III SA/Gl 70/22

III SA/Gl 70/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-08-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 510/23 - Wyrok NSA z 2024-02-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta T. z dnia 25 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta T. o nazwie: [...] Dom Pomocy Społecznej "D" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Skargą z 21 grudnia 2021r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXV/499/21 Rady Miasta T. z 25 lutego 2021 r. w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "D", jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268) w związku z art. 7, art. 16 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Uchwałę doręczono organowi nadzoru 1 marca 2021r.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że na sesji 25 lutego 2021 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę Nr XXV/499/21 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej miasta o nazwie: Tyski Dom Pomocy Społecznej "D". W § 1 ust. 1 uchwały Rada wskazała, że siedziba DPS mieści się w K., a więc na terenie innej gminy. Podstawę prawną do podjęcia uchwały Rada wywiodła z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h oraz art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Odnośnie powołanych przepisów skarżący Wojewoda stwierdził jednak, że żaden z nich nie upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza jej terytorium. Granice działania gminy, a tym samym jej organów wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W rozumieniu tego przepisu gmina to wspólnota samorządowa, którą tworzą mieszkańcy gminy, oraz odpowiednie terytorium. Zatem do tych elementów (wspólnoty samorządowej i terytorium) będzie ograniczone publiczne władztwo gminy i jej organów i na tym tylko terytorium gmina może działać, sprawować władztwo publiczne i tu posiada prawo stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, przepisów porządkowych, podatków i opłat lokalnych. Zgodnie bowiem z art. 16 i art. 165 Konstytucji oraz z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym właściwość gminy obejmuje wyłącznie jej terytorium. Stąd też jednostki organizacyjne tworzone celem wykonywania zadań gminy mogą mieć swą siedzibę wyłącznie na obszarze gminy, która ją tworzy, albowiem granice władztwa tej gminy (a jednocześnie granice działania jej jednostek organizacyjnych) związane są jej granicami terytorialnymi.
Nadto to z danym terytorium jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca ściśle wiąże możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Także w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Podobnie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Tym samym uprawnienia normotwórcze organów są ograniczone do obszaru działania organów gminy. Co prawda możliwe jest przejęcie do realizacji zadania innej gminy, ale winno to nastąpić w drodze porozumienia komunalnego czy związku międzygminnego.
Tymczasem Rada Miasta zadecydowała o utworzeniu jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza terytorium gminy. Konsekwencją utworzenia jednostki budżetowej jest konieczność nadania jej statutu - wymaga tego, przywołany już powyżej art. 12 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Statut DPS, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą jest aktem prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że nie może obowiązywać poza obszarem działania organu, który go ustanowił, czyli poza terenem gminy.
Dalej skarżący Wojewoda stwierdził, że w przypadku domu pomocy społecznej "świadczeniobiorcy" domu pomocy społecznej są jednocześnie jego mieszkańcami. Co do zasady decyzje o skierowaniu i umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje się bowiem na czas nieokreślony, co wynika z przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 734, ze zm.). Mieszkańcy T., po ich umieszczeniu w DPS "D" staną się więc mieszkańcami gminy K., ze wszystkimi tego konsekwencjami (np. swoje czynne prawo wyborcze w wyborach do organów j.s.t. będą mogli realizować uczestnicząc w wyborach organów gminy K., o ile zostanie utworzony odrębny obwód głosowania, o którym mowa w art. 12 § 4 ustawy Kodeks wyborczy; na gminie K. będzie również spoczywał obowiązek sprawienia pogrzebu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej). To z kolei oznaczać będzie, że gmina T., prowadząc DPS zlokalizowany na terenie innej gminy będzie realizowała zadanie publiczne z zakresu pomocy społecznej na rzecz mieszkańców gminy K., co sprzeczne jest z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 16 ust. 1 i art. 166 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem skarżącego, bez znaczenia pozostaje przy tym właściwość miejscowa gminy, o której mowa w art. 101 ustawy o pomocy społecznej oraz związane z nią władztwo decyzyjne, (sprawowane przez Miasto) wobec osób kierowanych do domu pomocy społecznej. Co do zasady to Prezydent Miasta będzie organem właściwym do wydania zarówno decyzji o skierowaniu do DPS i decyzji o ustaleniu opłaty mieszkańca domu za jego pobyt - jako organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy), jak i decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej - jako organ gminy prowadzącej DPS (art. 59 ust. 2 ustawy). Skarżący podkreślił, że powyższe uwagi dotyczą wyłącznie uprawnienia gminy do realizacji poza jej terytorium zadania własnego z zakresu użyteczności publicznej, czyli działań gminy w aspekcie publicznoprawnym. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że gmina jako podmiot prawa prywatnego (w sferze dominium) może nabywać nieruchomości znajdujące się poza jej obszarem i to zarówno w drodze darowizny, jak i umowy sprzedaży. W tej kwestii powołał się na wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2729/17.
W dalszej kolejności skarżący podniósł, że utworzenie DPS wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewody, którego Miasto do dnia wniesienia skargi nie uzyskało, a mimo to zaskarżoną uchwała powołało jednostkę budżetową DPS już z dniem 1 marca 2021r., co – zdaniem Wojewody – stanowi istotne naruszenia prawa, to jest art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i próbę obejścia przepisów ustawy.
W odpowiedzi na skargę Miasto (Gmina) wniosło o oddalenie skargi.
Podniosło, że gmina występuje w dwojakim charakterze: realizując imperium, kiedy to podejmuje działania o charakterze władczym, narzucając swą wolę innym; w drugim, realizując dominium działa jako "właściciel" wyposażony w uprawnienia i zobowiązania przypisane mocą prawa prywatnego. W sferze dominium gmina jest podmiotem stosunków o charakterze cywilnoprawnym. O gminie jako osobie prawnej można mówić wówczas, gdy wykonuje swoje zadania społeczne i gospodarcze (dominium), pozbawione charakteru publicznoprawnego (władczego), a więc gdy występuje w stosunkach cywilnoprawnych o charakterze majątkowym i niemajątkowym z innymi podmiotami prawnymi na zasadzie równorzędności (partnerstwa). W sferze dominium gmina korzysta z praw wypływających z Konstytucji - prawa do ochroni własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji) oraz równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Najważniejszym zadaniem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Podstawowym obszarem działania samorządu w sferze gospodarki komunalnej jest sfera administracji zarządczej, w której chodzi przede wszystkim o rozporządzanie majątkiem (dominium) – (tak M. Kulesza, Gospodarka komunalna - podstawy i mechanizmy prawne, ST 2012, nr 7-8). W oparciu o powyższe Gmina wskazała, iż tworząc jednostkę organizacyjną w zakresie pomocy społecznej działała właśnie w sferze "dominium". Jednym z zadań własnych gminy, wykonywanym w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, jest prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej (art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Gminy, działania takie odbywają się w ramach gospodarki komunalnej, a jednym ze sposobów prowadzenia i formy tejże gospodarki jest właśnie utworzenie jednostki organizacyjnej.
Gmina przypomniała także, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały w sprawie nabycia przez nią nieruchomości na terenie innej gminy z przeznaczeniem na prowadzenie w niej DPS. Pomimo tego oraz pomimo nieistnienia jakiegokolwiek przepisu prawa zabraniającego jednostce samorządu terytorialnego utworzenie jednostki organizacyjnej gminy z siedzibą poza terytorium gminy, skarżący działający w sferze "imperium" kwestionuje zgodność z prawem uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zdaniem Gminy, wyznacznikiem granic jej samodzielności w zakresie sposobu prowadzonych działań jest okoliczność, czy działania te służą realizacji zadań określonych w art. 6 i art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jeśli tak jest, to gmina w ramach swojej samodzielności decyduje, w jaki sposób będzie wykonywała konkretne zadanie własne w ramach gospodarki komunalnej. Natomiast żaden przepis nie stanowi, że jednostki organizacyjne gminy mogą być tworzone tylko i wyłącznie na jej terenie. Najistotniejsze, aby jednostka ta została utworzona w celu wykonywania zadań gminy, w tym przypadku zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie pomocy społecznej, w postaci ośrodków i zakładów opiekuńczych. Innymi słowy najistotniejszy jest cel, a więc zaspokajanie zbiorowych potrzeb danej wspólnoty, a nie miejsce osiągnięcie tego celu. Tym samym poprzez nieruchomość położoną na terenie innej gminy, ale wchodzącej w skład gminnego zasobu nieruchomości będzie realizowane zadanie własne Gminy mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tej właśnie Gminy. Podobnie brak jest przepisów prawa stanowiących, iż siedziba jednostki bezwzględnie musi się znajdować na terenie gminy, która ją utworzyła. Najważniejsze jest kryterium zadaniowości i celowości oraz okoliczność zaspokajania zbiorowych potrzeb danej wspólnoty. Miejsce osiągnięcie tego celu jest kwestią wtórną.
Podkreśliła, że wszystkie decyzje związane z skierowaniem osoby do DPS i ustaleniem opłaty za pobyt w nim wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Co więcej, zgodnie z art. 101 ust. 6 u.p.s., dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Przepis ten wprowadza więc stałą właściwość miejscową organu w zakresie wszelkich spraw związanych z pobytem podopiecznego w domu pomocy społecznej.
W ocenie Gminy pobyt w DPS nie oznacza, że osoba tam przebywająca zmieniła miejsce zamieszkania. Pobyt w takim miejscu nie oznacza, że osoba przebywa tam z zamiarem stałego pobytu. Nie zachodzi automatyzm polegający na tym, że pobyt osoby w DPS oznacza zmianę jej miejsca zamieszkania. Pobyt w DPS może mieć charakter przejściowy, czasowy, a osoba może nie mieć żadnych zamiarów pobytu na stałe w miejscowości, gdzie jest dany DPS. Dlatego nie zgodził się z tezą że mieszkańcy DPS w rzeczywistości staliby się mieszkańcami innej gminy, w konsekwencji czego Gmina realizowałaby zadania z zakresu pomocy społecznej na rzecz mieszkańców innej gminy.
Stwierdziła też, że statut DPS nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, stąd nie powstaje problem, że akt taki, podjęty przez organ stanowiący jednej gminy obowiązuje na terytorium innej gminy.
Odnośnie zarzutu utworzenia DPS pomimo braku zezwolenia Wojewody Gmina stwierdziła że w okresie od 1 marca 2021 r. jednostka prowadziła działania wyłącznie mające na celu przygotowanie jednostki do otwarcia domu pomocy społecznej. Natomiast do chwili sporządzenia odpowiedzi na skargę Gmina nie udostępniła obiektu dla pensjonariuszy i nie rozpoczęła świadczenia usług opiekuńczych, co jest istotą prowadzenia domu pomocy społecznej. Tym samym twierdzenie skarżącego, że Miasto rozpoczęło prowadzenie domu pomocy społecznej bez zezwolenia wojewody, uznał za całkowicie bezzasadne.
W piśmie procesowym z 9 sierpnia 2022r. Wojewoda – nawiązując do stanowiska pełnomocnika Gminy - stwierdził, że należałoby rozpatrzyć do której ze sfer: dominium, czy imperium będzie należała czynność - utworzenia jednostki pomocy społecznej. Działania w sferze dominium odbywają się na zasadzie równorzędności z pozostałymi uczestnikami obrotu, działania gminy w sferze imperium korzystają z przyznanej jej władczości kształtując sytuację (również majątkową) innych jednostek i podmiotów.
Stwierdził zatem, że wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, a więc i sprawowanie władzy publicznej, odbywa się przede wszystkim, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium.
Działania Miasta polegające na utworzeniu DPS podejmowane są w sferze imperium, nie są to bowiem działania związane z prawem własności do nieruchomości. Są to rozstrzygnięcia o powołaniu jednostki organizacyjnej celem wykonywania przez nią ustawowych zadań publicznych, zatem nie można rozpatrywać ich inaczej niż jako akt władztwa publicznego. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały jako aktu należącego do sfery tzw. imperium jest to, że nawet jeśli nieruchomość, na której tworzona jest jednostka pomocy społecznej stanowi własność tej gminy - to gmina w realizowanym przez siebie władztwie nie może wykraczać poza swoje terytorium.
Podkreślił też, że w stosunkach publicznoprawnych nie stosuje się zasady co nie jest zakazane jest dozwolone, lecz zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, gdyż stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast granice działania gminy wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Końcowo stwierdził, że za prawidłowością stanowiska Wojewody Śląskiego co do niedopuszczalności utworzenia jednostki pomocy społecznej poza terytorium gminy przemawia proces naprawczy podjęty przez Gminę w tym zakresie. Doszło bowiem do utworzenia związku międzygminnego z udziałem Gminy oraz gminy miejsca położenia nieruchomości. Tym samym wszelkie zadania związane z prowadzeniem DPS zostały skutecznie przekazane nowo utworzonemu Związkowi Międzygminnemu. W ocenie Wojewody powyższa forma wykonywania zadań w zakresie pomocy społecznej jest dopuszczalna i zgodna z prawem.
Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga w przedmiotowej sprawie dotyczy uchwały o utworzeniu jednostki organizacyjnej Miasta, przy czym wspomnieć w tym miejscu należy, że pod sygn. akt III SA/Gl 71/22 zawisła w tut. Sądzie sprawa ze skargi tegoż Wojewody na uchwałę Rady Miasta w przedmiocie nadania jej statutu.
Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia hierarchii zasad: terytorialności działania jednostki samorządu terytorialnego oraz celowości i zadaniowości.
Zdaniem skarżącego Wojewody, prymat należy przyznać zasadzie terytorialności, zdaniem Gminy – zasadom celowości i zadaniowości.
Drugim zasadniczym spornym zagadnieniem jest czy zadania realizowane przez taki podmiot publiczny pozostają w sferze dominium czy też w sferze imperium. Rozstrzygnięcia wymaga zatem, do której w tych grup należą zadania z zakresu pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych – art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały (Dz. U. z 2020r., poz. 713 t.j.) – dalej powoływana jako usg. Zdaniem Wojewody są one objęte zakresem imperium, zdaniem Gminy – dominium.
W tak zarysowanym sporze Sąd – zasadniczo - podzielił stanowisko Wojewody co do obu zagadnień.
Na wstępie zaznaczyć należy, że działania w sferze imperium mają charakter władczy i podejmowane są w wykonaniu wyraźnego upoważnienia publicznoprawnego. W tej sferze gminy korzystają z przyznanej im prawem władczości wpływając kształtując władczo i jednostronnie na sytuację innych podmiotów. Z tego powodu, owego władczego wpływu na sytuację osób trzecich, wszelkie ich działania podejmowane w sferze imperium winny mieć swe źródło w wyraźnej podstawie prawnej.
Biorąc pod uwagę, że gmina istnieje na określonym terytorium należy dojść do wniosku, że na tym tylko terytorium może podejmować działania o charakterze władczym, tj. sprawować władztwo publiczne.
Natomiast sfera dominum charakteryzuje się tym, że – jakkolwiek również może dotyczyć realizacji zadań publicznych - działania gminy odbywają się na zasadzie równorzędności z pozostałymi uczestnikami obrotu i z reguły nawiązywane są w oparciu o umowę. Tytułem przykładu można wskazać na korzystanie z transportu publicznego czy miejskich obiektów sportowych i rekreacyjnych. Jakkolwiek zaspokajanie potrzeb zbiorowych w zakresie lokalnego transportu zbiorowego czy kultury fizycznej, w tym urządzeń sportowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym (art. 7 ust. 1 pkt 4 i 10 usg), to jednak korzystanie z nich odbywa się na zasadzie dobrowolności - to osoba fizyczna decyduje czy zamierza korzystać z komunikacji publicznej czy prywatnej albo obiektu sportowego, a jeśli tak, to najczęściej odbywa się to za odpłatnością. Kupując bilet na przejazd lub wstęp na basen, osoba taka zawiera umowę adhezyjną z gminą na korzystanie z takiej komunikacji czy obiektu sportowego.
Inaczej jest w przypadku sfery imperium, gdzie gmina podejmuje działania o charakterze władczym.
Utworzony zaskarżoną uchwałą DPS jest instytucją z zakresu pomocy społecznej, uregulowaną w art. 54 i nast. ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały (Dz. U. z 2020r., poz. 1876).
Stosownie do art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy:
1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
2. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (...).
Natomiast stosownie do art. 59 ust. 1 i 2 ustawy:
1. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
2. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5.
Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że pomoc społeczna jako element polityki państwa w stosunku do osób znajdujących się w szczególnej sytuacji życiowej, która jest realizowana w trybie decyzji administracyjnej, i która charakteryzuje się władczością rozstrzygnięcia organu w stosunku do adresata decyzji, następuje w ramach sfery imperium. Oczywiście wola korzystania z usług pomocy społecznej jest również wyrazem wolnej woli uprawnionego, tym niemniej przyznanie świadczenia w postaci pobytu w DPS następuje na podstawie decyzji administracyjnej, tj. aktu o charakterze władczym. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska Gminy co do tego, że zadania z zakresu prowadzenia DPS pozostają w sferze dominium.
Natomiast fakt, że jest to kwestia wykonywania władzy publicznej wskazuje na prymat zasady terytorialności w zakresie realizacji takiego zadania. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 usg ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Zdaniem Sądu przepis ten wyznacza granice terytorialne, w których gmina może podejmować swą aktywność o charakterze władczym. Winny one ograniczać się do jej terytorium a to celem zapewnienia rozłączności z kompetencjami innych gmin do działania na ich obszarach.
Wskazuje to słuszność stanowiska Wojewody podnoszącego konieczność zachowania zasady terytorialności w działaniu gminy w zakresie działań władczych.
Pogląd ten potwierdzają dodatkowo przepisy ugs dotyczące konsekwencji zmiany granic jst.
Stosownie do art. 4ea ust. 5 usg, akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin przed połączeniem gmin stają się aktami prawa miejscowego gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły, do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ gminy powstałej w wyniku połączenia gmin, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia połączenia.
Zgodnie zaś z art. 4eb ust. 1 usg w przypadku zmiany granic gmin polegającej na wyłączeniu części obszaru gminy i jego włączeniu do sąsiedniej gminy, gmina, do której został włączony ten obszar, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki gminy na tym obszarze, w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych.
Po myśli art. 4 eb ust. 2 usg, akty prawa miejscowego z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego ustanowione przez organ gminy przed zmianą granic:
1) w części dotyczącej obszaru, który został wyłączony z tej gminy, stają się aktami prawa miejscowego gminy, do której ten obszar został włączony i obowiązują do dnia wejścia w życie nowych aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organ tej gminy, jednak nie dłużej niż przez okres 3 lat od dnia zmiany granic gminy;
2) w części dotyczącej obszaru, który nie został wyłączony z tej gminy, pozostają w mocy.
Nie podzielił natomiast Sąd zarzutu dot. zmiany miejsca zamieszkania pensjonariuszy poprzez fakt, że DPS znajduje się na obszarze innej gminy niż ta, która była ich miejscem zamieszkania do czasu umieszczenia w DPS, jak również tego, że poprzez usytuowanie DPS poza granicami Gminy usługi finansowane z jej budżetu będą świadczone na rzecz mieszkańców innej gminy.
Wyjaśniając powyższe zauważyć należy, że miejsce zamieszkania należy ustalać w oparciu o regulacje cywilistyczne. Zgodnie z art. 25 Kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 25 Kc o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny - faktyczne przebywanie (corpus) i wewnętrzny zamiar stałego pobytu (animus), występujące łącznie. Przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia. Wystarcza więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej aktywności życiowej w danej miejscowości. Dlatego nie można utożsamiać pobytu (nawet długotrwałego czy nawet stałego w sensie faktycznym) z zamieszkaniem.
Pobyt w DPS nie wynika z zamiaru osoby dokonania zmiany miejsca zamieszkania, lecz jej sytuacji faktycznej polegającej na tym, że wymaga ona opieki. Stan taki może przecież ulec zmianie – stan zdrowia może się poprawić, mogą pojawić się osoby spokrewnione, które przejmą opiekę nad taką osobą albo może ulec zmianie ośrodek opiekuńczy, w którym taka osoba przebywa. Nawet jeśli pozostaje ona do końca życia w DPS, to najczęściej nie jest to wyraz woli zmiany miejsca zamieszkania, lecz okoliczności faktycznych i konieczności korzystania z opieki instytucjonalnej. Sytuację taką można porównać do pobytu w internacie czy zakładzie karnym, gdzie osoba przebywa faktycznie, choć nie zmienia miejsca zamieszkania w znaczeniu cywilistycznym.
Pogląd ten potwierdza art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej, który wyraźnie odróżnia DPS od miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Stosownie do powołanych przepisów, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. (Ust.2).
W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. (Ust. 2a).
Zatem osoby, które w dacie skierowania ich do DPS były mieszkańcami Tychów pozostaną nimi pomimo pobytu w DPS zlokalizowanym na terenie innej gminy z wszystkimi tego konsekwencjami. Również koszty ponoszone na ich utrzymanie i świadczone na ich rzecz usługi będą kosztami i świadczeniami ponoszonymi na rzecz mieszkańców Gminy, która DPS utworzyła, a nie tej, na której terenie znajduje się DPS.
Dla potwierdzenia tej tezy przywołać można art. 101 ust. 1 i 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a dla mieszkańca domu pomocy społecznej lub osoby korzystającej z usług rodzinnego domu pomocy właściwa jest gmina, która skierowała mieszkańca lub osobę do tej jednostki.
Nie podzielił również Sąd zarzutu skarżącego dotyczącego utworzenia DPS z dniem 1 marca 2021r. pomimo braku zezwolenia Wojewody. Taki zapis w uchwale miał na celu jedynie niezwłoczne podjęcie działań organizacyjnych, co umożliwiłoby natychmiastowe podjęcie faktycznej działalności po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Przecież gdyby taka jednostka nie została powołana do życia w znaczeniu organizacyjnym, to nie istniałby podmiot, któremu taka zgoda mogłaby być przez Wojewodę udzielona. Zatem kolejność podejmowanych przez Gminę kroków ocenić należy jako właściwą. Skoro zezwolenie nie zostało wydane, placówka nie podjęła faktycznej działalności poprzez rozpoczęcie świadczenia usług na rzecz mieszkańców, zatem nie doszło do naruszenia prawa.
Sąd stwierdził zatem, że uzasadniony jest zarzut Wojewody, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez utworzenie jednostki realizującej zadania o charakterze władczym na terenie innej gminy.
Wobec powyższego, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.