III SA/Gl 686/20

III SA/Gl 686/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Małgorzata Jużków /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 4970/21 - Wyrok NSA z 2022-06-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 91 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wytycznych dotyczących zmian w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021 oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta J. z [...] r. nr [...], dotyczącego wytycznych w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021.
Prezydent Miasta pismem z [...]r. nr [...], skierowanym do Dyrektorów jednostek oświatowych w J., wskazał, że: "zasady finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych przekazane w piśmie [...] z [...] przyjmują brzmienie jak w załączeniu do niniejszego pisma. W załączniku nr 1 do ww pisma wskazano na sposób i zasady sporządzania arkuszy organizacyjnych przez Dyrektorów placówek oświatowych Miasta.
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] r. nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru uznał, że określenie przez Prezydenta Miasta zasad organizacji pracy jednostek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto, posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego, który podlega nadzorowi Wojewody w myśl przepisów Rozdziału 10 u.s g. Akt ten bowiem określa obowiązki jego adresatów- dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ nadzoru uznał, że ingerencja organu nadzoru jest dopuszczalna wobec uchwał i zarządzeń organu gminy, w tym wobec aktów nienazwanych formalnie "zarządzeniem", jeśli są one skierowane "na zewnątrz", czyli mają charakter generalny i powszechnie obowiązujący. Istotna bowiem nie jest nazwa, a treść aktu. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt generalny i powszechnie obowiązujący, nie nazwany jednak zarządzeniem, pozostawałby poza kontrolą sądu, co byłoby niedopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji). Analizując pod tym kątem sporny akt organ nadzoru stwierdził, że nie jest on aktem o charakterze wyłącznie organizacyjnym, lecz ma charakter zewnętrzny, władczy, kierując określone obowiązki do dyrektorów szkół i przedszkoli.
Ponadto organ nadzoru stwierdził, że żaden przepis prawny nie pozwala, by organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego był upoważniony do wskazywania sposobu i zasad sporządzania arkuszy organizacyjnych przez poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Prezydent Miasta wkroczył w zakres ustawowych działań realizowanych przez kierujących szkołami dyrektorów. Działanie takie jest niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej. Nie należy bowiem mylić sprawowania nadzoru, czy też zatwierdzania konkretnych działań, z próbą narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi. Z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, by organ wykonawczy gminy został wyposażony przez ustawodawcę w prawo do określania sposobu i zasad sporządzania arkuszy organizacji szkoły i przedszkola. Na potwierdzenie swego stanowiska organ nadzoru powołał szereg orzeczeń sadów administracyjnych.
W skardze do sądu administracyjnego Miasto wniosło o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego z [...]r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi Miasto wskazało, że pismo Prezydenta Miasta z [...] r. nr [...], zawiera wytyczne co do sposobu sporządzania arkusza organizacji szkoły i przedszkola. Zgodnie z art. 110 ustawy Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym, jest opracowywany przez dyrektora, a zatwierdzany przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
Strona skarżąca wskazała, że arkusz organizacji w literaturze przedmiotu nazwany jest "graficznie, liczbowo i osobowo wyrażoną decyzją dyrektora szkoły, dotyczącą jej struktury organizacyjnej, struktury programowo-pedagogicznej oraz obsady kadrowej wszystkich głównych i całorocznych działań szkoły w kolejnym roku szkolnym" (vide J. Pielachowski, Nowoczesne zarządzanie szkołą, Poznań 2004 r.). Jest to podstawowy dokument planistyczny szkoły na przyszły rok szkolny, bez którego szkoła nie mogłaby prowadzić swojej działalności. Określa się w nim szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania. Jego zawartość wynika z przepisów ramowych statutów poszczególnych typów szkół i placówek określonych w załącznikach do rozporządzeń wykonawczych Ministra Edukacji Narodowej. Zamieszcza się w nim liczbę pracowników szkoły (etaty pedagogiczne i etaty administracji i obsługi) w tym urlopy zdrowotne, oddelegowania do pracy w związkach zawodowych, uzupełniające etaty w szkole i w innej placówce, liczbę stanowisk kierowniczych, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, liczbę godzin zajęć prowadzonych .przez poszczególnych nauczycieli, liczbę uczniów (w tym z orzeczeniami poradni psychologiczno-pedagogicznej), liczbę oddziałów (w tym sportowych, integracyjnych, dwujęzycznych itd.). W arkuszu uwzględnia się także dane dotyczące biblioteki szkolnej, świetlicy, internatu, organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej, zajęć dodatkowych realizowanych przez nauczycieli, stanowiska kierownicze (dyrektor, wicedyrektor, kierownik internatu, itp.) oraz powierzenie dodatkowych funkcji nauczycielom (np. wychowawca klasy, opiekun stażu). Arkusz organizacyjny jest zatem programem wspomagającym tworzenie planu działania szkół.
W związku ze znacznym stopniu skomplikowania arkusza Prezydent Miasta [...] r. wydał wytyczne w zakresie jego sporządzania, które jednak nie mają charakteru wiążącego. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko, że powyższe wytyczne stanowią akt o charakterze normatywnym, formułujący reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, akt administracji publicznej, aby był uważany za zarządzenie (niezależnie od jego nazwy), powinien rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów. Wydane wytyczne takiego charakteru nie posiadają, mają bowiem charakter wewnętrzny, nie wpływający na zakres praw i obowiązków placówek oświatowych, osób nimi zarządzających, ani osób z nich korzystających. Nie kreują żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej i są skierowane wyłącznie do wewnątrz struktury placówki oświatowej. Wydane wytyczne mają jedynie ułatwić sporządzenie arkusza, a organ prowadzący, jakiekolwiek akty władcze może wykonywać ewentualnie dopiero na etapie jego zatwierdzania. Brak jest bowiem konsekwencji w przypadku sporządzenia arkusza bez uwzględnienia przedmiotowych wytycznych, nie ma też podstaw do twierdzenia, że sporządzenie arkusza wbrew wytycznym będzie automatycznie skutkowało brakiem jego zatwierdzenia.
Zdaniem skarżącego kontrola "Zasad" stanowi zarówno ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, którą gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a wg art. 87 - organ nadzoru może wkraczać w działalność organów samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych w ustawie. Nadzór nie obejmuje aktów wewnętrznych o charakterze nienormatywnym. Przekazane wytycznie nie miały takiego charakteru. Wojewoda zatem nie miał prawa zastosować trybu nadzorczego. Organ nadzoru ma bowiem prawo do kontroli pod względem zgodności z prawem tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które są rozstrzygnięciami merytorycznymi.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 p.p.s.a. uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W świetle tej regulacji uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] r. dotyczące – w ocenie organu - zarządzenia Prezydenta Miasta z [...] r., w sprawie zmian w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021.
Ze stanowiskiem organu strona skarżąca się nie zgadza, twierdząc, że Prezydent Miasta skierował do Dyrektorów szkół i przedszkoli pismo z [...] r. dotyczące wytycznych o charakterze nienormatywnym. Zdaniem skarżącej nadzór Wojewody nie obejmuje aktów wewnętrznych o charakterze nienormatywnym.
Strony są zgodne co do tego, że pismo dotyczyło wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych.
Wobec tak zarysowanego sporu wyjaśnić przyjdzie, że rację ma organ nadzoru twierdząc, że pismo ma charakter zarządzenia, gdyż skierowane jest "na zewnątrz", do Dyrektorów szkół i przedszkoli, ma charakter generalny i powszechnie obowiązujący, poprzez dodanie pkt. 11 w części: "Zasady planowania wydatków obligatoryjnych i fakultatywnych". Słusznie też wskazał organ, że istotna jest treść, a nie nazwa aktu. Treść ta dotyczy wytycznych sporządzania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2828/16 (publ.: CBOSA), że "wytyczne z definicji wyrażają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który te wytyczne formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są (...) instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez organ niewiążącego stanowiska".
Słusznie zatem uznał organ, że pismo z [...] r. jest zarządzeniem Prezydenta Miasta i mogło być przedmiotem postępowania nadzorczego organu nadzoru.
Zarządzenie to dotyczyło zmian w zasadach finansowania szkół, przedszkoli i placówek oświatowych określonych w zasadach organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021, zawartych jak wspólnie strony stwierdzają w arkuszach organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Miasto, na rok szkolny 2020/2021.
Stosownie do treści art. 110 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( tj. Dz.U z 2019 r., poz.1148 ze zm.):
1. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym.
2. Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli.
2a. W przypadku szkół lub przedszkoli prowadzonych przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli, które przedstawiły dyrektorowi szkoły lub przedszkola informację, o której mowa w art. 251 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
3. Arkusz organizacji szkoły i przedszkola zatwierdza organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny.
4. Na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych.
5. W przypadku wprowadzenia do dnia 30 września zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły i przedszkola, ust. 2-3 stosuje się odpowiednio.
Stosownie do treści art. 57 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych ( ust.1 i 2 ). Ponadto art. 58 zd. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.
Wynika stąd, że przepisy ustawy Prawo oświatowe, nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola.
W tym miejscu zauważyć również przyjdzie, że czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa.
Zatem ustalanie wiążących wytycznych, poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych. Zatem zarządzenie Prezydenta Miasta wydane zostało bez podstawy prawnej.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – czyli "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Nie zawsze naruszenie ZTE, będzie miało przymiot istotnego (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tylko sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) naruszenie jest istotne. W § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.
Mając na uwadze powyższe, słusznie stwierdził organ nadzoru, że doszło do istotnego naruszenia prawa, poprzez wydanie wytycznych dla dyrektorów szkół i przedszkoli, wbrew treści art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego, który stanowi, że: "Arkusz organizacji szkoły lub przedszkola opracowuje dyrektor szkoły lub przedszkola, uwzględniając przepisy wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, a w przypadku szkoły artystycznej - na podstawie art. 47 ust. 1a, a następnie przekazuje do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli."
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.