III SA/Gl 776/25

III SA/Gl 776/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta /sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 5b ust. 1 u.s.g. w zw. z ust. 10 u.s.g.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 30 czerwca 2021 r. nr XLVIII/589/21 w przedmiocie powołanie młodzieżowej rady miasta i nadania jej statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Skargą z 14 sierpnia 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru; Wojewoda; skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLVIII/589/21 Rady Miejskiej w Zawierciu (dalej: Rada) z 30 czerwca 2021 r. w sprawie powołania Młodzieżowej Rady Miasta Zawiercie i nadania jej statutu w całości, jako sprzecznej z art. 5b ust. 10 w zw. z ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jedn. z 5 sierpnia 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1153; dalej: u.s.g.).
W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Zawierciu nieprawidłowo regulując tryb i kryteria wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta, nie zrealizowała w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 5b ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała podjęta na podstawie tego przepisu stanowi akt prawa miejscowego, winna zatem kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Przyjmuje się, iż rada gminy powinna ująć wszystkie kwestie, wskazane w przepisie upoważniającym do jej podjęcia, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów – zdaniem Wojewody – skutkuje istotnym naruszeniem prawa mającym przełożenie na nieważność uchwały w całości.
Ponadto, jak dalej podnosił organ nadzoru, kompletny statut młodzieżowej rady gminy powinien regulować materię zasad zwrotu kosztów oraz zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy (por. art. 5b ust. 11 in fine ustawy o samorządzie gminnym). Analiza Statutu przyjętego przez Radę Miejską w Zawierciu wskazuje natomiast, zdaniem Wojewody, że ten element delegacji został przez uchwałodawcę całkowicie pominięty, co również przesądza o konieczności zakwestionowania uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Gmina Zawiercie (dalej: Gmina) reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zawierciu. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zaznaczono, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swej treści tych zasad, jako elementu przedmiotowo istotnego, jest ona niezgodna z art. 5b ust. 11 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Skutkuje to jednocześnie koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Pismem z 31 października 2025 r. pełnomocnik Gminy wnosił o uwzględnienie skargi w całości, gdyż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem (karta nr 33 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga "w granicach danej sprawy" nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.).
Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317).
Zgodnie z art. 5b u.s.g. gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne (ust. 1); rada gminy może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek: 1) wójta, 2) podmiotów reprezentujących zainteresowane środowiska, w szczególności: a) organizacji pozarządowych lub podmiotów określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2024 r. poz. 1491 ze zm.), działających na terenie danej gminy, b) samorządu uczniowskiego lub samorządu studenckiego z terenu danej gminy (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest rozpatrywany przez radę gminy w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia jego złożenia (ust. 3). Rada gminy, tworząc młodzieżową radę gminy, nadaje jest statut określający w szczególności zasady działania młodzieżowej rady gminy, tryb i kryteria wyboru jej członków oraz zasady wygaśnięcia mandatu i odwołania członka młodzieżowej rady gminy. Podmioty, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, mogą przedstawić opinie w zakresie projektu statutu (ust. 10).
W skardze Wojewoda zakwestionował w pierwszej kolejności § 8 Statutu, zgodnie z którym Radnym może być każdy uczeń uczęszczający do szkoły podstawowej lub ponadpodstawowej funkcjonującej na terenie Gminy Zawiercie, który w dniu rozpoczęcia kadencji jest w wieku 14-18 lat, nie dłużej niż do ukończenia szkoły ponadpodstawowej, niekarany oraz nie zawieszony w prawach ucznia; (§ 8 ust. 2) Bierne i czynne prawo wyborcze ma każdy uczeń Szkoły, który spełnia wymagania, o których mowa w ust. 1. Ww. przepis Statutu określa zatem krąg osób, które są legitymowanie biernie do zasiadania w młodzieżowej radzie. Tymczasem zgodnie z treścią art. 5b ust. 1 u.s.g. gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w szczególności wśród młodzieży, angażując ją w sprawy dla niej istotne. Należy zatem podkreślić, że dyspozycja powyższego przepisu determinuje krąg podmiotowy objęty działaniami Gminy – sprowadzając go wyłącznie do członków lokalnej wspólnoty samorządowej. Przepis ten ma szczególny charakter, jest to bowiem norma, za pomocą której można identyfikować osoby uprawnione do działania w przedmiotowej materii. Ustalenia w tym zakresie są zatem również w ocenie Sądu elementem niezbędnym, a nadto nierozerwalnie złączonym i jednocześnie uzależnionym od merytorycznej treści innych postanowień uchwały.
Przepis § 8 Statutu narusza zatem w sposób istotny przepis art. 5b ust. 10 u.s.g. w zw. z ust. 1 u.s.g. Ogranicza bowiem katalog uprawnionych do zasiadania w Młodzieżowej Radzie Miasta do osób uczących się w szkołach, znajdujących się na terenie gminy i będących jej mieszkańcami. Ograniczenie to również wprowadziła wobec podmiotów uprawnionych do dokonania wyboru członków Rady Młodzieżowej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 737 ze zm.) Samorząd uczniowski tworzą wszyscy uczniowie szkoły lub placówki. Zatem w przypadku szkół ponadpodstawowych, ustawodawca w żaden sposób nie wiąże przynależności do społeczności uczniowskiej z miejscem zamieszkania ucznia, nie ustanawia bowiem, tak jak w przypadku szkół podstawowych, obowiązku określania obwodów tych szkół (w tym przypadku nie ma bezwzględnej rejonizacji szkół). Tak więc w skład samorządu uczniowskiego szkół ponadpodstawowych, wchodzą z mocy prawa wszyscy uczniowie danej szkoły, niezależnie jednak od ich miejsca zamieszkania. Osoba ucząca się w szkole jest niewątpliwie członkiem ogółu uczniów danej szkoły – samorządu uczniowskiego, ale niekoniecznie członkiem wspólnoty samorządowej danej gminy.
Działalność młodzieżowej rady gminy stanowi jeden z przejawów aktywności tej części wspólnoty gminnej, dlatego właściwa interpretacja upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 5b ust. 10 u.s.g., musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 1 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie powyżej przytoczonych przepisów, należy stwierdzić, iż ograniczenia w czynnym i biernym prawie wyborczym do młodzieżowej rady gminy mogą być związane jedynie ze szczególnym charakterem tejże rady (np. wiek kandydata). Nie mogą to być jednak takie ograniczenia, które będą miały wpływ na ustawowe uprawnienia mieszkańców gminy. Tym samym nie znajdują uzasadnienia prawnego regulacje statutowe, w których Rada w sposób nieuprawniony zawęziła krąg osób uprawnionych do kandydowania, jak również dokonywania wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta do uczniów szkół mających siedzibę na terenie Gminy Zawiercie, pomijając uczniów, będących mieszkańcami Zawiercia, ale uczęszczających do szkół mających siedzibę poza tą gminą. Jednocześnie Rada w sposób nieuprawniony rozszerzyła krąg osób uprawnionych w powyższym zakresie o uczniów, którzy wprawdzie uczęszczają do szkół, mających siedzibę w Zawierciu (są tym samym członkami samorządu uczniowskiego szkoły funkcjonującej na terenie gminy), ale nie są mieszkańcami tej Gminy, a to narusza art. 5b ust. 1 i 10 u.s.g.
W konsekwencji należy uznać, że Rada Miejska w Zawierciu nieprawidłowo regulując tryb i kryteria wyboru członków Młodzieżowej Rady Miasta, nie zrealizowała w pełni delegacji ustawowej wynikającej z art. 5b ust. 10 u.s.g. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie wadliwych regulacji czyniłoby uchwałę niewykonalną i pozbawioną elementów obligatoryjnych. Tymczasem uchwała podjęta na podstawie tego przepisu, jak wskazał Wojewoda, stanowi akt prawa miejscowego, winna zatem kompleksowo regulować zawartą w nim materię.
Przyjmuje się, iż rada gminy powinna ująć wszystkie kwestie, wskazane w przepisie upoważniającym do jej podjęcia, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa mającym przełożenie na nieważność uchwały w całości.
Poza tym Wojewoda zakwestionował brak regulacji w Statucie kwestii delegacji i zwrotu kosztów, co natomiast znajduje uzasadnienie w art. 5b ust. 11 u.s.g., który reguluje zasady zwrotu kosztów przejazdu członkowi młodzieżowej rady, rodzicowi lub opiekunowi prawnemu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że szczegółowe zasady zwrotu kosztów oraz zasady delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady gminy na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę gminy, reguluje statut młodzieżowej rady gminy. Tymczasem w przedmiotowym Statucie brak jest regulacji dotyczących zasad delegowania przedstawicieli młodzieżowej rady miejskiej na zorganizowane wydarzenia, na których reprezentują oni młodzieżową radę miejską. By członek młodzieżowej rady mógł wziąć udział w zorganizowanym wydarzeniu, na którym reprezentuje młodzieżową radę, a w konsekwencji, by móc mu dokonać zwrotu kosztów podróży na to wydarzenie, powinny zostać określone zasady delegowania przedstawicieli rady na takie wydarzenia. Brak takiej regulacji w statucie prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska w Zawierciu nie wypełniła prawidłowo delegacji ustawowej, czym istotnie naruszyła prawo tj. art. 5b ust. 11 u.s.g., a przedmiotowa uchwała pozbawiona została elementu obligatoryjnego, co również wpływa na legalność całej uchwały.
Przedmiotowa uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Ponadto Konstytucja RP stanowi w art. 94, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jeżeli organ stanowiący gminy nie uregulował w pełni obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego lub przekroczył upoważnienie ustawowe, to w sposób istotny naruszył prawo. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.
Powyższe uwagi należy odnieść również do braku należytego uregulowania w Statucie zasad wygaśnięcia mandatu. W § 15 ust. 1 pkt 5 i 6 Statutu Rada wskazała, że członkostwo w radzie wygasa wskutek: 5) niewywiązywania się z obowiązków radnego, 6) dwóch następujących po sobie nieusprawiedliwionych nieobecności na sesji. Są to sformułowania generalne, ogólne. Zauważyć jednakże należy, że Statut nie określa przy tym żadnych okoliczności, w następstwie których mandat radnego wygasa w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków przez radnego, jakie to są obowiązki i kto powyższe (naruszenie) stwierdza itd. Nie można zatem uznać, iż Rada w sposób prawidłowy wypełniła upoważnienie ustawowe w odniesieniu do obowiązku określenia zasad wygaśnięcia mandatu członka młodzieżowej rady gminy.
Pominięcie przez Radę któregokolwiek z elementów upoważnienia ustawowego skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego. Stanowi to o istotnym naruszeniu prawa.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.