III SA/GL 757/22

III SA/Gl 757/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Fleszer
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91, art. 85, art. 86, art. 87
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1327
art. 90t ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady miasta w sprawie regulaminu nagrody prezydenta miasta dla szczególnie wyróżniających się uczniów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 2022r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 2022 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania Nagrody Prezydenta Miasta K. dla szczególnie wyróżniających się uczniów "[...]", działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej u.s.g.).
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał na jego sprzeczność z art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. i art. 90t ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2021 r. poz. 1915 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 7 i art. 169 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP).
Zaakcentował, że żaden ze wskazywanych przez Skarżącego przepisów u.s.g. tj. art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 nie zawiera upoważnienia do wydania przez Prezydenta Miasta K. regulacji normujących zasady przyznawania nagród uczniowskich. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść także z innych obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawca natomiast przewidział możliwość ustanowienia przez gminę nagród dla uzdolnionych uczniów przepisem art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, z tym, że kompetencja do wydania przepisów w tym zakresie została przyznana wyłącznie organowi stanowiącemu gminy.
Skargą z 21 września 2022r. Miasto K. zakwestionowało prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu podkreślił błędną wykładnię art. 30 ust. 2 i 4 u.s.g. i art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, przez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. wydając zaskarżone zarządzenie przekroczył kompetencje organu wykonawczego. Podkreślił, że nagroda ta nie jest tożsama z motywacyjną formą wsparcia dzieci i młodzieży szkolnej, o której mowa w art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, która jest podstawą konstruowania gminnych programów wspierających uzdolnionych uczniów (w tym obowiązującego w mieście K. przez 11 lat Miejskiego Programu Stypendialnego dla Uczniów Szczególnie Uzdolnionych "[...]"), w sposób bardzo zawężający definiując kryteria, na podstawie których można świadczenie o charakterze motywacyjnym przyznać. Sukcesy uczniów nie związane stricte z osiągnięciami naukowymi (np.: w sporcie, kulturze, sztuce, działalności społecznej itp.) nie mogą stanowić kryterium do otrzymania stypendium lub nagrody. Jedynie posiadanie konkretnych wyników w nauce może być podstawą do wsparcia dzieci i młodzieży w ramach stypendiów przyznawanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Dlatego w celu przeformułowania koncepcji wyróżnienia uczniów k. szkół i rozszerzenia katalogu obszarów podlegających ocenie będącej podstawą przyznania spornej nagrody, niezbędne było odejście od dotychczasowych zasad wynikających z art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty. Zatem uznano, że zastosowanie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. w związku z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta K. na 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r. Poz. 8633; dalej: uchwała budżetowa), dało Prezydentowi Miasta K. możliwość ufundowania nagrody dla dzieci i młodzieży o daleko szerszym charakterze motywacyjnym niż na dotychczasowych zasadach, a co bez wątpienia mieści się w zadaniach własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. Zaakcentowano, że w obrocie prawnym zwłaszcza w obszarze objętym nadzorem prawnym skarżonego organu występują podobne akty organów wykonawczych gmin.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że nieuzasadniony jest argument Skarżącego, że Prezydent Miasta K., musiał działać poza ustawą o systemie oświaty chcąc poszerzyć katalog obszarów, za które mógłby przyznać uczniom nagrodę. Zaakcentowanie natomiast przez ustawodawcę w art. 90t ust. 4 ustawy "wyłączności" kompetencji rady gminy do określenia form udzielania pomocy dzieciom i młodzieży oraz trybu postępowania w tych sprawach oznacza, że kompetencje rady w tym zakresie są niezbywalne, a tym samym nie mogą one być dowolnie (poza trybem ustawowym) przejmowane przez organ wykonawczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 329; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością organów gminy, a sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej.
Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena legalności czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 26 sierpnia 2022 r., którym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 2022 roku w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania Nagrody Prezydenta Miasta K. dla szczególnie wyróżniających się uczniów "[...]".
Zaakcentować należy, że z mocy art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006 r. , I OSK 1287/06 , LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813). A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też żadne argumenty natury celowościowej czy porządkowej nie mogą mieć znaczenia dla oceny tej sprawy bowiem nieważne jest zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Każde więc "istotne naruszenie prawa" oznacza jego nieważność, a pojęcie istotnego naruszenia prawa mimo, że nie zostało zdefiniowane to jednoznacznie wynika z wyż. cyt. stanowiska judykatury.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący powołał art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. w związku z postanowieniami uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia budżetu miasta K. na 2022 r. jako ustawowe przepisy upoważniające organ wykonawczy gminy do wydania spornego aktu oraz wskazał na możliwość ufundowania nagrody dla dzieci i młodzieży o daleko szerszym charakterze motywacyjnym niż na dotychczasowych zasadach, co mieści się w zadaniach własnych gminy określonych art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.
Natomiast Wojewoda zarzucając przekroczenie kompetencji wskazał na rażące naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. i art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz z art. 7 i art. 169 Konstytucji RP.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, celowości działania, gospodarności. Ponadto, wprawdzie nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. W doktrynie zwrócono uwagę, że pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", a ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej - organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony.
Zauważyć należy, że pierwsza norma z art. 30 ust. 2, którą powołuje skarżące Miasto statuuje zadania organu wykonawczego poprzez upoważnienie go do: określania sposobu wykonywania uchwał (pkt 2); druga - do wykonywania budżetu (pkt 4). Natomiast art. 7 reguluje zadania własne gminy – w pkt. 8 w zakresie edukacji publicznej. Uchwała budżetowa z kolei jest aktem normatywnym prawa lokalnego, stanowiąc podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Musi określać konkretne parametry budżetu jednostki samorządu terytorialnego jak kwoty dochodów, wydatków, rozchodów i przychodów, planowanego deficytu i nadwyżki itd.; zawierać szczególne zasady wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym, wynikające z odrębnych ustaw, oraz uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, a także inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Tym samym powyższe regulacje nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kompetencyjnej dla organu wykonawczego.
Zauważyć także należy, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą, w konkretnym zakresie, jednoznacznie wymienionym w niej podmiotom. Zatem zgodnie z art. 90t ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty kompetencja do wydania przepisów w tym zakresie została przyznana wyłącznie organowi stanowiącemu gminy. Z mocy bowiem z art. 90t us. 4 tej ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Przepis art. 90t ust. 1 w/w ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.
W orzecznictwie NSA podkreśla, że z konstytucyjnej zasady praworządności, jak również z zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, iż w przypadku gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16, a także uchwałę TK z 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23.). Zatem każdy organ jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tym samym podejmowanie jakichkolwiek działań prawodawczych musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej.
W konsekwencji powoływane w podstawie prawnej wydawanego aktu przepisy winny regulować kwestie wynikające ściśle z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały wydawane przez te podmioty przepisy powszechnie obowiązujące i kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Podmiot bowiem wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.
Wojewoda zatem w rozpoznawanej sprawie trafnie przyjął, że wydając sporny akt organ wykonawczy gminy nie posiadał upoważnienia do działania w zakresie jakiego dotyczyło wydane zarządzenie i w konsekwencji zasadnie stwierdził jego nieważność. Prawne bowiem umocowanie podmiotu do stanowienia prawa nie może wynikać z innych regulacji prawnych czy uchwał jeśli powoływana w ustanowionym akcie podstawa prawna nie zawiera stosownego umocowania do konkretnego działania danego podmiotu. Zatem skoro ustawodawca kwestie określenia warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającym naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów, przekazał do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego tej jednostki - to nie jest ani prawem, ani obowiązkiem sądu podejmowanie jakichkolwiek działań "uzdrawiających" zaistniałą sytuację prawną poprzez domniemywanie kompetencji organu wykonawczego wobec istnienia w obrocie "podobnych aktów wykonawczych", co do których nie wszczęto postępowania nadzorczego. Do obowiązków bowiem zarówno podmiotów mających kompetencje organu stanowiącego jak i wykonawczego należy jednoznacznie i konkretne wykazywanie umocowania do swojego działania w danym zakresie.
Konkludując należało więc stwierdzić, że wobec powyższych rozważań organ nadzoru nie mógł naruszyć wskazywanych w skardze przepisów prawa - co wyżej wykazano. Niedopuszczalne także byłoby w tej sprawie stosowanie, wskazywanej przez Skarżącą, analogi do funkcjonujących w obrocie "podobnych aktów wykonawczych".
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Poza kontrolą Sądu pozostał zarzut analogicznych do zakwestionowanego zarządzenia podobnych aktów innych organów, co nie zwalnia organu nadzoru od działania zgodnie z art. 8 kpa i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
-----------------------
1