III SA/GL 687/22

III SA/Gl 687/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 440/23 - Wyrok NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 187
par. 13zo ust. 1, ust. 2 i ust. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 2019 poz 1505
art. 4 ust. 6, art. 10a
Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 57 par. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 18 lipca 2022 r. nr OR12/2022/P/053 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nr [...] z dnia 30 czerwca 2022 r.; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 18 lipca 2022r. nr OR12/2022/P/053 Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z 30 czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego M. J. o udzielenie pomocy finansowej na zakup nawozów.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem nadanym w placówce Poczty Polskiej 31 maja 2022r. skarżący zwrócił się o dofinansowanie zakupu nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez.
Postanowieniem z 30 czerwca 2022r. organ I instancji odmówi wszczęcia postępowania w tej sprawie. W podstawie prawnej powołał art. 61a § 1 Kpa oraz § 13zo ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z § 13zo ust. 3 tego rozporządzenia, wniosek składa się do 31 maja 2022r. Natomiast wniosek skarżącego został –zdaniem organu – złożony 2 czerwca 2022r., zatem po upływie tego terminu.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że złożył wniosek terminowo, gdyż 31 maja 2022r. nadał go listem poleconym przez Pocztę Polską, co skutkuje zachowaniem terminu. W przypadku nadania przesyłki za pośrednictwem tego operatora pocztowego, niezależnie od daty faktycznego doręczenia, decydująca jest data nadania. W tym zakresie powołał się na art. 57§ 5 pkt 2 Kpa. Jednocześnie zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza ww. przepis Kpa oraz ustawę Prawo pocztowe.
Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 13zo ust. 3 rozporządzenia, za datę złożenia wniosku o wypłatę pomocy uznaje się datę jego wpływu do biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Wniosek skarżącego wpłynął do takiej placówki 2 czerwca 2022r., co oznacza, że został złożony po upływie wyznaczonego terminu. Stwierdził też, że art. 57 § 5 pkt 2 Kpa nie znajduje zastosowania, gdyż omawiane rozporządzenie jasno określa co jest uznawane za datę złożenia wniosku, a producent przyjął do wiadomości warunki przyznawania pomocy poprzez złożenie podpisu na wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
W skardze na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 7 Kpa i 10a ust. 1a pkt 2 ustawy o ARiMR poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i uznanie, że wniosek o udzielenie pomocy finansowej został złożony po terminie;
- art. 7a Kpa w zw. z art. 57 § 1 zd. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony, podczas gdy spełnienie warunku dostarczenia wniosku do końca dnia 31 maja 2022r. jest niemożliwe z uwagi na godziny pracy Biura Powiatowego ARiMR.
Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że termin złożenia wniosku jest ograniczony do godzin pracy Biura jest sprzeczne z zapisem, że producent rolny może złożyć wniosek do 31 maja, a zatem do końca tego dnia. On zaś nie miał możliwości pojechać do Biura przed jego zamknięciem, tj. przed godz. 15.30. Podniósł także, że taki zapis w rozporządzeniu powoduje, że sytuację prawną producenta kształtuje nie tylko akt powszechnie obowiązującego prawa, ale również wewnętrzny regulamin funkcjonowania Biura, określający godziny jego urzędowania, co jest niedopuszczalne. Skoro zatem § 13zo rozporządzenia budzi wątpliwości interpretacyjne, to powinny one być rozstrzygnięte na jego korzyść. Końcowo podniósł, że uregulowanie zachowania terminu odbiegające od powszechnie przyjętego w obowiązujących przepisach znacząco ogranicza producentom dostęp do pomocy finansowej. Celem rozporządzenia powinno być udzielenie pomocy jak największej liczbie uprawnionych, a nie takie formułowanie warunków, które de facto tę pomoc uniemożliwiają.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Stwierdził, że wniosek datowany był na 26 maja 2022r., co świadczy o tym, że skarżący miał możliwość jego złożenia przed 31 maja. Nadto mógł go złożyć także przez platformę ePUAP czyli po godzinie 15.30 w dniu 31 maja 2022r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Zgodnie z § 13zo ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r., poz.187) – dalej powoływane jako rozporządzenie, w 2022 r. Agencja udziela pomocy finansowej producentowi rolnemu na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1 września 2021 r. do dnia 15 maja 2022 r. nawozów mineralnych innych niż wapno nawozowe i wapno nawozowe zawierające magnez od podmiotów prowadzących działalność w zakresie obrotu lub sprzedaży nawozów na wniosek producenta rolnego złożony do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
Stosownie do ust. 3 rozporządzenia, wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się raz do dnia 31 maja 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego.
W myśl ust. 4, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, po dniu 31 maja 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy.
Z powyższego wynika, że wydając cytowane rozporządzenie, Rada Ministrów zawarła w nim regulacje szczególne w stosunku do Kpa, dot. zachowania terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami Kpa.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) – dalej ustawa o ARiMR.
Na podstawie wskazanego przepisu, Rada Ministrów została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zadań, mając na względzie priorytety polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych oraz efektywne wykorzystanie środków finansowych.
Z powyższego wynika wprost, że delegacja ustawowa upoważniła Radę Ministrów do określenia szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunków i trybu udzielania wsparcia.
Pod pojęciem warunków udzielania wsparcia Sąd rozumie przesłanki materialne, po spełnieniu których zostanie ono producentowi przyznane; przez tryb – sekwencję zdarzeń od złożenia podania przez uprawnionego producenta do przyznania mu wsparcia. Taki wniosek znajduje oparcie w Słowniku języka polskiego, określającym "tryb" jako "ustaloną kolejność czynności prowadzących do załatwienia sprawy; procedurę" (https://sjp.pl. - Słownik SJP.PL).
W ocenie Sądu oznacza to, że upoważnienie ustawowe nie obejmuje prawa do odmiennego ustalenia terminów do dokonania czynności przewidzianych przepisami tego Kodeksu, niż przyjęte w Kpa.
Natomiast art. 57 Kpa dotyczący sposobów obliczania terminów, zawiera także § 5 pkt 2 w brzmieniu:
§ 5. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało:
2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym.
Cytowany wyżej przepis znajduje się w Kpa w rozdziale 10 "Terminy", działu I Przepisy ogólne.
Powyższe prowadzi do wniosku, że określenie w rozporządzeniu terminów nie jest objęte delegacją ustawową z art. 4 ust. 6 ustawy. Terminów nie należy bowiem utożsamiać ani z warunkami (przesłankami materialnymi), ani z trybem (kolejnością czynności), których zachowanie prowadzi do załatwienia sprawy. W takim zaś przypadku, z powodu uregulowania tej kwestii wbrew dyspozycji art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, przepis § 13zo ust. 3 zd. 2. (tj. w części określającej datę wpływu wniosku do Agencji jako równoznaczną ze złożeniem wniosku) nie może być uznany za spełniający cel wykonania ustawy zawierającej delegację do jego wydania, bowiem wykracza poza tę delegację. Natomiast regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, dostępny w CBOSA).
Co więcej, jako przepis niższej rangi a jednocześnie sprzeczny z obowiązującymi ustawami tj. Kpa, nie może on w żaden sposób wpłynąć na zmianę zasad określonych w tych ustawach. W sytuacji, gdy ta sama kwestia jest w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, należy pominąć treść rozporządzenia i stosować przepis rangi ustawowej, w tym przypadku cytowany już art. 57 § 5 pkt 2 Kpa.
Przy przyjęciu takiego założenia, wniosek strony nadany 31 maja 2022r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego złożony został z zachowaniem terminu wynikającego z § 13zo ust. 3 zd. 1 rozporządzenia, winien zatem być merytorycznie rozpoznany, gdyż nie było podstaw do zastosowania ust. 4 tego §, uprawniającego organ do odmowy wszczęcia postępowania.
Prawidłowość powyższego wniosku potwierdza także art. 10a ustawy o ARiMR. Przepis ten określa szczególne zasady postępowań administracyjnych w sprawach z zakresu właściwości Agencji. W ust. 1 stanowi on, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81.
Z powołanego przepisu wynika zatem wprost, że wśród tych wyłączeń ustawodawca nie przewidział art. 57 dot. terminów.
Końcowo Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego co do tego, że wprowadzenie przepisami rozporządzenia odmiennych zasad zachowania terminu do dokonania czynności niż obowiązujące w wielu różnych procedurach i powszechnie znane, stosowane i utrwalone w świadomości społecznej wskazuje na zamiar raczej ograniczenia przyznania pomocy, niż jej udzielenia zainteresowanym, a nie taki jest cel działania Agencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 do zadań tych należy np. wspieranie inwestycji w rolnictwie czy przedsięwzięć związanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych, w których wystąpiły szkody spowodowane siłą wyższą, a więc m.in. szeroko rozumiana pomoc rolnikom. Zastawianie na nich swego rodzaju "proceduralnych pułapek" celowi temu niewątpliwie nie służy.
Odnosząc się do zarzutu organu, że wniosek był sporządzony 26 maja 2022r. a więc mógł być złożony z zachowaniem terminu, a nadto mógł być także przesłany przez ePUAP, Sąd stwierdza, że argumenty te w istocie potwierdzają stanowisko Sądu. Zauważyć bowiem trzeba, że strona nadając pismo u operatora pocztowego nie ma żadnego wpływu na to, w jakim terminie zostanie ono doręczone do adresata, zatem jest zupełnie pozbawiona możliwości wpływu na sprawy dla niej istotne. W konkretnym przypadku mogłoby się okazać, że nawet co do tych spraw, co do których dochowała należytej staranności nadając pismo z wyprzedzeniem (przy czym nie wiadomo, w oparciu o co należałoby ustalić, jakie wyprzedzenie jest dostateczne) mogłoby się okazać, że uczyniła to jednak zbyt późno. Natomiast nadanie wniosku przez platformę ePUAP jest jedynie prawem, a nie obowiązkiem strony. Nie można zatem czynić stronie zarzutu z tego, że ze swego prawa nie skorzystała.
Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sąd administracyjny jest wyposażony także w kompetencję do kontroli legalności aktu podustawowego i może odmówić zastosowania zawartych w nim przepisów w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej, które w jego opinii naruszają przepisy hierarchicznie nadrzędne. Z tego właśnie uprawnienia skorzystał Sąd w przedmiotowej sprawie odmawiając zastosowania § 13zo ust. 3 zd. 2 rozporządzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zastosuje się do wyżej prezentowanego stanowiska Sądu.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.