III SA/Gl 7/25

III SA/Gl 7/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 929/25 - Wyrok NSA z 2025-10-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 229 par. 3 w zwiazku z art. 238 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie skargi na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2024r. nr [...] (dalej; rozstrzygnięcie nadzorcze) Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia 26 września 2024 r. w sprawie skargi na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. (dalej: uchwała) w całości jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 i art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.).
Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 2 października 2024 r.
Rada Miasta w podstawie prawnej uchwały powołała art. 229 pkt 3 k.p.a. i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz.1465; dalej: u.s.g.) jako stanowiących o kompetencji Rady Miasta do rozpatrzenia skargi na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz o trybie rozpatrzenia skargi przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji.
Treść przedmiotowej uchwały sprowadza się do następujących regulacji:
"§ 1. Po rozpoznaniu skargi Pani [...] na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. i po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji, Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie zarzutów przedstawionych w skardze Rada Miasta R. nie zajmuje stanowiska.
§ 2. Zobowiązać Przewodniczącego Rady Miasta R. do poinformowania osoby skarżącej o sposobie załatwienia skargi.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
W ocenie Wojewody podjęcie uchwały nastąpiło z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, ponieważ rozstrzygnięcie Rady Miasta R. (dalej: Rada Miasta) zawarte w § 1 uchwały o "niezajęciu stanowiska" nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.
Wojewoda zauważył, że skoro Rada Miasta w § 1 posłużyła się sformułowaniem: "po rozpoznaniu skargi" to oznacza, że uznała się za właściwą do rozpatrzenia skargi a tym samym powinna przystąpić do jej "załatwienia" czyli rozpatrzeniu jej zasadności. Powyższe wynika z art. 238 § 1 w związku art. 239 § 1 k.p.a., w których mowa jest o "załatwieniu skargi" i "odmownym załatwieniu skargi" oraz o konkretnym rozstrzygnięciu organu rozpatrującego skargę, jakim jest uznanie skargi "za bezzasadną".
Tymczasem Rada Miasta, powołując się w uzasadnieniu uchwały na rekomendacje Komisji Skarg, Wniosków i Petycji że właściwymi do rozpatrzenia, wyjaśnienia oraz określenia skutków prawnych zarzutów skarżącej są organ nadzoru pedagogicznego, Państwowa Inspekcja Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy, nie zajęła stanowiska w sprawie.
Wojewoda wskazał na art. 229 pkt 3 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy chyba że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda. Tymczasem w systemie obowiązującego prawa brak szczególnej normy prawnej przewidującej możliwość rozpatrzenia skargi na dyrektora szkoły przez organ nadzoru pedagogicznego, Państwową Inspekcję Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy. Żaden z przepisów nie kreuje dla prezydenta miasta kompetencji do rozpatrzenia skargi. Ponadto dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a. albowiem nie istnieją żadne przepisy szczególne wskazujące na inny organ właściwy rozstrzygnięcia ww. skargi. Wskazał przy tym na odrębność postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi i postępowania wynikającego z nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę. Złożenie przez uprawniony podmiot skargi na dyrektora placówki oświatowej uruchamia odrębne postępowanie skargowe. Podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą uprawnionego organu nadzoru pedagogicznego, kontrolną PIP czy sądu pracy.
W przedmiotowej sprawie skarga dotyczyła działań dyrektora placówki oświatowej związanych ze sprawami administracyjnymi i organizacyjnymi szkoły. Stawianymi jej zarzutami były: ingerowanie w metodykę prowadzenia lekcji, niesprawiedliwą ocenę jakości wykonywanej pracy, negatywne zachowania werbalne (podnoszenie głosu) i niewerbalne (deprecjonujące gesty), używanie symboli religijnych w relacjach pracowniczych. Ponadto skarżąca wskazała na to, iż Dyrektor Szkoły obligowała uczniów klas ósmych do nadzorowania pozostałych uczniów w zakresie nie używania telefonów komórkowych w szkole (poprzez dyżurowanie w toaletach). Wobec tego, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., Rada Miasta była zobowiązana rozpoznać merytorycznie skargę - co oznacza konieczność ustosunkowania się do przedmiotu skargi - to jest do podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Rada Miasta nie zajmując stanowiska w sprawie w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a. co oznacza, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Brak stanowiska Rady Miasta w przedmiocie skargi nie stanowi "załatwienia skargi" w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Niezajęcie stanowiska - nie jest ani pozytywnym ani odmownym załatwieniem skargi (uznaniem jej za bezzasadną) - jest właściwe niezałatwieniem skargi.
Instytucja "niezajęcia stanowiska" nie jest znana regulacjom k.p.a., a w szczególności stoi w sprzeczności z art. 229 pkt 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy te wyraźnie bowiem wymagają od organu rozpatrującego skargę - jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie tymczasem do załatwienia skargi nie doszło.
Organ nadzoru nie podzielił stanowiska Rady Miasta co do tego, że zakres przedmiotowy skargi uniemożliwiał ustosunkowanie się do niej ze względu na wyczerpanie właściwych środków prawnych celem zabezpieczenia, realizacji bądź egzekwowania praw skarżącej, a zatem rozstrzygnięcia naruszenia interesu skarżącej we właściwym trybie i jego zabezpieczenia, a także naprawy szkód płynących z tego naruszenia. Za nieprawidłowe uznał Wojewoda także twierdzenie Rady Miasta, że na gruncie przepisów k.p.a. dopuszczalne będzie odrzucenie, oddalenie skargi, czy też stwierdzenie, że Rada Miasta nie zajmuje stanowiska w sprawie. Z treści takiego rozstrzygnięcia nie wynika bowiem, czy jest to załatwienie skargi czy odmowne załatwienie skargi.
Wojewoda zaznaczył, że nawet jeśliby przyjąć twierdzenia Rady Miasta że "niezajęcie stanowiska w sprawie" to odmowne załatwienie skargi, to takie rozstrzygnięcie wymagałoby uzasadnienia, stosownie do treści art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a. Tymczasem w uchwale takiego uzasadnienia brak. Z uzasadnienie dołączonego do uchwały wynika jedynie opis czynności i ustaleń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Jest to niewystarczające, aby uznać, że spełnia ono wymogi określone art. 238 § 1 k.p.a. Uzasadnienie przedstawiła tak naprawdę Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, podczas gdy to Rada Miasta, jako organ rozpatrujący skargę, obowiązana jest uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Na gruncie art. 18b ust. 1 u.s.g. komisja nie jest uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi, wnioski i petycje, a jedynie do ich przyjmowania, rozpatrywania i przygotowywania propozycji odpowiedzi na te środki zaskarżenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina R. (dalej: Gmina) wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez przyjęcie że Rada Miasta podjęła uchwałę naruszającą zasadę praworządności, albowiem zastosowała rozstrzygnięcie nie znane ustawie, istotnie naruszając prawo, pomimo braku podstaw do takiego orzeczenia;
2) naruszenie art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g.w związku z art. 171 ust.1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu i z naruszeniem uprawnień nadzorczych w tym zakresie.
II. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 238 §1 k.p.a. poprzez:
a) błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta podejmując uchwałę o nie zajmowaniu stanowiska w sprawie zarzutów przedstawionych w skardze, zastosowała sposób załatwienia skargi nieznany przepisom k.p.a., pomimo tego, że ani z brzmienia art. 238 §1 k.p.a., ani z żadnego innego przepisu k.p.a. takiego wniosku wyprowadzić nie można, i w których ustawodawca nie określił katalogu zamkniętego sposobów w jakich organy właściwe mają załatwić skargę;
b) wadliwie zastosowanie wskazanego w zdaniu pierwszym przepisu w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Rada Miasta de facto nie załatwiła skargi podejmując uchwałę i stwierdzenie na tej podstawie nieważności uchwały w całości, pomimo braku podstaw ku temu;
2) art.227 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta, pomimo zarzutów wskazanych w skardze na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R., miała rozeznać podnoszone w nich nieprawidłowości i potwierdzić ich istnienie oraz zasadność, ze względu na bardzo szeroki w ocenie organu zakres spraw objęty tym przepisem, pomimo tego, że ze względu na ich treść nie stanowią one materii skargowej, a Rada Miasta nie jest umocowana ani konstytucyjnie, ani ustawowo do działań, jakich brak zarzucił jej organ;
3) art. 238 § 1 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 239 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż nawet gdyby uznać, że załatwienie skargi przez Radę Miasta w sposób zawarty w zakwestionowanej uchwale jest dopuszczalne, to jest ono równoznaczne z negatywnym rozstrzygnięciem skargi w rozumieniu tego przepisu, a zatem skarżąca powinna pouczyć o treści tego przepisu stronę, gdzie zaskarżona uchwała nie rozstrzyga ani pozytywnie ani negatywnie zarzutów podniesionych w skardze, załatwiając ją jednocześnie.
Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.
W ocenie Gminy zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym art.229 pkt 3 oraz art.238 §1 k.p.a., wręcz przeciwnie - jest zgodna z tymi regulacjami, a także z art. 227 k.p.a., a przede wszystkim z przepisami ustawy zasadniczej Konstytucji RP, a to z art.7, art.8 ust.1, art. 10, art. 32, art.45, art.47, art. 163, art. 175 ust. 1, art. 182 oraz przepisami prawa o randze ustawowej takimi jak : z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2023r., poz. 1465, ze zm., dalej: k.p.) w szczególności art.262, ustawą z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1568; dalej: k.p.c.) - w szczególności art. 459-476 k.p.c., art. 227-315 k.p.c., art. 165 k.p.c. i 166 k.p.c., ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 737, ze zm., dalej: u.p.o.) - w szczególności art. 51, art.52, art.55, art. 56.
Bezspornie Rada Miasta była organem właściwym do rozpatrzenia skargi. Wbrew twierdzeniom Wojewody stanowisko organu rozpatrującego skargę, o którym mowa w art. 227 k.p.a. w zw. z art. 229 k.p.a. nie ogranicza się wyłącznie do: uznania skargi za bezzasadną, uznania skargi za zasadną, przekazania skargi do rozpatrzenia innemu- właściwemu organowi w całości albo w części. Takiego stanowiska nie uzasadnia już samo brzmienie art.237 k.p.a. oraz art. 238 § 1 k.p.a. Oba te przepisy traktują o załatwieniu skargi. Dokonując wykładni pojęcia załatwienie, nie zdefiniowanego w przepisach k.p.a. należy sięgnąć do reguł wykładni językowej, a zatem poszukiwać powszechnego znaczenia, rozumienia tego słowa. Gmina w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Sz 1313/12 co do tego, że odmowne załatwienie skargi oznacza zarówno jej zwrot skarżącemu, przekazanie skargi zgodnie z właściwością, odrzucenie, oddalenie, czy pozostawienie bez rozpoznania.
Jednocześnie Wojewoda nie może oceniać trafności podjętej w procedurze skargowej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób, poprzez badanie przyczyn odrzucenia skargi Wojewoda stałby się niejako drugą, odwoławczą instancją w postępowaniu skargowym. Z kolei możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w takiej sprawie do wojewódzkiego sadu administracyjnego, doprowadziłaby do konieczności badania przez sąd zasadności merytorycznej odrzucenia skargi wniesionej w trybie skargowym.
Ponadto w razie rozstrzygnięcia skargi przez Radę Miasta na podstawie takiego materiału jako zasadną, czego nie potwierdziłyby w czasie późniejszym ustalenia, rozstrzygnięcia podjęte przez inne powołane do tego organy, sąd, w przestrzeni publicznej Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] pozostawałaby osobą, która dopuściła się wskazanych w skardze działań bądź zaniechań, nie mając jednocześnie żadnego środka prawnego do zaskarżenia takiej decyzji Rady Miasta.
Poza tym sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.
W ocenie Gminy Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze istotnie naruszył art. 91 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Rada Miasta rozpoznała skargę na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. jako organ właściwy zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Nie znajdując podstaw do jej przekazania sądowi pracy, Państwowej Inspekcji Pracy, czy też kuratorowi oświaty podjęła jako organ właściwy uchwałę o nie zajmowaniu stanowiska w sprawie zarzutów skargi, stwierdzając brak podstaw do jej rozstrzygania. Jednocześnie nie uznała skargi za bezzasadną, a co za tym idzie brak było podstaw do szerokiego uzasadnienia takiego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 238 §1 zdanie drugie k.p.a. oraz do zastosowania art. 239 k.p.a. Wypełniona natomiast została dyspozycja z art. 237 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., albowiem stanowisko Rady Miasta w sprawie skargi zostało wyrażone, a do zawiadomienia o nim skarżącej Rada Miasta zobowiązała Przewodniczącego Rady Miasta R..
Gmina wskazała przy tym, że sposób załatwienia skargi skarżącej, który nie znalazł aprobaty organu nadzoru prawnego został przyjęty przez skarżącą nie po raz pierwszy. W sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym Rada Miasta R. podjęła uchwałę nr [...] Rady Miasta R. z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi (...) na Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w R., która nie wzbudziła zastrzeżeń organu nadzoru prawnego, pozostając w obrocie prawnym.
W świetle powyższego zakwestionowana uchwała jest zgodna z prawem, a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być uchylone w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiotowa uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 października 2024 r. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona w części niezgodna z prawem i w dniu 31 października 2024 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...]. Jak wynika z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zostało ono podjęte w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć czy słusznie Gminie Wojewoda przypisał zarzucane uchybienia.
Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Podstawą do wydania przedmiotowego aktu są przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucja RP. Na podstawie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zaś uzupełnieniem tej normy prawnej jest art. 85 u.s.g., w myśl którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Znamienne w zakresie kontroli sprawowanej przez organy nadzoru nad działalnością gminy jest to, że mogą one wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). Uprawnienie Wojewody do przeprowadzenia kontroli uchwały Rady Miasta z 26 września 2024r. nr [...] w sprawie skargi na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. wydanej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. wynika z art. 90 u.s.g., zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia oraz z 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności takiego aktu w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia tego aktu.
Przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy wskazać trzeba na podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jest nim art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 41 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem" która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II OSK 412/11).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).
Spór w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 i art. 238 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie ma miejsca istotne naruszenie art. 229 pkt 3 k.p.a. Jak bowiem wynika z tej regulacji prawnej, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy. W przedmiotowej sprawie wniesiona przez skarżącą na podstawie art. 227 k.p.a. skarga na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. uruchomiła jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym i Rada Miasta uznała swoją właściwość do jej załatwienia. Świadczy o tym okoliczność, że przekazała skargę do wyjaśnienia przez Komisję Skarg Wniosków i Petycji. Ta z kolei, po przeprowadzonym postępowaniu wskazała, że właściwymi dla określenia skutków prawnych zarzutów skarżącej są: organ nadzoru pedagogicznego. Państwowa Inspekcja Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy i wobec tego rekomendowała Radzie nie zajmować stanowiska w sprawie.
Dalej, Wojewoda dopatruje się istotnego naruszenia obowiązującego prawa w przyjętym w § 1 uchwały sposobie rozpatrzenia skargi, a mianowicie o "niezajęciu stanowiska" jako takiego, który nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Sąd nie podziela tego stanowiska z dwóch powodów. Po pierwsze, choć ustawodawca nie definiuje zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa ", to jednak należy oczekiwać, że w rozstrzygnięcie nadzorczym Wojewoda wskaże precyzyjnie konkretny przepis prawa, który został naruszony w wyniku podjęcia przez radę gminy uchwały. Jak słusznie zauważył WSA w Łodzi naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzone w drodze analogii czy też oceny racjonalności (lub jej braku) rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 1518/03). Tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Dochodzenie do wniosku, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, w drodze wykładni określonych przepisów prawnych, a szczególnie gdy zachodzić może w tym przedmiocie niejednolitość poglądów prawnych, może powodować negatywne następstwa społeczne, niezamierzone przez ustawodawcę, w postaci ograniczania samodzielności organów samorządu terytorialnego przez organy nadzoru. Dlatego też orzeczenia organów nadzoru powinny mieć zawsze niebudzącą wątpliwości podstawę prawną. Aby zastosować przewidziany przez ustawę środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które - w jego ocenie - zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy - nakazy i zakazy (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt SA/Lu 663/90).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w badanej sprawie. Wojewoda zarzucając Gminie podjęcie rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu skargi w sposób nieprzewidziany w przepisach prawa nie wskazuje jednocześnie, który przepis prawny w ten sposób został naruszony. Opierając swoje stanowisko na wykładni art. 238 § 1 w związku z art. 239 § 1 k.p.a. Wojewoda utożsamia załatwienie skargi, tylko z konkretnym rozstrzygnięciem organu rozpatrującego skargę, jakim jest uznanie skargi za zasadną lub bezzasadną. Tymczasem przepisy Działu VIII Rozdziału 2 Skargi Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące rozpoznawania skarg określają przedmiot skargi (art. 227), organy właściwe do rozpatrywania skarg (art. 229-230), możliwości przekazania skargi organowi właściwemu lub organowi niższego stopnia (art. 231- 232), ewentualne skutki wniesienia skarg w sprawie indywidualnej (art. 233), w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne (art. 234-236), maksymalne terminy załatwiania skarg (art. 237) oraz niezbędne elementy zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi (art. 238 i 239). Żaden z wymienionych przepisów wprost nie stanowi o sposobie załatwienia skargi. A skoro tak, to nie można skutecznie postawić Gminie zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie skargi poprzez "nie zajęcie stanowiska".
Po drugie, istotą obowiązku właściwego organu, o którym mowa w art. 229 k.p.a. jest rozpatrzenie skargi i jej załatwienie (por. art. 238 ust. 1 k.p.a.). W badanej sprawie Gmina przeprowadziła wyjaśniające postępowanie skargowe a więc skargę rozpatrzyła. Po stwierdzeniu braku instrumentów prawnych, zastosowanie których dało by jej możliwość obiektywnego ustalenia czy skarga jest zasadna czy też nie, rozstrzygnęła skargę w ten sposób, że "nie zajęła stanowiska". W ocenie Sądu Gmina tym samym nie naruszyła istotnie prawa.
Po trzecie, brak jest podstaw do przyjęcia przez Wojewodę, że zastosowany przez Gminę sposób załatwienia skargi jako "nie zajmuje stanowiska" to inaczej uznanie skargi za bezzasadną. Jest to interpretacja zakresu merytorycznego podjętego przez Gminę rozstrzygnięcia. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2639/12, że wojewoda, w ramach postępowania nadzorczego może badać prawidłowość postępowania Rady Miasta ale wyłącznie co do wymogów formalnych związanych z trybem rozpatrywania skargi (np. podjęcia uchwały wymaganą większością głosów, uprawnień osób nad nią głosujących i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 k.p.a.), a nie oceniać, czy organ słusznie bądź niesłusznie skargę odrzucił, czy też uznał skargę za zasadną. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 23/20; wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2024 r., sygn.. akt II SA/Bk 183/24).Takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne. Wobec tego zarzuty Wojewody co do naruszenia art. 238 § 1 k.p.a. co do konstrukcji zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi są niezasadne.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę 480.00 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.