III SA/GL 724/25

III SA/Gl 724/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 8 ust 1 i 2, art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnowskie Góry na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 czerwca 2025 r. nr NPII.4131.1.350.2025 w przedmiocie nadania Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2025 r. Nr NPII.4131.1.859.2024 (dalej: rozstrzygnięcie nadzorcze). Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru, organ) stwierdził nieważność w części uchwały Nr XVI/152/2025 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach (dalej jako: Rada, strona, skarżąca) z dnia 30 kwietnia 2025 r. w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, w części określonej w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, stanowiącego Statut Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, (dalej: statut), jako sprzecznej z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) oraz art. 21 ust.1 w związku z art. 8 ust.1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej jako: u.d.p., oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako: Konstytucja RP.
W podstawie prawnej uchwały Nr XVI/152/2025 Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 30 kwietnia 2025 r. w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, powołano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm., dalej: u.s.g.), art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm. dalej: u.f.p.), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320 z późn. zm., dalej: u.d.p.), art. 4 ust.1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461).
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski wskazał, że ww. uchwała z dnia 30 kwietnia 2025 r. w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach, jest częściowo niezgodna z prawem.
Wojewoda zauważył, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Uchwała podjęta w sprawie statutu jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada gminy stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach wymagających uregulowania w statucie. Przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Przepisy te zawierają upoważnienie do podejmowania przez radę gminy aktów normatywnych regulujących wewnętrzną strukturę oraz podział funkcji i zadań wewnątrz gminnych instytucji i urzędów.
Wojewoda argumentował, że do "zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi". Dlatego też, zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi publicznej.
Wojewoda zauważył, że w art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zawarte zostało upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do nadania statutu utworzonej jednostki budżetowej. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 11 ust. 2 u.f.p., minimalny zakres przedmiotowy materii statutowej. Przepis ten, oprócz wskazania nazwy i siedziby jednostki budżetowej przewiduje konieczność określenia w statucie przedmiotu działalności jednostki.
Nadto Wojewoda wskazał, iż określając zakres przedmiotowy jednostki budżetowej, jaką jest zarząd dróg, należy mieć na uwadze regulacje ustawy o drogach publicznych, która to stanowi podstawę prawną dla utworzenia i funkcjonowania takiej jednostki. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.
Organ nadmienił, że z mocy przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 u.d.p., to jest zarządca określonych w tych przepisach dróg publicznych, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi nie musi zatem pełnić swej funkcji osobiście. Może on zadecydować, że swoje zadania będzie wykonywał przy udziale jednostki organizacyjnej. Powołanie tej jednostki nie jest obligatoryjne, jeśli jednak taka decyzja zostanie podjęta, to istotne jest to, aby jednostka ta była zarządem drogi. Z uwagi na powyższe do zadań zarządu drogi mogą należeć tylko te zadania, które w zakresie swojej właściwości posiada zarządca drogi. Zakres zadań zarządcy zaś sprowadza się do spraw z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.) oraz szczegółowych uprawnień określonych w art. 20 i następne u.d.p.
Zdaniem Wojewody zarządca wykonuje zadania, które wprost wynikają z innych obowiązujących przepisów Tym samym zarządowi dróg może być przekazane maksymalnie tyle zadań, ile posiada zarządca drogi publicznej. W przypadku decydowania o zakresie zadań jednostki pomocniczej zarządcy drogi, uchwałodawcy nie mogą więc schodzić z poła widzenia uregulowania ustawy o drogach publicznych, która w art. 19 ust. 1, art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 2-4, wyraźnie wyznacza granice tychże zadań.
Tymczasem jak wskazał organ w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały Rada postanowiła, że przedmiotem działalności Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach będzie m.in. sprawowanie zarządu dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy Tarnowskie Góry w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania dróg oraz zarządzania ruchem, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami, kodeksu cywilnego i innych obowiązujących aktów prawnych. Tym samym Rada przyznała MZiM również zadania związane z zarządzaniem drogami wewnętrznymi.
W ocenie organu nadzoru przyznanie zarządowi dróg (w rozumieniu ustawy) zadań polegających na zarządzaniu drogami wewnętrznymi jest niedopuszczalne.
Wojewoda podkreślił, że do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.d.p. ustawy, który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania takimi drogami, w myśl art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Natomiast organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego posiada bowiem kompetencję do zarządzania drogami wewnętrznymi na zasadach ogólnych, tj. w szczególności jako organ umocowany do zarządzania mieniem komunalnym.
Reasumując, Wojewoda stwierdził, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając mu w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały zadanie nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi), przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 u.d.p. ustawy i tym samym narusza art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie Wojewody powyżej opisane uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, a w takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta Tarnowskie Góry, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach narusza przedmiotowe przepisy ustawy poprzez nieprawidłowe określenie w statucie jednostki przedmiotu jej działalności i powierzenie jednostce: Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów, będącej zarządem dróg, również zarzadzania drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność Gminy Tarnowskie Góry, w sytuacji, w której przepisy prawa nie zakazują jednostce organizacyjnej gminy będącej zarządem dróg realizowania innych, powierzonych jej w statucie zadań;
2. art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa gminy do samodzielnego wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, w tym samodzielnego kształtowania zakresu działalności gminnych jednostek organizacyjnych, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, w sytuacji, w której przepis szczególny art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje zakazu powierzenia jednostce organizacyjnej gminy pełniącej funkcje zarządu dróg, zadań związanych z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność danej gminy;
3. art. 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie swobody samorządu terytorialnego w zakresie dostosowania sposobu wykonywania swoich kompetencji do warunków miejscowych, poprzez uznanie za nieważne postanowienia statutu powierzającego jednej jednostce organizacyjnej gminy zadań zarządu dróg oraz zarządzania drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność gminy;
4. art. 91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach, w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w sposób istotny naruszają prawo, w sytuacji, w której postanowienia te są zgodne z ustawowymi kompetencjami gminy i realizują konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego.
Mając na względzie przedstawione zarzuty Rada wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Rada m.in. wskazała, że żaden z przepisów prawa nie uniemożliwia powierzenia jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg publicznych, jednoczesnego sprawowania zarządu drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność gminy. Zakazu takiego nie można wyinterpretować stosując nieuprawnioną wykładnię przepisów, sprzeczną nie tylko z ich dosłownym brzmieniem, ale też z postulatem celowego i racjonalnego działania ustawodawcy. Ustawodawca bowiem, w ustawie o drogach publicznych, zawarł przepis art. 8 dotyczącego dróg wewnętrznych, nie tylko po to, aby odróżnić je od dróg publicznych, lecz także, aby wskazać, iż udostępnienie drogi do korzystania publicznego powoduje powstanie publicznoprawnych obowiązków zarządcy w zakresie utrzymania drogi w stanie pozwalającym na bezpieczne korzystanie z niej. Niedopełnienie tych obowiązków, jest uznawane w orzecznictwie sądowym, za sprzeczne z ustawą, wypełnia więc znamiona zachowania się bezprawnego.
Zdaniem Rady zarządzanie drogami wewnętrznymi, będącymi własnością gminy i ustalanie na nich organizacji ruchu, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi kompetencję wójta, burmistrza, prezydenta miasta.
Wójt jest także zarządcą dróg gminnych. Za racjonalne i celowe uznać należy zatem, by powierzając zadania z zakresu zarządu dróg publicznych zarządowi dróg, jednostce tej powierzyć także zarząd drogami wewnętrznymi stanowiącymi własność gminy.
W związku z powyższym według skarżącej zarówno pełnienie funkcji zarządu dróg, jak i zarządzanie drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność danej jednostki, mieści się w sferze zadań publicznych i przepisy prawa nie uniemożliwiają tego, aby zadania te realizowała jedna jednostka organizacyjna.
Nadto zdaniem Rady, dla oceny zasadności przedmiotowej skargi, należy przede wszystkim rozważyć, czy uniemożliwienie gminie powierzenia jej jednostce organizacyjnej zadań z zakresu zarządu dróg oraz zadań z zakresu zarządzania drogami wewnętrznymi - a do tego w istocie sprowadza się stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie - nie stanowi naruszenia zasady samodzielności samorządu terytorialnego, zagwarantowanej Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, umową międzynarodową oraz przepisami ustaw.
Rada podkreśliła, iż funkcjonowanie jednostki organizacyjnej gminy wiąże się, w oczywisty sposób, z wydatkowaniem środków publicznych. Łącząc obowiązki z zakresu zarządu dróg publicznych i wewnętrznych w jednej, wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej, gmina unika dublowania szeregu wydatków, które powstałyby w przypadku konieczności utworzenia dwóch odrębnych jednostek organizacyjnych: jednej dla dróg wewnętrznych, a drugiej dla dróg publicznych. W obydwu jednostkach byłby bowiem zatrudniony dyrektor, osoba do obsługi sekretariatu, księgowy, należałoby zapewnić obydwu jednostkom obsługę prawną, informatyczną, RODO - gdy obecnie zadania te są wykonywane w jednej jednostce, w sposób sprawny i dogodny dla mieszkańców Gminy. Mieszkańców, którzy zazwyczaj nie maja świadomości, czy ich sprawa dotyczy akurat drogi publicznej, czy wewnętrznej, a obecnie każdą z nich mogą załatwić w jednym miejscu. Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Połączenie zadań z zakresu zarządu dróg oraz zarządu drogami wewnętrznymi w jednej jednostce realizuje w/w postulat racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi oraz - jak wykazała w Tarnowskich Górach kilkuletnia praktyka - stanowi optymalną formę realizacji zadań gminy w tych zakresach.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda wskazał przy tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostce zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi (tu: kwestię zarządzania drogami wewnętrznymi) przekroczył upoważnienie udzielone mu w art. 21 ust. 1 u.d.p. i tym samym naruszył art. 7 Konstytucji RP. Uchybienie to należy zaliczyć, w opinii organu, do kategorii istotnych naruszeń prawa.
Na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. strona podtrzymała prezentowane stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18, Legalis nr 1870013). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nie-ważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Natomiast według art. 91 ust. 4 w u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11, Legalis nr 364827; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, Legalis nr 379231).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 54-55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, Legalis nr 292731).
Na sesji w dniu 30 kwietnia 2025 Rada Miejska w Tarnowskich Górach podjęła uchwałę Nr XVI/152/2025 w sprawie Statutu Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Uchwalę doręczono organowi nadzoru w dniu 6 maja 2025 r.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał, że jest ona częściowo niezgodna z prawem i w dniu 5 czerwca 2025 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.350.2025. Jak wynika z jego treści zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć, czy słusznie Wojewoda przypisał zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Tarnowskie Góry i stanowiących własność Miasta lub Skarbu Państwa może być wykonywane przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach. Chodzi o realizację zadań m.in. z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Z kolei według art. 19 ust. 2 u.d.p., zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zastrzeżenie, o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.d.p. stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 u.d.p., może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
Na gruncie przytoczonego przepisu po pierwsze, wprowadzona została odrębna od zarządcy drogi instytucja zarządu drogi, pod którym to pojęciem należy rozumieć jednostkę organizacyjną o charakterze pomocniczym wobec zarządcy drogi, utworzoną w drodze uchwały, odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy (miasta) (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2013 r., II OSK 797/13, Legalis nr 1200972; postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601; także: wyrok WSA w Lublinie z 11 grudnia 2018 r., III SA/Lu 388/18, Legalis nr 1862461). Jednocześnie NSA wskazując na szczególny charakter art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. uznaje go za przepis o charakterze lex specialis względem przepisu art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Oznacza to, że zadania zarządcy drogi przypisane wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie mogą być wykonywane w dowolnej formie organizacyjno-prawnej jako rodzaj zadania ze sfery użyteczności publicznej. Zarządzanie drogami publicznymi przez zarządcę, w przypadku niepowołania zarządu drogi, w praktyce sprowadzać się powinno do wyodrębnienia w urzędzie obsługującym wójta (burmistrza, prezydenta miasta) komórki koncentrującej się na sprawach dróg publicznych. Wyodrębnienia tego w ramach urzędu powinien dokonać organ w treści postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu (art. 33 ust. 2 u.s.g.). Takie stanowisko prezentowane jest również w piśmiennictwie (por. P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, uwaga 6 do art. 21) (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2145/17, Legalis nr 1693688; wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2018 r., IV SA/Gl 647/18, Legalis nr 1848206).
Po drugie, oznaczony został zakres zadań zarządu drogi. Z brzmienia art. 21 ust. 1 u.d.p. wynika bowiem, że zarząd drogi może wykonywać jedynie te zadania, które spełniają łącznie dwa kryteria: są zadaniami zarządcy drogi oraz zostały zarządowi przekazane wyraźnie z mocy prawa bądź w drodze upoważnienia (por. M. Burtowy (w:) Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 342). Z kolei katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi wyznaczony został w art. 20 u.d.p. Ma on charakter otwarty, co oznacza, że zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (por. R. A. Rychter (w:) Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 20). Poglądy formułowane w doktrynie podzielane są w orzecznictwie NSA. W wyroku z 1 marca 2017 r. NSA zauważył, że normy ustawy o drogach publicznych nie zawierają pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, jednak wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 tej ustawy (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II OSK 2813/16, Legalis nr 1617939). Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Zarząd drogi może zatem wykonywać wyłącznie takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi i nie posiada żadnych dodatkowych uprawnień niż te przysługujące zarządcy; swoje wszystkie kompetencje zarząd wywodzi od zarządcy drogi (por. wyrok NSA w Warszawie z 27 kwietnia 2007 r., II OSK 869/06, Legalis nr 749600; postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601).
Drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Wynika to z definicji legalnej, zawartej w art. 8 ust. 1 u.d.p., według której drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Także w doktrynie podkreślane jest, że drogi wewnętrzne to takie drogi, które formalnie - w drodze stosownej uchwały - nie zostały przypisane do żadnej z kategorii dróg publicznych, w szczególności gminnych (art. 7 ust. 1 in fine) (L. Staniszewska, S. Pawłowski, Charakter prawny dróg wewnętrznych - problemy legislacyjne, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" z 2021 r. Nr 8 s. 12).
Ze względu na prywatny charakter dróg wewnętrznych inaczej niż w stosunku do dróg publicznych kształtuje się regulacja utrzymania dróg wewnętrznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2024 r., III SA/Gl 933/23, Legalis nr 3048396). Obowiązki te spoczywają na zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - na właścicielu tego terenu - podobnie jak budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi i finansowanie tych zadań (art. 8 ust. 2-3 u.d.p.) (por. M. Burtowy (w:) Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 8, s. 136). Z powyższego wynika, że skoro do zarządcy drogi nie należą zadania związane z utrzymaniem dróg wewnętrznych, to w konsekwencji - jeśli na podstawie art. 21 ust. 1 u.d.p. zostanie utworzony zarząd dróg - nie można jemu tych zadań powierzyć. Przeciwne działanie stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p. odpowiednio sejmikowi województwa, radzie powiatu lub radzie gminy.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry jest zarówno zarządcą dróg gminnych, jak też organem miasta odpowiedzialnym za gospodarowaniem mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). W skład mienia komunalnego niewątpliwie wchodzą drogi o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy. Zasadniczo gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy i pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie oraz podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Natomiast na gruncie art. 19 ust. 2 u.d.p. status zarządcy dróg gminnych uzyskuje - wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Jak wynika z powyższego, oprócz kompetencji wywodzonych od zarządcy dróg gminnych, Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry ma także zadania i kompetencje wynikające z regulacji ustrojowych. Sposób ich realizacji jest odmiennie normatywnie ukształtowany. Z okoliczności, że Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach wykonuje obowiązki Burmistrza Miasta Tarnowskie Góry jako zarządcy dróg gminnych nie należy wywodzić jednak, że może wykonywać on także inne jego zadania, wynikające z przepisów odrębnych. Powstanie takiej sytuacji byłoby równoznaczne z przekroczeniem upoważnienia przewidzianego w art. 21 ust. 1 u.s.d.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie przez organ nadzoru, że Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów, będącemu zarządem dróg, powierzenie również zarządzania drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność Gminy Tarnowskie Góry jest nieprawidłowe. Sąd nie podzielił tego zarzutu ponieważ drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego w art. 21 ust. 1 u.d.p. albowiem ten dotyczy wyłącznie dróg publicznych i nie obejmuje dróg wewnętrznych.
Natomiast przeciwne działanie w ocenie Sądu stanowi przekroczenie upoważnienia udzielonego w art. 21 ust. 1 u.d.p.
Z kolei zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa gminy do samodzielnego wyboru sposobu i form prowadzenia gospodarki komunalnej, jest zdaniem Sądu niezasadne albowiem z faktu, iż przepis szczególny art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych nie przewiduje zakazu powierzenia jednostce organizacyjnej gminy pełniącej funkcje zarządu dróg, zadań związanych z zarządzaniem drogami wewnętrznymi, stanowiącymi własność danej gminy, nie można wprowadzić zasady, że co nie jest zabronione jest dozwolone ponieważ stoi to w sprzeczności z podstawową zasadą prawa administracyjnego, zgodnie z którą w przypadku działania organów władzy publicznej nie jest możliwe zastosowanie ww. reguły "co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone". W każdym bowiem przypadku zakres działania podmiotu administracji publicznej musi opierać się na konkretnej normie kompetencyjnej.
Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny, dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy, wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których, w myśl art. 2 ust. 1 u.s.p., zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 u.s.g., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu.
W ocenie Sądu niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. poprzez jego niezastosowanie i naruszenie swobody samorządu terytorialnego w zakresie dostosowania sposobu wykonywania swoich kompetencji do warunków miejscowych, ponieważ swoboda samorządu terytorialnego nie oznacza możliwości działań jednostki samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, organ nadzoru został zobligowany przez ustawodawcę do zastosowania jednego ze środków nadzorczych, wymienionych w rozdziale 10 u.s.g.
Zdaniem Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezzasadne uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach, w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, w sposób istotny naruszają prawo, albowiem Rada przekroczyła upoważnienie udzielone w art. 21 ust. 1 u.d.p. i tym samym naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Uchybienie to należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
Sąd podzielił stanowisko Wojewody, iż organ nadzoru, a także sąd administracyjny, ocenia uchwały pod kątem legalności, a nie celowości czy zasadności danego rozwiązania przyjętego przez radę gminy.
Zdaniem strony przedstawionym w skardze oraz na rozprawie w dniu 11 września 2025 r. możliwe było przekazanie Zarządowi Dróg Miejskich zadania zarządzania drogami wewnętrznymi będącymi własnością Miasta w oparciu regulację ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Z kolei na mocy art. 11 ust. 2 u.f.p. - jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zacytowane powyżej przepisy stanowią podstawowe regulacje ustrojowe, na podstawie których funkcjonuje jednostka budżetowa. Zdaniem Sądu, który podziela w tym zakresie argumentację organu nadzoru zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie można jednak, bazując na ww. przepisach, przyznawać danej jednostce w akcie ustrojowym, jakim jest statut, dowolnych zadań publicznych. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w odniesieniu do zadań zarządcy drogi art. 21 ust. 1 u.d.p., jako przepis szczególny, dookreśla zakres swobody decyzyjnej gminy, wyraźnie stanowiąc, że zadania przekazywane zarządowi drogi muszą być jednocześnie zadaniami zarządcy drogi. Tymczasem zadania zarządcy drogi dotyczą jedynie zarządzania drogami publicznymi, do których, w myśl art. 2 ust. 1 u.d.p., zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Do statusu dróg wewnętrznych odnosi się natomiast art. 8 ust. 1 u.s.g. , który stanowi, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Przy tym kwestia zarządzania drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Co oczywiste, właścicielem drogi wewnętrznej może być zarówno jednostka samorządu terytorialnego, jak i podmiot prywatny (por. art. 8 ust. 1a u.d.p.), jednak nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne zostały przez ustawodawcę wyłączone spod reżimu prawnego dróg publicznych, a tym samym nie jest możliwe przekazanie zadania zarządzania nimi zarządowi dróg, który - jak już wskazano - może zarządzać jedynie drogami publicznymi.
Również próba wyprowadzenia kompetencji do przekazania jednostce budżetowej zadania zarządzania drogami wewnętrznymi z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. , który stanowi o organie stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego jako o podmiocie odpowiedzialnym o sposobie prowadzenia i form gospodarki komunalnej ("jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej") nie jest prawidłowa. Drogi wewnętrzne będące własnością gminy bezsprzecznie stanowią mienie komunalne gminy, a zadanie zarządzania nimi leży w gestii Burmistrza Miasta, jednak z powyższego zdaniem Sądu nie wynika automatycznie możliwość przeniesienia tychże zadań do wykonania przez podmiot trzeci, innymi słowy – "wyprowadzenia" ich poza aparat administracyjny urzędu gminy. Swoboda decyzyjna organu stanowiącego w tym zakresie ulega daleko idącemu ograniczeniu, z uwagi na jednoznaczne brzmienie ustawy o drogach publicznych.
Reasumując, należy stwierdzić, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2017 r., II GW 10/17, Legalis nr 1678601). W niniejszej sprawie Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach jest jednostką budżetową, która została powołana nie tylko w celu wykonywania zadań zarządcy drogi na wszystkich drogach publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ale również do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami wewnętrznymi, a zatem zadań nienależących do zarządcy drogi. Dlatego też należy uznać, iż wszystkie regulacje przedmiotowego statutu określające zadania jednostki w zakresie zarządu drogami wewnętrznymi wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych zarządcy drogi na mocy ustawy. Z wyżej wskazanych przyczyn Sąd nie uznał również za zasadny zarzutu naruszenie art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miasta Tarnowskich Górach w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu. Rada dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa.
W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Miejski Zarząd Ulic i Mostów w Tarnowskich Górach wykonując obowiązki Prezydenta Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry jako zarządcy dróg gminnych nie może wykonywać innych zadań ustrojowych wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę do przypisania tego rodzaju sprawy (zarząd drogami wewnętrznymi) do właściwości zarządcy dróg miejskich stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zarządcą drogi po myśli art. 19 ust. 1 u.d.p. jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2 u.d.p. określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest obarczone ani naruszeniem przepisów postępowania, ani też naruszeniem prawa materialnego. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 151p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku i skargę oddalono.