III SA/Gl 759/22

III SA/Gl 759/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 19. art. 20, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant referent-stażysta Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 24 lutego 2021 r. nr XXXI/276/21 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim stwierdza nieważność § 1 ust. 3 i ust. 5 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z 30 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego Nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim, w części określonej w § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały, jako niezgodnej z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.; dalej: ustawa) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).
Na sesji w dniu 24 lutego 2021 r. Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego podjęła uchwałę Nr XXXI/276/21 w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim (dalej: uchwała).
Uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 2 marca 2021 r.
W przedmiotowej uchwale dokonano zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XLII/431/18 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie Statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2018 r., poz. 3021).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Śląski, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy podkreślił, że normatywnie określony został status zarządcy drogi. Jest nim organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, dla dróg powiatowych jest zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy), a dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy).
Jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, to jest zarządca określonych w tych przepisach dróg publicznych, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi nie musi zatem pełnić swej funkcji osobiście. Może on zadecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Powołanie tej jednostki nie jest obligatoryjne, jeśli jednak taka decyzja zostanie podjęta, to istotne jest to, aby jednostka ta była zarządem drogi. W ocenie Wojewody Śląskiego oznacza to, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakichkolwiek innych.
Wojewoda Śląski wskazuje przy tym, że art. 21 ust. 1 ustawy wprowadza odrębną od zarządcy drogi instytucję zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta).
W konsekwencji do zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi. Zakres zadań zarządcy zaś sprowadza się wyłącznie do spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 ustawy (R. Strachowska, Komentarz do art. 20 ustawy o drogach, ABC, 2012). Dodatkowo zgodnie z art. 13b ust. 7 ustawy, zarządca drogi (a zatem również jej zarząd), posiada kompetencję do pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania.
Jak stwierdził NSA w wyroku z 1 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2813/16, normy ustawy nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy. Ponadto zarządca wykonuje zadania, które wprost wynikają z innych obowiązujących przepisów. Tym samym zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi. W przypadku decydowania o zakresie zadań jednostki pomocniczej zarządcy drogi, uchwałodawcy nie mogą więc schodzić z pola widzenia uregulowania ustawy, która w art. 19 ust. 1 wyraźnie wyznacza granice tychże zadań.
Tymczasem w § 1 ust. 3 uchwały Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego postanowiła dodać do § 2 Statutu ust. 1a w następującym brzmieniu: Jednostka zarządza drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanymi w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski stanowiącymi własność Gminy Wodzisław Śląski. Regulację tę rozwija § 1 ust. 5 uchwały zmieniającej, na mocy którego dodano w § 2 Statutu ustęp 3 w brzmieniu: Przedmiotem działalności Jednostki, w zakresie zarządzania drogami wewnętrznymi jest realizacja zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych, o których mowa w § 2 ust. 1a Statutu oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych.
Według Wojewody Śląski, zgodnie z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy zarządca dróg publicznych na terenie gminy (tu: Prezydent Miasta Wodzisławia Śląskiego) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez radę gminy. Zatem tylko zadania związane z zarządem dróg publicznych mogą zostać przekazane do tej szczególnej jednostce budżetowej. Drogi publiczne stanowią tylko drogi zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne.
Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 ustawy, który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania takimi drogami, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. brzmienie art. 8 ust. 1a ustawy), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który może zarządzać jedynie drogami publicznymi.
Wobec powyższego, Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostce zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi) przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 ustawy i tym samym naruszył art. 7 Konstytucji RP. Uchybienie to należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Nr XXXI/276/21 Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego - w części określonej w § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że niewątpliwie regulacja art. 8 ustawy wskazuje jednoznacznie na to, że drogi wewnętrzne nie posiadają statusu dróg publicznych. Wobec braku definicji właściciela drogi te mogą być własnością podmiotów publicznych (Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) lub własnością podmiotów prywatnych. Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym ustawa wyraźnie rozróżnia zarządcę drogi (Prezydenta Miasta), który jest podmiotem wyposażonym kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym do wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi od podmiotu, jakim jest zarząd drogi, który stanowi jedynie aparat pomocniczy, przy wykorzystaniu którego zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi.
W przypadku Miasta Wodzisław Śląski, Prezydent jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), w którego to skład niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że w ramach swobody organizacji wykonywania przez gminę swoich zadań gospodarowanie częścią mienia - drogami wewnętrznymi może być realizowane tak w ramach aparatu pomocniczego Prezydenta (Urzędu Miasta Wodzisławia Śląskiego), jak i w ramach odrębnie powołanej jednostki - Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląski. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. Z kolei podejmowanie uchwał w zakresie tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym).
[pic]
Uwzględniając powyższe, wbrew zarzutom skargi, Rada Miejska Wodzisławia Śląskiego, w zgodzie ze wskazanymi przepisami prawa, wprowadziła w § 1 ust. 3 i ust. 5 przedmiotowej uchwały do Statutu odpowiednio §2 ust. 1a i ust. 3, w których wyraźnie wskazano, że dodane zadania odnoszą się do dróg wewnętrznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski stanowiących własność Gminy Wodzisław Śląski. Zarząd Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim w stosunku do dróg wewnętrznych wymienionych w §2 ust. 1a i ust. 3 Statutu, nie działa zatem jako jednostka organizacyjna będąca zarządem drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 ustawy (jak niewłaściwie uznał Organ nadzoru), lecz działa jako miejska jednostka organizacyjna wykonująca zadania określone w art. 8 ust. 2 ustawy. Powierzenie w Statucie wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej Miasta Wodzisławia Śląskiego, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim wykonywanie zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy w zakresie dróg wewnętrznych zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski stanowiących własność Gminy Wodzisław Śląski nie można uznać za sprzeczne z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska przedstawił wyrok WSA w Gliwicach z 14 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 132/21.
Dodatkowo Rada Miejska w Wodzisławiu Śląskim podniosła, że na potrzeby stworzenia jednostki - Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim została oddelegowana część pracowników Urzędu Miasta Wodzisławia Śląskiego oraz Służb Komunalnych Miasta w Wodzisławiu Śląskim. Przekazany został również odpowiedni sprzęt. Budynek wraz z bazą, mieszczące się przy ul. Marklowickiej 21F w Wodzisławiu Śląskim, dostosowano do potrzeb jednostki. Utworzenie Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim zostało w całości sfinansowane ze środków budżetu Miasta Wodzisławia Śląskiego.
Dodatkowo w przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia ma fakt, że zanegowana przez Wojewodę Śląskiego treść Uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego Nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 roku w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim nastąpiła po upływie około 1,5 roku od dnia jej podjęcia. Wnosi zatem, że każde działanie jednostki w zakresie utrzymywania dróg wewnętrznych oraz realizacji zadań zlecanych z Urzędu Miasta Wodzisławia Śląskiego w tym okresie miało oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Poza w obrębie kraju występują przykłady jednostek działających na potrzeby m. in. utrzymania dróg wewnętrznych, zadań zlecanych z urzędów poszczególnych miast, przy czym ich działanie nie zostało zanegowane przez żaden organ nadzorujący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poddają tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepis art. 91 ust. 1 zd.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej u.s.g.) przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Analiza całości przepisu art. 91 u.s.g., w szczególności treść ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ( art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g.).
Zgodnie z art. 93 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym podzielić stanowisko, zgodnie z którym wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., jak również termin zaskarżenia nie wynika z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, wyrok NSA z 13 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1575/04, postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., syn. akt I OSK 572/05).
W świetle przytoczonych przepisów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziły negatywne przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., które wyłączałyby merytoryczne rozpoznanie wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skargi dotyczącej uchwały Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego Nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim.
Zaznaczyć należy, że Sąd oceniając zasadność skargi i sformułowany w niej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w określonej w skardze części, miał na względzie treść art. 94 u.s.g. Zgodnie z jego ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (jako skutku istotnego naruszenia prawa) po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jednocześnie przepis art. 94 ust. 2 u.s.g. przewiduje, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.
W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Miejskiej Wodzisławia Śląskiego Nr XXXI/276/21 z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie zmiany statutu Zarządu Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląskim.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Gminy Wodzisław Śląski i stanowiących własność Gminy Wodzisław Śląski może być wykonywane przez Zarząd Dróg Miejskich w Wodzisławiu Śląski. Chodzi o realizację zadań z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 cyt. ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 ustawy stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
Na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta) (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 797/13 oraz postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17). Jednocześnie NSA wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a ustawy uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu (art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, uwaga 6 do art. 21) (Wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2145/17, wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2018 r., IV SA/Gl 647/18).
Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia (M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 342). Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 ustawy. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 20). Poglądy formułowane w doktrynie podzielane są w orzecznictwie NSA. W wyroku z 1 marca 2017 r. NSA zauważył, że normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2813/16). Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 869/06, postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 10/17)
Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy, według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie — w drodze stosownej uchwały — nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine) (L. Staniszewska, S. Pawłowski, Charakter prawny dróg wewnętrznych — problemy legislacyjne, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" z 2021 r. Nr 8 s. 12).
Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych. Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – na właścicielu tego terenu – podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2–3 ustawy) (M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 136).
Wnosić zatem należy, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 ustawy odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Wodzisław Śląski jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 ustawy status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Jak wynika z powyższego, oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, Prezydent Miasta Wodzisław Śląski ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że Zarząd Dróg Miejskich Wodzisławia Śląskiego wykonuje obowiązki Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski jako zarządcy dróg gminnych nie należy wywodzić, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 ustawy.
W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione.
Sądowi znany jest wyrok WSA w Gliwicach z 24 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 132/21. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd z powodów powyżej wskazanych, przyjął odmienne niż w wyrażone w nim stanowisko.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody Śląskiego za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność części określonej w § 1 ust. 3 i ust. 5 uchwały.