III SA/Gl 700/22

III SA/Gl 700/22 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I GSK 500/23 - Postanowienie NSA z 2023-05-31
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1324
art. 57 ust. 1 pkt 1, ust. 5
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zaleceń pokontrolnych postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 2 sierpnia 2022r. G. J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą G. wniósł skargę na akt z zakresu administracji publicznej w postaci zaleceń pokontrolnych zawartych w protokole z kontroli prowadzonego przez niego żłobka.
Z akt sprawy wynika, że 12 lipca 2022 r. organ sprawujący nadzór tj. Prezydent Miasta przeprowadził kontrolę Niepublicznego Żłobka K. 14 lipca 2022 r. został sporządzony protokół z przeprowadzonej kontroli, który doręczono skarżącemu 21 lipca 2022 r. W protokole wskazano nieprawidłowości oraz zalecono ich usunięcie w terminie 7 dni od daty doręczenie protokołu.
W protokole wskazano następujące nieprawidłowości:
1. Nie dostosowano liczby opiekunek do liczby dzieci objętych kontrolą. Organ wskazał, że w jednej z grup opiekę nad 14 dzieci sprawowała jedna opiekunka i 2 pomoce, zaś w dwóch innych połączonych grupach, w których przebywało 17 dzieci opiekę sprawowały 2 opiekunki. W trzeciej grupie na 11 dzieci obecne były 2 opiekunki.
2. Dzieci żłobkowe objęte zostały opieką w grupie przedszkolnej. Ustalono, że 2 dzieci ze żłobka przebywało w grupie przedszkolnej, znajdującej się w tym samym budynku, a opiekę nad nimi sprawował opiekun przedszkolny.
3. Wspólne korzystanie przez dzieci żłobkowe i przedszkolne z pomieszczeń żłobka podczas zabaw i snu.
Organ stwierdził, że podczas kontroli 5 dzieci z grupy przedszkolnej zostało przyprowadzonych do żłobka i ułożonych do snu na leżaczkach w sali, gdzie spały dzieci żłobkowe.
4. Nie zachowano czystości w łazience dzieci. W łazience stały kosze ze zużytymi pampersami i nocniki z moczem, do których mogły się dostać dzieci.
5. Drzwiczki szafki w łazience były poluzowane i mogły stwarzać zagrożenie dla dzieci.
6. Na placu zabaw były ułożone rurki po zepsutym namiocie ogrodowym, co również mogło stanowić zagrożenia dla dzieci, choć organ przyznał jednocześnie, że w dniu kontroli plac zabaw był zamknięty.
Skarżący ustosunkował się do zarzucanych nieprawidłowości, jednak w piśmie z 29 sierpnia 2022r. organ stwierdził, że zgłoszone zastrzeżenia nie zasługują na uwzględnienie.
Wobec powyższego, skarżący wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na akt z zakresu administracji publicznej w postaci zaleceń pokontrolnych.
Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez stwierdzenie, iż nie dostosowano liczby opiekunek do liczby dzieci objętych opieką, podczas gdy z treści przepisu wynika, iż jeden opiekun może sprawować opiekę w żłobku nad maksymalnie ośmiorgiem dzieci. W dacie przeprowadzenia kontroli w żłobku przebywało 42 dzieci, zaś opiekę nad nimi sprawowało 6 osób z uprawnieniami opiekuna oraz 2 pomoce opiekuna;
2. art. 57 ust 1. pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez brak wskazania standardów dotyczących sprawowanej opieki jakich żłobek nie spełnia. Organ w treści zaleceń wymienił jedynie nieprawidłowości, jednakże nie wskazał standardów obowiązujących w tym zakresie w żłobkach nie określił, które ze standardów zostały naruszone.
Wobec powyższych zarzutów, wniósł o uchylenie przez Sąd w całości, ewentualnie w części, zaleceń pokontrolnych zawartych w protokole z przeprowadzonej kontroli z 14 lipca 2022 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na wstępie skarżący wskazał, że zalecenia pokontrolne jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, mający charakter władczy podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak: Wyrok NSA z 15.03.2022 r., II OSK 784/21, LEX nr 3335227).
Następnie podniósł, że organ dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
Stosownie do brzmienia przepisu jeden opiekun może sprawować opiekę w żłobku nad maksymalnie ośmiorgiem dzieci. W dacie prowadzonej kontroli w żłobku przebywało 42 dzieci. Opiekę nad nimi sprawowało 6 opiekunek oraz 2 pomoce, a więc łącznie 8 osób. Tym samym wymóg określony w ustawie został spełniony.
Zarzucił także naruszenie art. 57 ust 1. pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W ocenie skarżącego, wskazując nieprawidłowości organ winien również określić obowiązujące standardy w opiece nad dziećmi, a dopiero w dalszej kolejności wskazać, które z nich nie zostały przez skarżącego dochowane. Organ ograniczył się jedynie do wskazania nieprawidłowości w żaden sposób ich nie uzasadniając. Organ podczas kontroli nie prosił również o dodatkowe wyjaśnienia opisując jedynie stan faktyczny. Organ nie zbadał, ani nie zaznaczył jaka była przyczyna i kontekst zastanego stanu faktycznego.
W tym miejscu skarżący wyjaśnił, iż:
ad. 2) Dzieci żłobkowe nie zostały objęte opieką przedszkolną. Dwójka wskazanych dzieci ze żłobka odwiedziła przedszkolaki i wzięła udział w ciekawych zajęciach.
ad. 3) Wszystkie dzieci uczęszczające do żłobka spały zgodnie z przeznaczeniem w salach żłobka. Każde dziecko żłobkowe posiada swoje własne podpisane łóżko i pościel, a sen dzieci odbywa się w miejscu realizacji opieki żłobkowej.
ad. 4) Kontrola w placówce była prowadzona tuż po korzystaniu przez dzieci z nocników i zmianie pieluch, zatem stan zastany nie może stanowić podstawy wskazania na brak czystości w łazience. Jest to typowy element funkcjonowania żłobka w trakcie dnia i korzystania z części sanitarnej placówki. Dodał, że 20 lipca 2022r. tj. po kontroli UM odbyła się niezapowiedziana kontrola Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie czystości i stanu sanitarno - higienicznego.
ad. 5) Nie wskazano w jaki sposób stwierdzony stan może zagrażać bezpieczeństwu dzieci. Jednocześnie oświadczył, że luz w drzwiczkach został usunięty, a wyposażenie placówki jest przeglądane i serwisowane przynajmniej dwa razy w miesiącu.
ad. 6) Sam organ stwierdził, iż podczas kontroli plac zabaw był nieczynny, a więc stwierdzony stan faktyczny nie mógł wywołać zagrożenia dla bawiących się dzieci. Również rurki po zepsutym namiocie zostały usunięte.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśnił, że skarżący wyliczył średnią liczbę dzieci obecnych w żłobku dniu kontroli, przypadających na jednego opiekuna, podczas gdy organ odniósł ją do poszczególnych grup, w jakich przebywały dzieci. Wówczas okazało się, że w jednej z grup na 14 dzieci był jeden opiekun i 2 pomoce, a w innych dwóch wspólnie bawiących się grupach na 17 dzieci były 2 opiekunki. Podtrzymał także pozostałe twierdzenia opisane w protokole kontroli.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres tej właściwości reguluje art. 3 §§ 1, 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.). Zgodnie z § 1 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2 stanowi zaś, że kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz – stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. - w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Wynika z niego, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu. Powołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd odrzuca skargę.
Skarżący w skardze wskazał, że wnosi skargę na akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem na wstępie należy zbadać, czy zaskarżona czynność mieści się w dyspozycji powołanego, a cytowanego już powyżej przepisu.
Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2022r., poz. 1324 t.j. – zwana dalej ustawą), wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki.
Stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadku stwierdzenia, że podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy albo dzienny opiekun nie spełnia standardów dotyczących sprawowanej opieki, organ sprawujący nadzór zobowiązuje go do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Jednocześnie - w myśl art. 57 ust. 5 ustawy - w przypadku nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykreśla z rejestru żłobek lub klub dziecięcy (...).
Z powyższego nie wynika więc, aby zalecenia pokontrolne były aktem administracyjnym, którym orzeka się o nałożeniu obowiązku lub pozbawieniu uprawnienia. Zawiera ono jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości – co samo w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, ani też nie jest aktem władczej ingerencji w sferę działania kontrolowanej jednostki. Aktem takim jest dopiero wykreślenie żłobka z rejestru, które następuje w trybie decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie powołanego art. 57 ust. 5 ustawy i zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000). Zatem jeżeli prowadzone przez organ postępowanie doprowadziłoby na dalszym etapie do wydania decyzji administracyjnych o wykreśleniu żłobka z rejestru, to dopiero ta decyzja mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Stanowisko to jest powszechnie prezentowane w orzecznictwie. Tytułem przykładu można powołać postanowienie WSA w Gliwicach z 25 listopada 2021r. o sygn. akt III SA/Gl 1078/21, postanowienie WSA w Poznaniu 30 marca 2022r. o sygn. akt III SA/Po 202/22 czy postanowienie NSA z 18 października 2022r. sygn. akt I GSK 1501/22.
Przedmiotem skargi w sprawie III SA/Gl 1078/21 była czynność wystąpienia pokontrolnego dotyczącego prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (skarga odrzucona), przedmiotem skargi w sprawie III SA/Po 202/22 – czynność wystąpienia pokontrolnego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji; skarga również została odrzucona.
Co prawda orzeczenia te dotyczą wystąpień pokontrolnych związanych z kontrolą wykorzystania i rozliczania dotacji udzielonych szkołom i placówkom oświatowym, ale tezy w nich zawarte znajdują zastosowanie w sprawie z uwagi na zbieżność skutków kontroli i trybu dalszego postępowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, a którym jest – w przypadku żłobków – wykreślenie z rejestru na podstawie decyzji administracyjnej, a w przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem – wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie dotacji.
W ostatnim z powołanych wyroków o sygn. akt I GSK 1501/22 NSA stwierdził, że:
"Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W części końcowej wskazanego wystąpienia są zawarte zalecenia dotyczące stwierdzonych uchybień. Organ przedstawiając nieprawidłowości jednocześnie wniósł o zwrot kwot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami.
W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane elementy wystąpienia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał skarżącej zwrotu środków, wnosząc jedynie o jego dobrowolne dokonanie.
Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16)."
Stanowiska te Sąd orzekający podziela. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że dopiero w przypadku wydania decyzji administracyjnej o wykreśleniu żłobka z rejestru na skutek niezrealizowania zaleceń pokontrolnych, decyzja taka stanie się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że powołany w skardze wyrok NSA o sygn. akt II OSK 784/21 nie mógł wpłynąć na zmianę poglądu Sądu. Przedmiotem skargi w tej sprawie była bowiem decyzja administracyjna (a nie czynność z zakresu administracji publicznej, jak w przedmiotowej sprawie), w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 107e ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 840). Po wtóre, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Z powyższego wynika, że zalecenia pokontrolne są alternatywą dla decyzji, swego rodzaju surogatem tego orzeczenia, od którego służy przecież odwołanie. Być może z tego powodu NSA stwierdził – i to jedynie w uzasadnieniu, gdyż rozstrzygnięcie dotyczyło decyzji administracyjnej - że w takim razie zasadne jest poddanie również owego alternatywnego rozstrzygnięcia podobnej procedurze kontroli, jak decyzja. W przedmiotowej sprawie, w której zastosowanie znajdują przepisy ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech takich regulacji nie ma.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając skargę za niedopuszczalną odrzucił ją, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.