawniony do określenia zadań, które będą realizowane przez taki podmiot. Rozwinięciem powyższej zasady jest art. 11 ust. 2 u.f.p., w którym przyjęto, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Nie ulega zatem wątpliwości, że to wyłącznie rada gminy jest jednocześnie uprawniona, jak również zobowiązana do określenia przedmiotu działalności gminnej jednostki organizacyjnej.
Rada Miasta powołała także argumenty ekonomiczne, podniesione przez WSA w Gliwicach w przytoczonym wyroku. Chodzi o to, że w odniesieniu do tych zadań gmina winna utworzyć i utrzymywać dwa odrębne i niezależne zespoły ludzkie, organizacyjne i sprzętowe - jeden do wykonywania zadań zarządcy drogi na drogach publicznych, drugi do realizacji tych samych zadań na drogach wewnętrznych, niebędących w zarządzie innych podmiotów. Byłoby to działanie nie tylko oczywiście nieracjonalne, ale także niegospodarne, bo generujące zbędne koszty funkcjonowania dwóch niezależnych struktur organizacyjnych dla realizacji de facto takich samych zadań.
Dalej Rada Miejska dostrzegła, że w art. 21 ust. 1 u.d.p. ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy pojęciem zarządcy drogi, a zarządem drogi. W pierwszym przypadku mowa jest o podmiocie wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnych czynności, w tym do wydawania aktów administracyjnych z zakresu zarządzania drogami publicznymi, podczas gdy w drugim przypadku mowa jest wyłącznie o aparacie pomocniczym zarządcy drogi. Prezydent Miasta Zabrze występuje zarówno w roli zarządcy wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a jak również w roli organu odpowiedzialnego za gospodarowanie mieniem komunalnym, do którego należą drogi wewnętrzne. Oznacza to więc, że w ramach swobody organizacji wykonywania przez gminę swoich zadań gospodarowanie częścią mienia - drogami wewnętrznymi może być realizowane tak w ramach aparatu pomocniczego Prezydenta Miasta Zabrze, jak i w ramach odrębnie powołanej jednostki - zarządu drogi. Według Rady Miasta słuszność tego twierdzenia potwierdza art. 8 ust 2 u.d.p., w którym ustawodawca wskazał hierarchię podmiotów obowiązanych za budowę, przebudowę, remont, utrzymanie, ochronę, oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi. W pierwszej kolejności jest to obowiązek zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a dopiero w przypadku jego braku jest to obowiązek właściciela. Oznacza to, że Prezydent Miasta Zabrze w stosunku do gminnych oraz państwowych dróg wewnętrznych występuje jako zarządca. Tym samym, zadania te mogą być wykonywane za pośrednictwem aparatu pomocniczego. Taki stanowisko zajął także WSA w Gliwicach w wyroku z 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 132/21.
Wobec powyższego Wojewoda nieprawidłowo odczytał zakres kompetencyjny organu stanowiącego gminy w stosunku do jednostki organizacyjnej jakim jest zarząd drogi. Organ nadzoru w sposób nieuprawniony przyjął, że w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do powierzenia zadania z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi zarządowi drogi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Przepisy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
Z kolei art. 91 ust. 1 zd.1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.).
Na sesji w dniu 26 maja 2025 r. Rada Miasta Zabrze przyjęła uchwałę Nr XVIII/170/25 w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/548/21 Rady Miasta Zabrze z dnia 17 maja 2021 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Dróg w Zabrzu. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem w części określonej w § 1, który w § 2 załącznika do uchwały zmienianej dodaje ust. 3, ust. 4 w zakresie zwrotu: "i 3 powyżej" oraz ust. 5. Wobec tego w dniu 27 czerwca 2025r. Wojewoda wydał Rozstrzygnięcie Nadzorcze NPII.4131.1.397.2025 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2025 poz.4250). Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie Radzie Miasta można przypisać zarzucane w Rozstrzygnięciu Nadzorczym uchybienia.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest sposób wyznaczenia zadań zarządowi dróg. Według Wojewody zadania te muszą być tożsame z zadaniami zarządcy drogi. Natomiast Rada Miasta wywodzi swoje prawo do swobodnego powierzenia zadań opierając się na regulacjach ustrojowych, na podstawie których tworzona jest i funkcjonuje jednostka budżetowa.
Tak zarysowany spór był już przedmiotem rozstrzygnięcia przez tutejszy Sąd w wyrokach z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 759/22 oraz z 17 lutego 2025r. sygn. akt III SA/Gl 13/25. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przedstawione w nich poglądy w pełni podziela i przyjmuje za własne.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 cyt. ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2) wojewódzkich - zarząd województwa;
3) powiatowych - zarząd powiatu;
4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy.
Na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta) (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 797/13 oraz postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17). Zarząd dróg może być jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki, w tym kompetencje organu administracji publicznej (postanowienie NSA z 13 czerwca 2017r., sygn. akt II GW 10/17). Podobnie w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2813/16 NSA stwierdził, że "zarząd dróg to nic innego, jak wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, powołana w celu obsługi zarządcy drogi przy wykonywaniu przez niego zadań." Tak orzekła także WSA w Gliwicach w wyroku z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 379/16 i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 374/14.
Jednocześnie NSA wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, uwaga 6 do art. 21) (Wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2145/17, wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2018 r., IV SA/Gl 647/18).
Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia (M. Burtowy (w:) Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 342). Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (R. A. Rychter (w:) Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 20). Poglądy formułowane w doktrynie podzielane są w orzecznictwie NSA. I tak w wyroku z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2145/17 NSA stwierdził, iż "zadania związane z utrzymaniem drogi publicznej, nie mogą być wykonywane przez jednostkę nie działającą w charakterze zarządu drogi". Z kolei w wyroku z 1 marca 2017 r. NSA zauważył, że normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2813/16). Natomiast w wyroku z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 797/13 NSA stwierdził wyraźnie, że przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi - może on zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi. Inaczej, przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 869/06; postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 10/17; wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 797/13).
Wymaga podkreślenia, że drogi wewnętrzne oraz drogi rowerowe nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p., według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine) (L. Staniszewska, S. Pawłowski, Charakter prawny dróg wewnętrznych - problemy legislacyjne, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" z 2021 r. Nr 8 s. 12).
Zauważyć przy tym warto, że ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - na właścicielu tego terenu - podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2-3 u.d.p.) (M. Burtowy (w:) Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 136).
Wnosić zatem należy, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, dróg rowerowych czy też kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Zabrze jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych oraz drogi rowerowe czy też kanalizacja deszczowa wraz z urządzeniami służącymi do odwodnienia pasa drogowego. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Jak wynika z powyższego, oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, prezydent miasta ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że zarząd dróg wykonuje obowiązki prezydenta miasta jako zarządcy dróg nie należy wywodzić, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.d.p. Dlatego też w ocenie Sądu nie można było uwzględnić zarzutów skargi zawiązanych z naruszeniem art 11 ust 2 u.f.p.
Odnośnie zarzutu naruszenie przez organ nadzoru art 21 ust 1, w związku z 19 ust 2 pkt 4 i ust 5 oraz art 8 ust 11 pkt.1 i ust 2 u.d.p., jaki został wyeksponowany w pkt 3 petitum skargi i omówiony w jej uzasadnieniu, trzeba zważyć, że problem podniesiony przez Radę Miasta dotyczy w istocie tego, czy przepisy u.d.p. mają charakter szczególny wobec innych przepisów, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Według Rady Miasta możliwym jest przekazanie ZDM zadań w oparciu regulacje u.s.g. oraz u.f.p. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Z kolei na mocy art. 11 ust. 2 u.f.p. - jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zacytowane powyżej przepisy stanowią podstawowe regulacje ustrojowe, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie można, bazując na ww. przepisach, przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których - w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. - zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 u.d.p. należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który - jak już wskazano - może zarządzać jedynie drogami publicznymi.
Reasumując, należy stwierdzić, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17).
W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. ZDM wykonując obowiązki Prezydenta Miasta Zabrze jako zarządcy dróg nie może wykonywać innych zadań wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miasta do przypisania tego rodzaju spraw do właściwości zarządcy dróg stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej.
Sądowi znane są wyroki WSA w Gliwicach z 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 132/21; 24 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 132/21 oraz z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 529/24. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd z powodów powyżej wskazanych, przyjął odmienne niż w wyrażone w nich stanowisko.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.