III SA/Gl 756/25

III SA/Gl 756/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1078
art. 2 ust. 1
Ustawa z 12 kwietnia 2019 r. o opiece zdrowotnej nad uczniami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2025 r. sprawy ze skargi Miasta Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.377.2025 w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w sprawie przyjęcia i realizacji gminnego programu zajęć gimnastyki korekcyjnej dla dzieci i uczniów uczęszczających do przedszkoli i szkół oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Dąbrowa Górnicza (dalej "Gmina" lub "Skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej "organ nadzoru" lub "Wojewoda") z dnia 20 czerwca 2025 r.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Na sesji w dniu 14 maja 2025 r. Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej przyjęła uchwałę Nr Xlll/203/2025 w sprawie zmian do uchwały Nr XXXlV/665/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie przyjęcia i realizacji "Gminnego programu zajęć gimnastyki korekcyjnej dla dzieci i uczniów uczęszczających do dąbrowskich przedszkoli i szkół" w oparciu o badania przesiewowe pod kątem wykrywania wad postawy ciała (dalej jako "Uchwała"). W załączniku do Uchwały określono szczegółowe zasady programu zajęć gimnastyki korekcyjnej. W podstawie prawnej Uchwały wskazano: art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 2 ust. 1 ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami.
Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 21 maja 2025 r.
2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 czerwca 2025 r. Wojewoda stwierdził nieważność Uchwały.
Organ nadzoru podniósł, że w podstawie prawnej Uchwały wskazano m.in. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o opiece zdrowotnej nad uczniami (Dz. U. z 2019 r. poz. 1078), który stanowi, że opieka zdrowotna nad uczniami jest realizowana w szkole i obejmuje profilaktyczną opiekę zdrowotną, promocję zdrowia oraz opiekę stomatologiczną. Przywołany przepis omawianej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do Uchwały, gdyż nie daje upoważnienia dla organu stanowiącego miasta do przyjęcia programów zajęć gimnastyki korekcyjnej, które będą realizowane w szkołach.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (powołany w podstawie prawnej Uchwały) wskazujący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy - nie może również stanowić podstawy do podjęcia powyższego programu. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis nie może więc stanowić samoistnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Przepis ten może być stosowany tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, która będzie określała konkretnie przedmiot regulacji w drodze uchwały przez organ stanowiący miasta. Takiej normy prawnej nie zawiera powołany w podstawie prawnej Uchwały art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wymienia on jedynie zadania własne gminy, zaliczając do nich ochronę zdrowia, a nie wyznacza on upoważnienia dla Rady Miejskiej do przyjęcia ww. programu.
Powyższe uwagi dotyczące braku podstaw do podjęcia przedmiotowej Uchwały należy analogicznie odnieść do powołanych w podstawie prawnej przepisów: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, które również nie przyznają uprawnienia dla organu stanowiącego miasta do podjęcia Uchwały w sprawie programu zajęć gimnastyki korekcyjnej w szkołach.
Na marginesie organ nadzoru zasygnalizował, że uchwała zmieniana, tj. uchwała Nr XXXIV/665/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie przyjęcia i realizacji "Gminnego programu zajęć gimnastyki korekcyjnej dla dzieci i uczniów uczęszczających do dąbrowskich przedszkoli i szkół" w oparciu o badania przesiewowe pod kątem wykrywania wad postawy ciała - została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 5 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz dodatkowo w oparciu o art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889, ze zm.), który utracił moc z dniem 16 października 2010 r. na podstawie art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r. Nr 127 poz. 857).
Reasumując, w ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej Uchwałą naruszyła w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP, co stanowi podstawę do wyeliminowana jej w całości z obrotu prawnego.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21; 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18; 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21; 23 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 2954/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, iż Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od Wojewody na jej rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
Zarzuciła naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że ww. przepisy nie upoważniają do podjęcia zaskarżonej Uchwały, podczas gdy ochrona zdrowia i jej promocja jest zadaniem gminy i powiatu.
W ocenie Skarżącej rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie jest obarczone wadą.
Postawą prawną podjęcia Uchwały jest art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepisy te regulują kwestię zadań gminy. Art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że zadaniem własnym gminy jest ochrona zdrowia i promocja zdrowia. Skarżąca wskazała, że Gminy powinny realizować swoje obowiązkowe zadania dotyczące rozpoznania potrzeb zdrowotnych mieszkańców, a także kształtować politykę zdrowotną na swoim terenie poprzez: 1) opracowanie programów polityki zdrowotnej dla mieszkańców, obejmujących także - w zależności od rozpoznawanych potrzeb - profilaktykę wad postawy u uczniów. Wskazane przepisy stanowiące zadania gmin i powiatów (fakultatywne i obligatoryjne) niejednokrotnie mogą stanowić samoistną podstawę podjęcia uchwały i właśnie taka sytuacja ma miejsce w tym przypadku, co nie zostało dostrzeżone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zaskarżoną Uchwałą doszło do zmiany uchwały nr XXXIV/665/04, która, co podniosła Skarżąca, nie została wyeliminowana z obrotu, co również przemawia za uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.
4. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 wspomnianej regulacji kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Z treści art. 148 tej ustawy wynika natomiast, że sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W myśl art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, dalej "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym, niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
W sprawie bezsporne jest, że akt nadzoru wydany został w terminie wskazanym w ww. art. 91 ust. 1 u.s.g.
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r. III OSK 1358/22).
Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo stwierdził nieważność Uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji, tj. zasady legalizmu, która nakazuje organom władzy działanie na podstawie i w granicach prawa. Wskazane w podstawie prawnej Uchwały przepisy prawa nie upoważniały bowiem Rady Gminy do jej podjęcia.
Wojewoda prawidłowo argumentował, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (powołany w podstawie prawnej Uchwały) nie może stanowić samodzielnej podstawy do jej podjęcia. Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Przepis ten może być stosowany tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, która będzie określała konkretnie przedmiot regulacji w drodze uchwały przez organ stanowiący. Takiej normy prawnej nie zawiera powołany w podstawie prawnej Uchwały art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., gdyż wymienia on jedynie zadania własne gminy, zaliczając do nich ochronę zdrowia, a nie wyznacza on upoważnienia dla Rady Miejskiej do przyjęcia określonego w Uchwale programu. Powyższe uwagi dotyczące braku podstaw do podjęcia Uchwały należy również odnieść do wskazanych w jej podstawie prawnej przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.
Prawidłowo Wojewoda stwierdził, że wskazany w podstawie prawnej Uchwały art. 2 ust. 1 ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami, który stanowi, że opieka zdrowotna nad uczniami jest realizowana w szkole i obejmuje profilaktyczną opiekę zdrowotną, promocję zdrowia oraz opiekę stomatologiczną, nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do Uchwały, gdyż nie wskazuje upoważnienia dla organu stanowiącego miasta do przyjęcia programów zajęć gimnastyki korekcyjnej, które będą realizowane w szkołach.
Zgodnie z art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o opiece zdrowotnej nad uczniami profilaktyczną opiekę zdrowotną nad uczniami w szkole sprawują pielęgniarka środowiska nauczania i wychowania albo higienistka szkolna. Opiekę stomatologiczną nad uczniami sprawuje lekarz dentysta, a w zakresie edukacji zdrowotnej i promocji zdrowia, w sprawowaniu opieki stomatologicznej nad uczniami może uczestniczyć również higienistka stomatologiczna.
W przepisach tej ustawy określono wymagania wobec osób sprawujących opiekę zdrowotną nad uczniami (art. 5), wskazano miejsce sprawowania opieki zdrowotnej nad uczniami przez pielęgniarkę środowiska nauczania i wychowania, higienistkę szkolną i lekarza dentystę (art. 6 ust. 1 i 3), jak również zakres ich świadczeń. Co istotne ustawa ta nie zawiera normy prawnej mogącej stanowić podstawę prawną do podjęcia Uchwały.
Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyjaśnił, że uchwała Nr XXXlV/665/04 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 23 grudnia 2004 roku w sprawie przyjęcia i realizacji "Gminnego programu zajęć gimnastyki korekcyjnej dla dzieci i uczniów uczęszczających do dąbrowskich przedszkoli i szkół" została podjęta na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 81, poz. 889, ze zm.), który jednak utracił moc z dniem 16 października 2010 r.
Mając powyższe na względzie, Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność Uchwały na skutek istotnego naruszenia prawa. Brak jest bowiem przepisów prawa upoważniających Radę Gminy do podjęcia Uchwały.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.