III SA/Gl 679/24

III SA/Gl 679/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Machcińska
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Miasta S. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr 2280/RT/2024 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 czerwca 2024 r. nr 2280/RT/2024 Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: "organ administracji"), utrzymał w mocy własną decyzję pierwszoinstancyjną nr [...], z 10 stycznia 2024 r., zobowiązującą Miasto S. (dalej: "strona", "Beneficjent", "strona skarżąca", "Miasto") do zwrotu dofinasowania w kwocie 1.459.963,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
W podstawie prawnej wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 566), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz.1270 ze zm., dalej u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.).
W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności faktyczne i argumentację prawną. Wskazano, że 28 lipca 2017 r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniącym funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ RPO WSL") a Beneficjentem – Miastem S. – umowa o dofinasowanie projektu pn. "[...]".
Umowa ta była kilkukrotnie zmieniana aneksami nr 1 z 15 marca 2018 r., nr 2 z 11 czerwca 2018 r., nr 3 z 21 sierpnia 2018 r., nr 4 z 12 października 2018 r., aneksem nr 5 z 31 grudnia 2018 r. oraz aneksem nr 6 z 7 marca 2019 r.
Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy, przewidziano współfinansowanie UE w kwocie nieprzekraczającej 4.483.905,51 zł (stanowiącej nie więcej niż 85% kwoty planowanych całkowitych kosztów kwalifikowanych).
W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Miasta S. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 18 listopada 2022 r. przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkowa w Katowicach w 2022 r. IZ RPO WSL zidentyfikowała nieprawidłowości w zakresie rozliczenia poniesionych w ramach projektu wydatków. Stwierdzono bowiem, że część wydatków w ramach faktury [...] z 11 grudnia 2018 r. którą przedstawiono do refundacji we wniosku o płatność końcową ([...]) została rozliczona pomiędzy Beneficjentem a wykonawcą po terminie realizacji projektu (aneksem nr 6 zmieniono termin realizacji projektu na 1 kwietnia 2019 r.).
W związku z warunkami umowy o dofinansowanie wydatków na podstawie których wydatki poniesione po terminie zakończenia projektu stanowią wydatki niekwalifikowalne – organ pismem z 19 maja 2023 r, wezwał Beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 1.459.963,88 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków (tj. 19 sierpnia 2019 r.) do dnia zwrotu kwoty na konto IZ, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Beneficjent nie dokonał zwrotu należnych środków.
Uchwałą nr [...] z 27 września 2023 r. Zarząd Województwa Śląskiego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków finansowych nieprawidłowo wykorzystanych przez Beneficjenta.
Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji 10 stycznia 2024 r.
nr [...], która zobowiązywała Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w wysokości 1.459.963,88 zł wraz z należnymi odsetkami.
Z treści uzasadnienia organu I instancji wynika, że:
- Beneficjent wezwał członków konsorcjum realizującego zadanie inwestycyjne pn. "[...]", tj. Przedsiębiorstwo B, Przedsiębiorstwo C oraz D Sp. z o.o. do zapłaty kwoty 4.500.886,67 zł tytułem naliczonych kar umownych (nota obciążeniowa nr [...] z 27 września 2018 r.);
- Beneficjent wpłacił na rzecz podwykonawców realizujących zadanie kwotę 537.506,57 zł (16 października 2018 r. kwotę 159.285 zł na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego E Sp. z o.o.; 16 października 2018 r. kwotę 155.757 zł na rzecz F, 19 października 2018 r. kwotę 222.464,57 zł na rzecz G;
- 11 grudnia 2018 r. Przedsiębiorstwo B wystawiło fakturę VAT nr [...] na kwotę 4.459.661,25 zł jako zapłatę za realizację zadania;
- 27 grudnia 2018 r. Beneficjent dokonał potrącenia wierzytelności wykonawcy z tytułu przysługującego na podstawie faktury nr [...] wynagrodzenia (czyli kwoty 4.459.661,25 zł) z wierzytelnością zamawiającego z tytułu dokonania bezpośredniej zapłaty na rzecz podwykonawców oraz z tytułu części naliczonych kar umownych wskazanych w nocie obciążeniowej (nr [...] na łączną kwotę 1.221.185,49 zł. Tym samym do zapłaty przez zamawiającego pozostała kwota 3.238.475,76 zł);
- w dalszej kolejności Beneficjent wezwał członków konsorcjum do zapłaty 7.747.047,78 zł tytułem naliczonych kar umownych (nota obciążeniowa nr [...] z 29 stycznia 2019 r.);
- 8 lutego 2019 r. po dokonaniu potrąceń przez Beneficjenta oraz wykonawcy obu wzajemnych roszczeń obie wierzytelności umorzyły się wzajemnie do kwoty 3.238.475,76 zł;
- 26 lutego 2019 r. Beneficjent przekazał kwotę 3.922.154,68 zł jako "[...] - H – naliczone kary umowne", z rachunku bankowego wskazanego jako rachunek z którego ponoszone będą wydatki po podpisaniu umowy o dofinasowanie, na rachunek bankowy przeznaczony dla dochodów Beneficjenta. Kwota ta stanowiła różnicę pomiędzy wierzytelnością Wykonawcy wynikającą z faktury nr [...] (4.459.661,25 zł), a wysokością przelewów zrealizowanych bezpośrednio na rzecz podwykonawców (537.506,57 zł);
- aneksem nr 6 do umowy zawartym 7 marca 2019 r. wskazano ostateczny termin zakończenia realizacji projektu i wskazano 1 kwietnia 2019 r. jako tę datę;
- 22 marca 2019 r. Beneficjent złożył do IZ RPO WSL pierwszą wersję wniosku o płatność końcową nr [...]. Wersja ostateczna tego wniosku wpłynęła 22 lipca 2019 r. i na jej podstawie 19 sierpnia 2019 r. wypłacono Beneficjentowi 1.662.143,24 zł jako refundację.
Na podstawie wystąpienia pokontrolnego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 23 stycznia 2023 r., pisma RIO z 20 lutego 2023 r. oraz pisma Beneficjenta z 21 lutego 2023 r. organ I instancji ustalił dodatkowo, że 28 października 2019 r. Beneficjent zawarł ugodę mediacyjną z wykonawcą.
W warunkach ugody wskazano następujące ustalenia:
1. Beneficjent zobowiązał się cofnąć oświadczenia z 27 grudnia 2018 r. i 8 lutego 2019 r. o potrąceniu wzajemnych wierzytelności i skorygować notę obciążeniową nr [...] oraz nr [...] do kwoty 0 zł;
2. Strony dokonały potrąceń roszczenia wykonawcy w kwocie 4.469.035,17 zł (faktury nr [...] i nr [...]) z roszczeniem Beneficjenta w kwocie 537.506,57 zł z tytułu zapłaty na rzecz podwykonawców;
3. Strony uznały, że wykonawcy przysługują odsetki z tytułu opóźnienia w płatności faktury nr [...], [...] w kwocie 293.679,80 zł;
4. Beneficjent zobowiązał się w miejscu not obciążeniowych (nr [...] i nr [...] wystawić notę obciążeniową na kwotę 569.732,43 zł która obejmowała karę umowną z tytułu nienależytego wykonania umowy;
5. Strony dokonały wzajemnego potrącenia roszczenia wykonawcy z tytułu wykonania umowy (3.931.528,60 zł) z roszczeniem Beneficjenta z tytułu kary umownej (569.732,43 zł) oraz doliczyły zobowiązanie z tytułu należnych wykonawcy odsetek (293.69,80 zł);
6. Konsekwencją wzajemnych rozliczeń stała się pozostała kwota do zapłaty przez Beneficjenta na rzecz wnioskodawcy w wysokości 3.655.475,97 zł z terminem spłaty od 5 dni od dnia zawarcia ugody do 30 września 2020 r.
Wydatki objęte ugodą były przez Beneficjenta ponoszone ratalnie od 31 października 2019 r. do 29 września 2020 r.
W zawartych w decyzji wnioskach organ I instancji stwierdził, że:
- wydatki które zostały poniesione w ramach projektu mogą być uznane za kwalifikowane, jeśli zostały poniesione przez Beneficjenta nie później niż w terminie określonym w § 4 ust. 1 pkt 3 umowy o dofinansowanie, tj. do dnia 1 kwietnia 2019 r. (czyli do zakończenia realizacji projektu wskazanego w aneksie nr 6 z 7 marca
2019 r .);
- w wyniku zawarcia z Wnioskodawcą ugody (28 października 2019 r.) zmieniły się okoliczności będące podstawą rozliczenia przedstawionej do refundacji faktury nr [...] z 11 grudnia 2018 r. (poza zapłatą łącznej kwoty 537.506,57 zł na rzecz podwykonawców);
- oświadczenia o potrąceniu z 27 grudnia 2018 r. i 8 lutego 2019 r. organ potraktował jako niezłożone;
- wiążące i stanowiące podstawę oceny kwalifikowalności wydatków z faktury nr [...] były ustalenia zawartej z Wykonawcą ugody i jej konsekwencje w postaci dokonania zapłaty na rzecz Wykonawcy, która ostatecznie została dokonana w okresie od 31 października 2019 r. do 29 września 2020 r. (należność na podstawie ugody była spłacana ratalnie);
- część wydatków z ww. faktury (za wyjątkiem środków przekazanych bezpośrednio na rzecz podwykonawców), które zostały Beneficjentowi zrefundowane na podstawie wniosku o płatność końcową, zostały poniesione przez Beneficjenta faktycznie po terminie zakończenia realizacji projektu, czyli po 1 kwietnia 2019 r., dlatego organ nie uznał ich za wydatki kwalifikowane;
Pismem z 5 lutego pełnomocnik Beneficjenta wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji nr [...] r. z 10 stycznia 2024 r. w dniu 25 marca 2024 r. organ II instancji zawiadomił Beneficjenta o toczącym się postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzeniu co do zebranych dowodów. Nadto strona została poinformowana o terminie na załatwienie sprawy do 7 kwietnia 2024 r. Pismem z 3 kwietnia 2024 r. zawiadomiono Beneficjenta o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji oraz poinformowano o nowym terminie na załatwienie sprawy do 7 maja 2024 r.
IZ RPO WSL działając jako organ II instancji w pełni podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji przedstawione w decyzji nr [...] z 10 stycznia 2024 r. IZ RPO WSL zwrócił uwagę, że to na organie prowadzącym postępowanie administracyjne spoczywa obowiązek oceny stanu faktycznego pod kątem nieprawidłowości, którą zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.EU.L. z 2013 nr 247 poz. 320 – dalej Rozporządzenie nr 1303/2013) jest każde naruszenie przepisu prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ budżetu Unii poprzez obciążenie budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Uznał również, że skoro części wydatków z faktury nr [...], sfinansowanych środkami unijnymi, z uwagi na naruszenie przez Beneficjenta procedur obowiązujących przy realizacji projektu (wydatki poniesione po terminie zakończenia realizacji projektu), stanowią wydatki niekwalifikowane obciążające budżet UE, to podlegają zwrotowi w oparciu o art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Organ II instancji stwierdził również, że płatność końcowa została zatwierdzona przez IZ na podstawie faktury nr [...] z 11 grudnia 2018 r. obejmującej wydatki Beneficjenta przedstawione w ramach wniosku o płatność końcową oraz dokumentów potwierdzających jej uregulowanie, czyli o:
- oświadczenie o dokonaniu potrącenia z 27 grudnia 2018 r. w łącznej wysokości 1.221.185,49 zł w związku z bezskutecznym upływem terminu zapłaty kar umownych (nota obciążeniowa nr [...] z dnia 27 września 2018 r.) w łącznej kwocie 683.678,92 zł oraz dokonaniem przez zamawiającego bezpośredniej zapłaty na rzecz podwykonawców w łącznej kwocie 537.506,57 zł;
- oświadczenie o dokonaniu potrącenia z 8 lutego 2019 r. w kwocie 3.238.475,76 zł w związku z bezskutecznym upływem terminu zapłaty kar umownych wynikających z noty obciążeniowej nr [...] z 27 września 2018 r. oraz noty [...] z 29 stycznia 2019 r. z wierzytelnością wykonawcy z tytułu wynagrodzenia za wykonanie zamówienia (faktura nr [...] z 11 grudnia 2018 r. 4.459.661,25 zł pomniejszona o potrącenie w wysokości 1.221.185,24 zł).
W dniu 19 sierpnia 2019 r. na rachunek Beneficjenta wpłynęły z Urzędu Marszałkowskiego tytułem refundacji wydatków środki w wysokości 1.662.143,24 zł.
Natomiast 28 października 2019 r. Miasto S. jako Beneficjent zawarło ugodę mediacyjną z wykonawcą na podstawie której strony dokonały wzajemnych potrąceń roszczenia Wykonawcy z tytułu wykonywania umowy z roszczeniem Beneficjenta w wyniku czego do łącznej zapłaty przez Gminę pozostała kwota 3.655.475,97 zł z terminem spłaty od 5 dni do dnia zawarcia ugody do 30 września 2020 r.
Dokonując analizy organ II instancji uznał, że część wydatków poniesionych przez Beneficjenta w ramach faktury nr [...] została rozliczona pomiędzy stronami po terminie realizacji projektu, czyli po 1 kwietnia 2019 r. A to jak podkreślił organ zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, uznać należy te wydatki za niekwalifikowalne. Zdaniem organu II instancji działanie Beneficjenta naruszyło § 6 ust. 5 umowy o dofinasowanie i doprowadziło do powstania faktycznej szkody finansowej, co zdaniem organu stanowi nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia nr 1303/2013. Dlatego też część środków wypłaconych Beneficjentowi 19 sierpnia 2019 r. podlega zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1
pkt 2 ustawy o finansach publicznych.
Ponadto uznał, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu środków bez znaczenia jest, czy powstałe naruszenie było niezależne od Beneficjenta, czy też było konsekwencją jego działań, gdyż obowiązek zwrotu dofinansowania w razie naruszenia przez Beneficjenta procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p., wynikających tak z zapisów umowy o dofinansowanie, jak i bezpośrednio z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. powstaje bez względu na okoliczność czy Beneficjent zawinił naruszeniu tychże procedur. Jak podkreślił organ odwoławczy istotą nieprawidłowości jest niezależna od winy. Zaakcentował definicję bezprawności oraz naruszenie przez Stronę określonych i obowiązujących przy realizacji projektu procedur, co spowodowałoby, że w ramach budżetu Unii Europejskiej doszłoby do sfinansowania wydatku, który jest sprzeczny zasadami udzielania pomocy publicznej, czyli do udzielenia niedopuszczalnej pomocy publicznej. Odniósł się do drugiego naruszenia zawartej umowy poprzez poinformowanie IZ o ostatecznych rozliczeniach między Miastem a Wykonawcą zadania (będących konsekwencją zawartej ugody) wskazując, że informacja o ugodzie zawartej 28 października 2019 r. i spłacie należności z faktury nr [...] została przekazana IZ RPO WSL przez Beneficjenta dopiero w wyniku zaleceń RIO (kontrola w 2022 r. za okres od 1 stycznia 2018 r. do 18 listopada 2022 r.), po przeprowadzonej u Beneficjenta kontroli, czyli kilka lat po terminie zakończenia realizacji projektu (ponad 3 lata od momentu zawarcia ugody i ponad 2 lata od momentu ostatecznej spłaty faktury). Jak podkreślił organ zgodnie z umową o dofinansowanie "Beneficjent jest zobowiązany do niezwłocznego pisemnego poinformowania IŻ RPO WSL o wszelkich okolicznościach, które spowodowały lub mogą spowodować (...) zmianę kwalifikowalności wydatków w okresie trwałości projektu" (trwałość projektu w niniejszej sprawie" od 19 sierpnia 2019 r. – data ostatniej płatności na rzecz Beneficjenta).
W podsumowaniu wydanej decyzji organ II instancji stwierdził, że nie można uwzględnić zaprezentowanego przez Beneficjenta stanowiska wyrażonego we wniosku, ani podzielić podniesionych przez niego argumentów. Podkreślił, że w ramach projektu współfinansowanego z RPO WSL 2014-2020 Beneficjent naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie projektu oraz wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jako wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. W konsekwencji powyższego IZ RPO WSL podtrzymała żądanie zwrotu środków wypłaconych na realizację projektu wraz z odsetkami.
Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – tj.:
- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy decyzja powinna zostać uchylona a postępowanie administracyjne umorzone;
- art. 7 art. 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie zasadności nałożenia korekty finansowej, w szczególności niewyjaśnienie czy uchybienia spowodowały lub mogły spowodować powstanie szkody w budżecie ogólnym UE i jakich rozmiarów, a w rezultacie zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności;
- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń (w tym odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy – tj.: art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Rady WE 1303/2013, art. 24 ust. 9 ustawy o zasadach realizacji programów oraz art. 325 Traktatu o funkcjonowaniu UE poprzez stwierdzenie przez IZ, że naruszenia stanowią nieprawidłowości indywidualne skutkujące nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszeń Pzp czyli: art. 94 ust, 3; art. 7 ust. 1; oraz, że te naruszenia mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet UE.
W treści skargi strona skarżąca zaakcentowała, że organ nie miał podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniała nieprawidłowość, ani nie wykazał istnienia szkody w budżecie UE. Strona ponownie wniosła o przeprowadzenie wnioskowanych dowodów oraz o wstrzymanie wykonalności decyzji, który to wniosek został przez organ rozpatrzony pozytywnie.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Oceniając sprawę w powyższych ramach należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja zobowiązująca Stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami. Zatem na wstępie wskazać należy, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zwrócić uwagę na treść przepisów prawa materialnego krajowego jak i unijnego, które mają zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa – w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Natomiast z mocy art. 9 ust. 2 tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego; nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wydatkowanie środków w ramach danego projektu musi odbywać się zgodnie z zasadami prawa unijnego i krajowego. Przepis art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej odsyła w zakresie odzyskiwania środków do art. 207 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są, m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Podstawą prawną zaskarżonej i analizowanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem decyzji o zwrocie dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania.
Zgodnie z art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa, m.in. w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej zawierając w szczególności zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOS), zgodnie z którym procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. np. wyroki NSA z: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11; 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12; 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1141/14; CBOS). Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14 (CBOS), w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 324 ze zm.; zwanej dalej: u.z.p.p.r.).
Należy podkreślić, że Beneficjent podpisując 28 lipca 2017r. umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się, m.in. do:
- realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust. 1);
- stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisów prawa unijnego i krajowego oraz aktualną treść Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 25, m.in. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (§ 6 ust. 11);
- realizacji projektu w zakresie określonym i zatwierdzonym we wniosku, w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie wskazanych tam celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (§ 6 ust. 5 i 7).
Beneficjent zobowiązał się także, m.in. do niezwłocznego informowania IZ RPO WSL o wszelkich okolicznościach, które spowodowały lub mogły spowodować niedotrzymanie trwałości projektu, zmianę kwalifikowalności wydatków /.../ (§7 ust. 2 umowy).
Sąd wskazuje, iż zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu, umową oraz 6 aneksami projekt miał być zrealizowany do 1 kwietnia 2019r. Natomiast jak wynika z dokumentów – w wyniku podpisania ugody – sporne środki wydatkowane były już po tym terminie, co jest bezsporne w sprawie. Z ustaleń bowiem zawartej z Wykonawcą ugody, jej konsekwencje w postaci dokonania zapłaty na rzecz Wykonawcy, ostatecznie były dokonywane w okresie od 31 października 2019 r. do 29 września 2020 r., spłacane ratalnie.
Mając powyższe na względzie i oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Śląskiego o zwrocie dofinansowania projektu "[...]", uzasadnionego przekroczeniem terminu kwalifikowalności wydatków zgodnie z umową o dofinansowanie na tle Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego 2014–2020 - należy przede wszystkim wskazać, że kluczowe dla oceny są przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych, art. 2 pkt 36 i art. 125 rozporządzenia 1303/2013, wytyczne krajowe dot. kwalifikowalności wydatków oraz § 8 ust. 3 umowy o dofinansowanie, tj.: wydatki poniesione po terminie zakończenia realizacji projektu są niekwalifikowalne.
Analizując więc argumenty podniesione przez Skarżącą w skardze, w których Strona krytykuje uznanie ugody mediacyjnej za przyczynę niekwalifikowalności wydatków – argumentując, że ugoda miała charakter rachunkowy i nie dotyczyła realnego wydatkowania środków po terminie, lecz porządkowała stare zobowiązania wynikłe z okoliczności niezależnych od beneficjenta; zarzuty naruszenie prawa materialnego i proceduralnego poprzez brak ustalenia rzeczywistej szkody dla budżetu UE oraz niewystarczające wyjaśnienie, czy rzeczywiście doszło do nieprawidłowości, o jakiej mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013; wskazuje na gospodarcze i społeczne ryzyka natychmiastowej spłaty zobowiązania – należało stwierdzić ich bezpodstawność.
Główne argumenty zaskarżonej decyzji opierają się na stanowisku bezwzględnego stosowania ram czasowych kwalifikowalności wydatków, powołując się wprost na umowę, Wytyczne oraz rozporządzenie 1303/2013. Nadto organ podkreślił, że o faktycznym poniesieniu wydatku decyduje data jego rzeczywistej zapłaty, nie zaś księgowe przesunięcia. Zwrócił uwagę, iż ugoda skutkowała nowymi, realnymi płatnościami po terminie kwalifikowalności, co czyniło je niekwalifikowalnymi. Podkreślił, że korekty finansowe mają chronić budżet UE i są obligatoryjne bez względu na winę czy okoliczności podmiotowe beneficjenta i powołał przepisy prawa unijnego i krajowego oraz orzecznictwo TSUE dotyczące kwalifikowalności i konieczności ścisłego przestrzegania reguł wydatkowania środków UE.
Dodatkowo należy podkreślić, że obowiązkiem IZ RPO WSL jest stanie na straży prawidłowego wykorzystania środków pochodzących z dotacji Unii Europejskiej, jak również żądanie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania. Instytucja Zarządzająca działa nie tylko na podstawie prawa unijnego, ale również na postawie prawa polskiego, którym są ustawa wdrożeniowa czy ustawa o finansach publicznych. W przypadku realizacji projektu, który jest dofinansowany ze środków unijnych elementem obowiązującego prawa jest również umowa o dofinansowanie i Wytyczne, których stosowanie Beneficjent deprecjonuje.
Analiza przepisów prawa i orzecznictwa jednoznacznie wskazuje na główne kryteria oceny postępowania Skarżącej. Przepisy UE i krajowe jednoznacznie określają, że nieprawidłowość to każde naruszenie prawa unijnego/krajowego dotyczące wykorzystania środków unijnych, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE przez nieuzasadnione wydatki (art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013). Natomiast art. 125 rozporządzenia 1303/2013 nakłada oblig, że Instytucja zarządzająca musi potwierdzić, że deklarowane wydatki były zapłacone oraz poniesione w wymaganych terminach, a § 8 ust. 3 umowy wyraźnie stanowi, że wydatki po terminie są automatycznie niekwalifikowalne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że organ nie może automatycznie kwalifikować naruszenia formalnego jako nieprawidłowości bez wykazania szkody – ale jednocześnie podkreśla, że "nieprawidłowość" obejmuje także potencjalne ryzyko szkody (wyrok z 11.12.2020r., sygn. akt I GSK 1192/20). Natomiast ugoda mediacyjna nie zawsze wyklucza kwalifikowalność wydatków, ale skutki rachunkowe ugody (zwłaszcza realny transfer środków po kwalifikowanym terminie) powinny być ocenione zgodnie z Wytycznymi programu i umową (wyrok z 28.05.2021r., sygn. akt I GSK 1785/18). Z kolei TSUE w wyroku z 14 lipca 2016 r., sprawie C-406/14 zaakcentował, że środki unijne mogą być finansowane wyłącznie na działania pozostające w całkowitej zgodności z prawem UE – także co do kryteriów czasowych.
Tym samym więc stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest zasadne, a nadto znajduje także potwierdzenie w poglądach doktryny, że wydatkowanie środków UE po terminie kwalifikowalności, niezależnie od przyczyn, rodzi obowiązek ich zwrotu – szczególnie, gdy wynika to z jednoznacznego postanowienia umowy oraz zapisów wytycznych (S. Sakowska-Baryła, LEX/el. 2020, "Kontrola kwalifikowalności wydatków w projektach unijnych").
Konkludując należało więc uznać, że argumenty Skarżącej o "czysto rachunkowym" charakterze ugody oraz jej niezależności od zasad kwalifikowalności nie znajdują oparcia ani w przepisach prawa, ani w świetle literalnych zapisów umowy i wytycznych. Nowe płatności, nawet wynikłe z ugody, zostały poniesione po terminie i z tego powodu są niekwalifikowalne. W konsekwencji organ słusznie wskazywał, że nie był związany ani decyzjami wcześniejszymi (zatwierdzenie wniosku) ani intencjami beneficjenta, lecz jest obowiązany do ścigania wszystkich nieprawidłowości – także ujawnionych po zamknięciu projektu.
Tym samym zaskarżona decyzja o zwrocie dofinansowania jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym, orzecznictwem TSUE i NSA oraz utrwalonym stanowiskiem doktryny. Każdy wydatek poniesiony po upływie terminu kwalifikowalności, nawet w wyniku ugody mediacyjnej czy księgowych przesunięć, jest niekwalifikowalny i podlega zwrotowi w całości.
Podkreślić na koniec jeszcze należy, że ugoda mediacyjna zawarta przez beneficjenta z wykonawcą ma wyłącznie moc prawną porozumienia cywilno-prawnego. Po zatwierdzeniu przez sąd (lub w praktyce również zawarta w postępowaniu mediacji sądowej) zyskuje ona moc ugody sądowej, stanowiąc tytuł egzekucyjny na takich samych zasadach jak wyrok sądowy. Natomiast w postępowaniu administracyjnym ugoda zawarta w mediacji może zostać zatwierdzona przez organ tylko wtedy, gdy jej treść nie jest sprzeczna z prawem lub zasadami współżycia społecznego. Beneficjent i wykonawca mogą kształtować w ten sposób wzajemne zobowiązania, zgodnie z autonomią woli, ale pod kontrolą legalności organu publicznego. Tym samym wpływ ugody mediacyjnej na kwalifikowalność wydatków i decyzję organu jest taki, że ugoda nie uchyla automatycznie obowiązków wynikających z umowy dotacyjnej oraz przepisów o kwalifikowalności wydatków unijnych. Nawet jeśli jej zawarcie jest zgodne z prawem cywilnym, to skutki finansowe – np. przesunięcie zapłaty czy zmiana podstawy wypłaty świadczenia – mogą prowadzić do wydatkowania środków po terminie kwalifikowalności. Organ administracyjny nie jest związany postanowieniami ugody w zakresie oceny wydatków jako kwalifikowalnych dla celów dotacji unijnych, gdyż nadal obowiązuje literalne brzmienie umowy dofinansowania (np. § 8 ust. 3, zakaz uznania wydatków po upływie terminu realizacji projektu). Zatem organ bada, czy rzeczywiste wydatki zostały poniesione w okresie kwalifikowalności. Jeżeli skutek ugody był taki, że do wypłaty faktycznych środków doszło po tym okresie – niezależnie od księgowego charakteru rozliczenia – to tym samym uprawniony był uznać wydatki za niekwalifikowalne, a środki za podlegające zwrotowi.
Tym bardziej, że o zaistniałych okolicznościach Skarżąca nie poinformowała organu w stosownym terminie, ani nie wnioskowała o kolejne aneksowanie pierwotnej umowy o dofinansowanie. O fakcie tym organ dowiedział się dopiero w wyniku kontroli RIO.
Mając na względzie fakt, że sąd administracyjny dokonuje jedynie badania czy działania organu miały oparcie w prawie to tym samym nie jest umocowany do weryfikacji czy beneficjent działał w sposób zgodny z prawem cywilnym czy mediacyjnym. Skoro bowiem obowiązek zwrotu środków z dofinansowania unijnego powstaje z mocy ustawy (art. 207 ustawy o finansach publicznych) w przypadku naruszenia warunków umowy lub przepisów określających wydatkowanie środków, niezależnie od woli, intencji czy winy beneficjenta, a sądowa kontrola takich decyzji opiera się głównie na ocenie zgodności działań beneficjenta z warunkami umowy o dofinansowanie oraz z wytycznymi i przepisami prawa krajowego i unijnego - to tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Jak wskazano powyżej, IZ RPO WSL spełniła swoje obowiązki działając jako organ I instancji oraz później, przeprowadzając ponowne rozpoznanie sprawy, występując jako organ II instancji (zgodnie z art. 207 ust. 12 a u.f.p.).
Wobec powyższego w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia wskazanych w skardze przepisów, gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący miał zapewniony czynny udział w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska Strony organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Nadto organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Skoro zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień o charakterze procesowym, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy oraz nie narusza przepisów prawa materialnego, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.