III SA/Gl 680/25

III SA/Gl 680/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 13 maja 2025 r. nr SKO.4109.16.2024 w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 10 maja 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2025 r. nr SKO.4109.16.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z 10 maja 2024 r. znak [...] odmawiającą skarżącej M. P. lokalizacji zjazdu zwykłego dwukierunkowego z ulicy [...] w C. (drogi kategorii wojewódzkiej) - działki nr ewid. [...] obręb [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...] przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej na cele rolnictwa.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 10 stycznia 2024 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w C. o sformalizowanie użytkowanego zjazdu z drogi z ul. [...] na działkę nr ewid. [...] obręb [...] do obsługi komunikacyjnej na cele rolnictwa. Wniosek został złożony na wzorze wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowalnego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stosownie do art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 1a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej zwanej w skrócie udp.). Uzasadniając wniosek strona wskazała, że w związku z planowaną rozbudową ul. [...] w C., co do której to rozbudowy Wojewoda Śląski prowadzi postępowanie [...], [...] wnosi o naniesienie na odpowiednie mapy zjazdu z drogi - ul. [...] na działkę stanowiącą jej własność. Dalej strona wyjaśniła, że Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania zawiadomił ją o zakresie planowanej rozbudowy. Pas planowanej inwestycji jest szerszy niż aktualna droga. Ponadto działka strony ma przeznaczenie rolnicze i jest nadal wykorzystywana w celach rolniczych. Dotychczas ul. [...] nie miała krawężników tylko miękkie pobocze i ciągnik rolniczy zjeżdżał z ulicy bezpośrednio na działkę. Po przebudowie nie dość, że działka zostanie okrojona na rzecz pasa drogowego to powstaną krawężniki i inne elementy infrastruktury drogowej, które uniemożliwią prace rolnicze. Strona załączyła do wniosku szczegółową mapę przebudowy ul. [...] w skali 1:500 i wskazała, że przedmiotem jej wniosku nie jest budowa czegokolwiek, ale sformalizowanie i naniesienie na mapy czegoś co faktycznie istnieje od lat i jest od lat wykorzystywane.
W związku z powyższym, organ pierwszej instancji pismem z 29 stycznia 2024 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień czy wniosek należy traktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. czy też budowy lub przebudowy zjazdu istniejącego w ramach planowanej inwestycji drogowej tj. przebudowy ul. [...]. Ponadto organ wskazał, że jeżeli wniosek dotyczy uwzględnienia zjazdów w projekcie przebudowy ul. [...] należy przedłożyć dokumenty potwierdzające legalne ich istnienie.
W odpowiedzi na powyższe, strona załączyła do pisma z 27 lutego 2024 r. (wpływ 4 marca) wypełniony druk wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu dwukierunkowego zwykłego z drogi publicznej ul. [...], do działki nr [...] i wydruki z ksiąg wieczystych potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto strona zwróciła się o wyjaśnienia co oznacza według organu "legalność istnienia" zjazdów.
W piśmie z dnia 6 marca 2024 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przez legalność zjazdu należy rozumieć jego wykonanie po uprzednim uzyskaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na jego lokalizację, zgodnie z art. 29 ust. 1 udp. W dalszej kolejności opracowanie i uzyskanie uzgodnienia dokumentacji projektowej zjazdu, uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych, uzyskanie zgody administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp) i po wykonaniu robót otrzymanie protokołu odbioru zjazdu. Organ wyjaśnił, że nie odnalazł w swoich zasobach wskazanych dokumentów. Obecnie opracowywany jest projekt przebudowy ul. [...]. Zarządca drogi realizując inwestycję drogową ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących -wykonanych legalnie tj. w oparciu o uzyskane zezwolenia administracyjne. W innych przypadkach wykonanie zjazdu spoczywa na właścicielu gruntu przylegającego do drogi.
Pismem z 12 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli Urzędu Miasta C. z prośbą o zaopiniowanie możliwości budowy zjazdu zwykłego dwukierunkowego przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej na cele rolnicze z ul. [...] na działkę nr ewid. [...] z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Pismem z 30 kwietnia 2024 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli zaopiniował negatywnie przedmiotowy wniosek. Wskazał, że działka ma możliwość obsługi od strony ul. [...]. Obsługa działki od strony drogi niższej kategorii jest wystarczająca do obsługi terenu w celach rolniczych. Lokalizacja zjazdu od strony drogi wojewódzkiej, gdzie występuje duże natężenie ruchu i prowadzony jest przejazd pojazdów tranzytowych oraz komunikacji miejskiej jest niewskazany. Dodatkowo projekt przebudowy ulicy [...] nie przewiduje obsługi przedmiotowej działki od strony drogi wojewódzkiej.
W dniu 2 maja 2024 r. strona zapoznała się z aktami postępowania.
Następnie decyzją nr [...] z 10 maja 2024 r. znak [...] Prezydent Miasta C. odmówił stronie lokalizacji zjazdu zwykłego dwukierunkowego. W uzasadnieniu powołał się na § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., w sprawie warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) stanowiący, że zjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania. Zarządca drogi wydając zgodę na lokalizację zjazdu musi kierować się przede wszystkim bezpieczeństwem ruchu drogowego, przy czym dojazd ten powinien być zarówno faktyczny jak i prawny. W istniejącym stanie faktycznym wnioskowana nieruchomość nie posiada zjazdu z ul. [...], natomiast posiada urządzony zjazd od drogi niższej kategorii ul. [...]. Nadto ul. [...] jest drogą publiczną kategorii wojewódzkiej G – główna, gdzie natężenie ruchu na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] wynosi 645 pojazdów na godzinę w szczycie i 7182 na dobę w obu kierunkach. Dane te wynikają z projektu nr [...] "Wykonanie pomiaru ruchu drogowego dla Miasta C. wraz z przetworzeniem wyników".
Zgodnie z dokumentacją projektową rozbudowy ul. [...] (po stronie wnioskowanej lokalizacji zjazdu) poniżej jezdni zaprojektowano pas zieleni. W opracowaniu nie uwzględniono wykonania zjazdu na działkę strony.
W odwołaniu od tej decyzji, strona zarzuciła m.in. naruszenie:
1. art. 104 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kpa poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z zakresem wniesionego żądania,
2. art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o materiały, których nie ma w aktach sprawy,
3. art. 10 § 1 i 79a § 1 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niepowiadomienie jej o zamiarze wydania niekorzystnej dla niej decyzji,
4. niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 udp,
5. art. 29 ust. 2 udp poprzez jego niezastosowanie tj. niewykonanie obowiązku przebudowy dotychczas istniejącego zjazdu.
W uzasadnieniu odwołania podniosła, że już pismem z 13 listopada 2023r. wniosła do organu o naniesienie na mapy zjazdu z ul. [...] na należące do niej działki [...] i [...]. Została bowiem wydana decyzja Wojewody Śląskiego o zezwolenia na przebudowę ul. [...]. Jej działki przylegają bezpośrednio do tej ulicy i nadal są wykorzystywane w celach rolniczych. Dotychczas ul. [...] nie miała krawężników tylko miękkie pobocze, więc ciągnik rolniczy zjeżdżał bezpośrednio na działkę. Po przebudowie powstaną krawężniki i pas zieleni, a działki strony utracą bezpośredni dostęp do drogi.
W odpowiedzi pismem z 21 listopada 2023r. organ wyjaśnił, że zjazdy w projekcie przebudowy drogi nie zostały uwzględnione, gdyż formalnie nie istnieją, a przebudowie na koszt zarządcy drogi podlegają wyłącznie zjazdy już istniejące.
W odpowiedzi z 29 listopada 2023r. skarżąca wskazała, że "w istniejącym stanie faktycznym nie ma zamiaru budowy zjazdu", a jej intencją jest zachowanie istniejącego faktycznie zjazdu z ul. [...] na działki stanowiące jej własność.
Ponieważ pismem z 6 grudnia 2023r. organ podtrzymał swe stanowisko i wskazał, że w celu uzyskania odpowiedniej decyzji strona winna złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, strona taki wniosek złożyła, ale uważa, że organ wymusił na niej złożenie wniosku, który nie jest adekwatny do sprawy. Dlatego uważa, że organ wydał orzeczenie nieadekwatne do złożonego żądania, którym było "sformalizowanie użytkowanego zjazdu z drogi z ul. [...]", a nie zezwolenie na budowę nowego zjazdu. Podkreśliła, że organ pominął, że postępowanie toczy się od 13 listopada 2023r., kiedy to złożyła pierwszy wniosek o naniesienie zjazdu z działki strony na mapy. Podkreśliła, że "zjazd istnieje od dziesięcioleci i jest wykorzystywany jako konieczny dojazd do pól".
Dalej strona podniosła, że w decyzji organ powołuje się na wyniki pomiarów natężenia ruchu drogowego i odległości zjazdu od skrzyżowań, ale dokumentu tego ani pomiarów odległości nie ma w aktach sprawy, co ma istotne znaczenie, gdyż strona nie mogła się z nimi zapoznać ani do nich odnieść, w tym złożyć wniosków dowodowych.
Wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 2 udp, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, przebudowa zjazdu istniejącego jest obowiązkiem zarządcy drogi. Zatem pierwszym obowiązkiem zarządcy drogi jest ustalenie, czy zjazd faktycznie istnieje. Natomiast organ uznał arbitralnie, że nie istnieje mimo, że nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność istnienia zjazdu. Dopiero kolejnym etapem jest ocena legalności tego istnienia, a punktem wyjścia do tego powinny być wymogi ustawowe, których spełnienie w dacie powstania zjazdu było konieczne do tego, aby uznać go za legalny. Podkreśliła, że w stanie faktycznym sprawy nie chodzi o wykonanie jakiejś szczególnej infrastruktury, a jedynie obniżenie krawężników, co umożliwiłoby dotychczasowe korzystanie z nieruchomości.
Wyjaśniła, że działka nr [...] posiada zjazd od strony ul. [...], ale tylko do części siedliskowej, natomiast część przeznaczona na cele rolnicze jest skomunikowana z drogą publiczną przez ul. [...]. Nadto status zjazdów z ul. [...] jest taki sam jak z ul. [...] tzn. równie legalny lub nielegalny.
Wskazała, że ocena bezpieczeństwa ruchu drogowego i zaopiniowanie możliwości sformalizowania istniejącego zjazdu z drogi publicznej na przylegające działki wymaga wiadomości specjalnych, a więc opinii biegłego, podczas gdy organ dowodu takiego nie dopuścił i poprzestał na lakonicznej notatce innej wewnętrznej komórki organizacyjnej Urzędu – Wydziału Inżynierii Miejskiej i Komunikacji.
Strona zarzuciła także, że w dniu, w którym stawiła się w siedzibie organu w celu zapoznania się z aktami stwierdziła, że akta nie zawierają metryki sprawy, która jest ich obligatoryjną częścią, co wynika z art. 66a § 1 Kpa. Nadto urzędnicy usunęli wówczas z wcześniej okazanych jej akt część dokumentów, argumentując, że są to dowody wyłącznie do wewnętrznego wykorzystania. Chodziło o mapy z systemu MZD-ISDP. W aktach nie było także dokumentów stanowiących jej wcześniejszą korespondencję z organem, w tym jej wniosku z listopada 2023r., który przecież zapoczątkował całą sprawę. Nie została także poinformowana o zamiarze wydania niekorzystnej decyzji w trybie art. 79a § 1 Kpa ani o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w trybie art. 10 § 1 Kpa.
(Należy w tym miejscu wyjaśnić, że działki nr [...] i [...], o których mowa w treści odwołania, stanowiące własność siostry skarżącej stały się przedmiotem odrębnych postępowań - przyp. Sądu).
Zaskarżoną decyzją z 13 maja 2025r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdziło, że nie jest zasadny zarzut, iż organ rozpoznał wniosek niezgodnie z żądaniem. Strona zwracała się o "sformalizowanie użytkowanych zjazdów" i ich naniesienie na mapy. Kwestia dotycząca lokalizacji, budowy, przebudowy zjazdów jest uregulowana w art. 29 udp. Ustawa nie przewiduje natomiast instytucji "sformalizowania i naniesienia na mapy zjazdów". Dlatego też słusznie organ po otrzymaniu wyjaśnień od strony rozpatrzył sprawę w oparciu o art. 29 ust. 1 udp. Wyjaśnił, że regulacja z ust. 2 nie jest stosowana w przypadkach gdy zjazd urządzony jest jedynie faktycznie. Strona nie złożyła żadnych dokumentów potwierdzających legalność zjazdu, a organ także nie odnalazł ich w swych zasobach. Stwierdził, że treść wniosku, odwołania i załączone do odwołania fotografie wskazują, że działka [...] nie ma urządzonego zjazdu. (Przy czym wskazać należy, że fotografie znajdują się w aktach o sygn. akt III SA/Gl 673/25 dot. działki siostry skarżącej). Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1447/20, gdzie wyjaśnił, że "Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć bowiem stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 24 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1308/20 wskazał, że "Urządzenie zjazdów przez zarządcę drogi na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy zatem sytuacji, gdy zjazd taki przed realizacją inwestycji drogowej urządzony był jedynie faktyczne, zwyczajowo. W takich bowiem przypadku, w sensie prawnym - bez stosownych zgód zarządcy drogi - zjazd taki jest nielegalny. Trafnie też wskazano, iż wykładnia systemowa i celowościowa art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych prowadzą do wniosku, że tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny, "istniejący", a niedopuszczalna jest interpretacja, że przepis ten dotyczy każdego zjazdu, niezależnie od legalności bądź nielegalności."
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ust. 1 udp są decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania są wyznaczone przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, a także obowiązujące przepisy. Dobrem chronionym (interesem publicznym) jest bezpieczeństwo ruchu na drodze, choć przyznał, że stanowią formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi. Następnie podzielił stanowisko organu co do tego, że ze względu na intensywność ruchu na ul. [...] lokalizacja zjazdu w miejscu, w którym żądała tego strona doprowadziłaby do pogorszenia bezpieczeństwa na drodze, co organ władny jest ocenić we własnym zakresie, jako organ wyspecjalizowany. Natomiast projekt nr [...] "Wykonanie pomiaru ruchu drogowego dla miasta C. wraz z przetworzeniem wyników" dostępne jest na BIP MZD w C., dlatego nie dopatrzył się naruszenia art. 75 § 1 Kpa. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa uznał za nieuzasadniony, gdyż strona nie wykazała, że gdyby do takiego naruszenia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.
Odnośnie usunięcia map z akt sprawy SKO wskazało, że nie stanowi to podstawy do uchylenia decyzji. Podstawą odmowy lokalizacji zjazdu była konieczność zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z uwagi na brak krawężników strona miała faktyczny dostęp z drogi publicznej do działki dla celów rolniczych. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby ów dostęp był legalny. Końcowo uznał, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone właściwie, a organ rozważył zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony i wskazał powody, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem.
W skardze na decyzję SKO skarżąca zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez naruszenie przez organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej, w szczególności poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organy obu instancji, że przedmiotowy zjazd nie istnieje;
2. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 oraz art. 136 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przez SKO wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mianowicie zaniechanie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie przez organy obu instancji wydanych decyzji, brak odniesienia się do zarzutów wskazanych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego przyznanego organowi administracji publicznej w zakresie wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do oceny stanu faktycznego zaistniałego w sprawie;
4. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji z 10 maja 2024 r., pomimo że istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
1. zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 udp. poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 udp, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 udp., co skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia.
W oparciu o takie zarzuty wniosła o:
1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z 13 maja 2025 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c ppsa;
2. uchylenie w całości poprzedzającej decyzję SKO, decyzji Prezydenta Miasta C. z 10 maja 2024 r. na podstawie art. 135 ppsa;
3. przeprowadzenie rozprawy oraz przesłuchanie na rozprawie świadka – M. A. - Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli, w celu wyjaśnienia powodów wydania negatywnej opinii w sprawie, w szczególności wyjaśnienia na jakiej podstawie stwierdzono, że lokalizacja zjazdu jest "niewskazana" oraz ustalenia, czy sporządzono prawidłową analizę bezpieczeństwa;
4. zasądzenie od SKO w Częstochowie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona przyznała, że udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi na cele rolnicze oparta jest na uznaniu administracyjnym. Jednak organ korzystając z niego nie może wydać decyzji dowolnej, lecz będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia prawa materialnego, a art. 7 Kpa obliguje go do uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Uzasadnienie decyzji uznaniowej winno odnosić się do wszystkich zarzutów strony.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie pełnomocniczka strony w osobie jej siostry podtrzymała skargę. Stwierdziła, że rodzice kupili działkę w pierwszej połowie lat 80-tych, ale poprzedni właściciele żyli tam od lat 40-tych i zjazd ten funkcjonował.
Sąd z urzędu zauważa, że analogiczne sprawy zawisły w tut. Sądzie pod sygn. akt III SA/Gl 673/25 i III SA/Gl 674/25 ze skargi siostry skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Sąd stwierdził, że skarga strony jest zasadna, gdyż organ wadliwie zakwalifikował żądanie strony jako wniosek o zezwolenie na wykonanie nowego, dotychczas nieistniejącego zjazdu z drogi publicznej, podczas gdy intencją strony było zachowanie dostępu do drogi publicznej w miejscu, w którym – jak deklaruje strona - przez dziesięciolecia zjazd był wykorzystywany przez jej rodziców i aktualnie również jest wykorzystywany, gdyż działka ma przeznaczenie rolnicze i nadal jest wykorzystywana na ten cel.
Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl § 3 – datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Z powyższego wynika, że w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek, to strona decyduje o fakcie i dacie wszczęcia postępowania oraz o treści swego żądania. W aktach sprawy pierwszym pismem pochodzącym od strony, a więc tym, które rzekomo wszczęło postępowanie jest wniosek z 10 stycznia 2024r., złożony na opracowanym przez organ formularzu właściwym dla wniosku o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Należy jednak zauważyć, że w odwołaniu strona oświadczyła, że nie było to jej pierwsze pismo w sprawie, bo już 13 listopada 2023r. zwróciła się do MZD o naniesienie na mapy zjazdu z drogi, a w uzasadnieniu wniosku wskazała na rolnicze wykorzystywanie działki, swobodny dotychczas dojazd do niej poprzez nieutwardzone pobocze i fakt przebudowy drogi. Dlatego uzasadniła wniosek o naniesienie na mapy zjazdu koniecznością zapewnienia działce dostępu do drogi. Następnie w piśmie z 29 listopada 2023r. wskazała, że "w istniejącym stanie faktycznym nie ma zamiaru budowy zjazdu", a jej intencją jest zachowanie istniejącego rzeczywiście zjazdu z ul. [...] na działkę stanowiącą jej własność.
W piśmie z 10 stycznia 2024r., które – niesłusznie – zostało uznane za pismo wszczynające postępowanie, strona co prawda wniosła o zezwolenie na budowę zjazdu, ale wyjaśniła, że taki druk wniosku został jej narzucony przez organ w piśmie z 6 grudnia 2023r. Natomiast w tym piśmie tak jak w poprzednich oświadczyła równocześnie, że chodzi jej o "sformalizowanie użytkowanego zjazdu z drogi z ul. [...]" i wniosła o naniesienie na odpowiednie mapy zjazdu z tej drogi. Znów powołała się na planowaną przebudowę drogi. Wprost wskazała, że "sporządzenie wniosku wg niniejszego wzoru zostało na mnie wymuszone w Państwa piśmie (...). W mojej ocenie wniosek ten jest nieadekwatny do zakresu wnioskowanej sprawy, (...). Ja jeszcze raz podkreślę, że przedmiotem niniejszego wniosku nie jest budowa czegokolwiek, a sformalizowanie i naniesienie na mapy czegoś, co faktycznie istnieje i jest od lat wykorzystywane."
Podobny zarzut i argumentację o nieuprawnionej zmianie zakresu wniosku skarżąca zawarła w odwołaniu.
Z powyższego wynika, że strona jasno określiła przedmiot i cel swego wniosku: zachowanie funkcjonującego aktualnie wjazdu na swą działkę po przebudowie drogi, a nie wybudowanie zjazdu nowego, dotychczas nieistniejącego i konsekwentnie w toku całego postępowania wniosek takiej treści popierała. Wskazuje to, że organ I instancji w istocie procedował inny wniosek, niż złożyła strona, a organ odwoławczy stan ten zaaprobował.
Powyższe skutkowało subsumcją stanu faktycznego do przepisu nieznajdującego zastosowania w sprawie, a w ślad za tym - przeprowadzeniem postępowania administracyjnego pod kątem udowodnienia tych przesłanek, jakie z niego wynikają.
Natomiast postępowania prowadzone na gruncie art. 29 ust. 1 udp. i art. 29 ust. 2 udp. są odrębnymi postępowaniami wszczynanymi na wniosek osoby posiadającej interes prawny. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie przekwalifikowania wniosku z uwagi na odmienność w zakresie postępowania dowodowego w odniesieniu do obu postępowań.
Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 645):
1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.
Zatem wybudowanie nowego zjazdu lub przebudowa istniejącego rzeczywiście wymaga zezwolenia zarządcy drogi udzielonego w formie decyzji administracyjnej, wydawanego po spełnieniu warunków formalnych.
Natomiast przebudowa zjazdów dotychczas istniejących dokonywana w związku z budową lub przebudową drogi prowadzona jest przez zarządcę drogi w trybie czynności materialno - technicznej z urzędu.
Tak więc w obu przypadkach inne są przesłanki zastosowania ust. 1 i 2, a także inny jest zakres obowiązków zarówno strony postępowania, jak i organu, a także fakty podlegające udowodnieniu.
W sytuacji, gdy intencją strony było doprowadzenie do utrzymania dotychczas wykorzystywanego sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną i żądanie to pozostawało w związku z planowaną przebudową drogi jasne było, że przepisem znajdującym zastosowanie w sprawie był art. 29 ust. 2, a nie ust. 1 udp.
Uzasadnione okazały się zatem zarzuty odwołania (gdyż nie zostały powtórzone w skardze), odnoszące się do tego, że organ w sposób nieuprawniony zmienił kwalifikację wniosku i naruszył prawo procesowe tj. art. 61 § 1 Kpa poprzez rozpoznanie innej sprawy niż wnosiła strona, a także prawo materialne, tj. art. 29 ust. 1 udp poprzez jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 poprzez jego pominięcie (pkt. 1, 3 i 4 odwołania). Ponieważ jednak zgodnie z art. 135 ppsa sąd administracyjny rozpoznaje sprawę nie w granicach skargi, lecz sprawy, poddał ocenie także te zarzuty.
Z cytowanego już art. 29 ust. 2 udp. wynika, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie nieruchomościom właściwych zjazdów. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyroki NSA: z 9 maja 2017 r., sygn. akt. II OSK 435/17; z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1388/20, CBOSA). Celem przepisu art. 29 ust. 2 udp jest ochrona "właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej, zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości" (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 789/17).
Jak wynika z art. 29 ust. 2 udp., jedynymi okolicznościami prawnie istotnymi dla powstania obowiązku zarządcy drogi wykonania przebudowy zjazdów jest budowa lub przebudowa drogi oraz dotychczasowe istnienie zjazdów.
Udp. nie definiuje co kryje się pod pojęciem istniejącego zjazdu. Orzecznictwo sądowe wypracowało stanowisko, że jest to zjazd istniejący faktycznie, a jednocześnie legalny.
Organ odpowiadając na pytanie strony dotyczące legalności zjazdu stwierdził, że pod tym pojęciem "należy rozumieć jego wykonanie po uprzednim uzyskaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na jego lokalizację zgodnie z art. 29 ust. 1 udp. W dalszej kolejności opracowanie i uzyskanie uzgodnienia dokumentacji projektowej zjazdu, uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie robót budowalnych, uzyskanie zgody administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 udp) i wreszcie po wykonaniu robót otrzymanie protokołu odbioru zjazdu."
Z powyższego wynika, że za legalny organ uważa jedynie zjazd wykonany zgodnie z art. 29 ust. 1 udp., nie wskazał jednak na jakiej podstawie uważa wymagania te za obowiązujące także do zjazdów wykonanych przed jej wejściem w życie, czyli przed 1 października 1985r. Dla Sądu oczywistym jest, że niedopuszczalne jest wnioskowanie "z przyszłości w przeszłość" i żądanie spełnienia wymogów wynikających z tej ustawy do zjazdów powstałych przed datą wejścia w życie udp. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność ustalenia kiedy sporny zjazd powstał, być może dlatego, że w sytuacji procedowania wniosku jako obejmującego żądanie wykonania zjazdu, tj. w trybie określonym w art. 29 ust. 1 udp. zagadnienie to nie było istotne. Jednak w sytuacji ustalenia, że wniosek strony obejmował wykonanie zjazdu istniejącego dotychczas w związku z przebudową drogi, kwestia ta ma znaczenie zasadnicze. Odnośnie tego zauważyć przyjdzie, że skarżąca wskazywała, że zjazd był używany od dziesięcioleci, co tym bardziej powinno skłonić organ do wyjaśnienia tej kwestii. Gdyby bowiem był powstał kilka lub kilkanaście lat temu, (a więc po 1 października 1985r.), to rzeczywiście stanowisko organu miałoby umocowanie prawne. W takiej jednak sytuacji, jak istniejąca w niniejszej sprawie, gdzie strona podnosi długotrwałość użytkowania zjazdu (od lat 40-tych), a organ nie prowadził żadnego postępowania dowodowego na tę okoliczność zasadny jest zarzut nieprzeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, 75 § 1 i 77 § 1 Kpa. Jeśli nawet organ nie odnalazł w swych zasobach wspomnianych wyżej dokumentów to nie oznacza to automatycznie, że zjazd został wykonany nielegalnie dopóki nie ustali się przy pomocy wszelkich innych dostępnych dowodów, że powstał w czasie, gdy z obowiązujących w dacie wykonania zjazdu przepisów wynikał obowiązek uzyskania przez inwestora formalnych zgód, decyzji, zezwoleń etc.
Pojęcie "zjazdu dotychczas istniejącego" na tle art. 29 ust. 2 udp., zinterpretował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2024 r. o sygn. akt II OSK 1477/21 (dostępny w CBOSA). Stwierdził w nim, że użyty w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zwrot "zjazd istniejący" obejmuje nie tylko zjazdy wybudowane po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę, ale również zjazdy, które z uwagi na datę ich powstania nie były objęte obowiązkiem uzyskania wymienionych decyzji.
NSA orzekł, że "W okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że skoro zjazdy z drogi krajowej na działki skarżących nie figurują w ewidencji zjazdów, prowadzonej w ramach systemu wspomagającego zarządzanie siecią dróg krajowych (Bank Danych Drogowych), a skarżący nie są w stanie przedstawić stosownego pozwolenia na budowę zjazdów, to zjazdy te są nielegalne. W niniejszej sprawie skarżący konsekwentnie podnosili, że ww. zjazdy na nieruchomości skarżących istnieją co najmniej od 1955 r. Tymczasem organy i Sąd I instancji kwestię legalności zjazdów rozpatrują przez pryzmat aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie budowy zjazdów, co jest zupełnie oderwane od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy."
Pogląd ten Sąd w całości podziela i przyjmuje za własny.
Również w wyroku o sygn. akt II GSK 1153/24 NSA uznał, że "Przepis (art. 29 ust. 2 udp. – przyp. Sądu) nie wskazuje o jaki rodzaj istnienia chodzi, a więc nie przesądza, że ma to być tylko formalne (prawne) istnienie czy też istnienie faktyczne, a więc wykonanie zjazdu. Sąd drugiej instancji stoi na stanowisku, że ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do zjazdów, dla których wydano stosowne decyzje, jest ograniczeniem zakresu tego pojęcia nieznajdującym uzasadnienia w przepisach prawa. Bez wątpienia pojęcie "zjazdów dotychczas istniejących" powinno odnosić się do zjazdów legalnych. W tym zakresie NSA stoi na stanowisku przyjętym we własnym orzecznictwie, z tym tylko, że zjazdem legalnym jest każdy zjazd, który wykonano na podstawie zezwolenia, ale także ten, który faktycznie istniał i w stosunku do podmiotu wykorzystującego taki zjazd nie podjęto działań zmierzających do jego usunięcia. Takie rozumienie terminu "zjazd dotychczas istniejący" mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 2 u.d.p., skoro ustawodawca nie określił precyzyjnie terminu "istnienie" zjazdu.
Poza tym ten sposób wykładni art. 29 ust. 2 u.d.p. gwarantuje ochronę podmiotom, których nieruchomości są położone w sąsiedztwie przebudowywanej drogi w sytuacji, gdy zjazdy zostały wykonane w przeszłości pod rządami różnych przepisów prawnych. (...) Zatem sam fakt fizycznego istnienia zjazdu nie może być podstawą domniemania, że jest to zjazd nielegalny skoro nie wykazano jednoznacznie tej nielegalności."
Istotny i uzasadniony jest także zarzut czynienia ustaleń faktycznych w oparciu o dowody nieznajdujące się w aktach oraz niekompletności materiału dowodowego i naruszenia prawa strony do wglądu w akta sprawy i czynienia z nich notatek, kopii i odpisów, o którym mowa w art. 73 § 1 Kpa.
Zasadą jest, że stronie służy prawo do wglądu do akt i czynienia z nich notatek i odpisów, a sytuacja, gdy jest to wyłączone – jest wyjątkiem, uregulowanym w art. 74 Kpa, który stanowi, że:
§ 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy.
§ 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Natomiast z odwołania, jak i adnotacji na protokole zapoznania z aktami z 2 maja 2025r. wynika, że przed umożliwianiem stronie sporządzenia fotokopii akt pracownicy organu usunęli znajdujące się tam dokumenty twierdząc, że są przeznaczone do użytku wewnętrznego. Dokładnie nie wiadomo, jakie dokumenty usunięto, urzędnicy wskazywali jednak że były to mapy z systemu MZD-ISDP.
Po pierwsze zauważyć należy, że jest to działanie nieprzewidziane przepisami. W aktach sprawy powinny się znajdować materiały istotne dla jej załatwienia i powinny być udostępnianie stronie, o czym stanowi cytowany art. 73 § 1 Kpa. Wyjątkiem, który umożliwia odmowę ich ujawnienia jest sytuacja, gdyby były to akta zawierające informacje niejawne albo takie, które organ wyłączył ze względu na ważny interes państwowy. I żadne inne przesłanki, w szczególności rzekomo "wewnętrzny" charakter materiałów nie może stanowić powodu ich nieujawnienia. Po wtóre, w takiej sytuacji winno być wydane postanowienie o odmowie przeglądania akt lub sporządzania odpisów wymagające uzasadnienia i zaskarżalne zażaleniem. Żadnego z tych etapów procedury organ nie dochował odmawiając dostępu do kompletnych akt per facta concludenita. Powstaje zatem oczywiste pytanie jakie informacje wynikały z map, skoro zostały one usunięte z akt i w jakim celu to nastąpiło?
Dlatego Sąd nie podzielił stanowiska SKO, że te uchybienia nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji. Pogląd ten był uprawniony przy założeniu, że chodziło o lokalizację nowego zjazdu, gdzie przyczyną odmowy lokalizacji były względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Natomiast w sytuacji, gdy w sprawie chodzi o wykonanie zjazdu przez zarządcę drogi w związku z planowaną przebudową, stan, jaki wynika z map będących w posiadaniu organu ma znacznie podstawowe.
Sąd uznał natomiast, że na obecnym etapie sprawy nie ma potrzeby analizy, czy Zastępca Naczelnika Wydziału Inżynierii Miejskiej i Kontroli miał dostateczne kwalifikacje do negatywnego zaopiniowania lokalizacji zjazdu, gdyż sprawa w istocie nie dotyczy lokalizacji, lecz przebudowy zjazdu, o ile jest istniejący nie tylko w sensie faktycznym, ale także w sensie nadanym wyrokiem NSA II OSK 1477/21.
Nie było również możliwości przesłuchania Naczelnika tego Wydziału w charakterze świadka, gdyż – zgodnie z art. 106 § 3 ppsa - Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że jedynymi dowodami, które mogą być przeprowadzone przed sądem administracyjnym są dowody z dokumentów, zatem nie ma możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Ustali czy zjazd jest legalny czy też nie w rozumieniu wynikającym z wyroków NSA o sygn. akt II GSK 1153/24 i II OSK 1477/21. W tym celu przeprowadzi postępowanie dowodowe w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe, a nie tylko własne zasoby. Brak dokumentów zezwalających na wykonanie zjazdu nie jest bowiem tożsamy z jego nielegalnością. Istotne jest także zbadanie regulacji prawnych obowiązujących w dacie jego powstania, a to w celu ustalenia, czy obowiązek jakichś działań formalnych w ogóle ciążył na właścicielu nieruchomości przylegającej do drogi publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe uchybienia w przeprowadzonym przez organy postępowaniu, zarówno co do przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) należało uchylić decyzje organów obu instancji jako wydane w innej sprawie niż żądała strona. Na zasądzone koszty składa się jedynie wpis od skargi, gdyż strona działała przez pełnomocnika niebędącego pełnomocnikiem fachowym.