III SA/Gl 667/09

III SA/Gl 667/09 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2009-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6064 Stwierdzenie kwalifikacji do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi lub górniczymi
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 113 ust. 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi L.B. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia kwalifikacji do dozorowania prac górniczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...]r. nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z [...]r. nr [...], którym na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zakazano L.B. wykonywania czynności osoby wyższego dozoru ruchu w specjalności górniczej w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zakaz orzeczono, ponieważ L.B. naruszył dyscyplinę i porządek pracy, a w szczególności § 10 pkt 1, § 25, § 40 ust. 1, § 173 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139, poz. 1169 ze zm.). Następnie Prezes WUG przypomniał, że L.B. pełniąc obowiązki nadsztygara górniczego robót przygotowawczych w "A" S.A. KWK "B", [...] r. na zmianie C kontrolował rejon wnęki w chodniku ścianowym 2s bis w pokładzie 510 warstwa środkowa, w partii południowej na poziomie 500 m i pomimo stwierdzonych nieprawidłowości w stanie obudowy, zagrażających bezpieczeństwu ruchu zakładu górniczego i zatrudnionych w tym rejonie pracowników, polegających na: braku stojaków stalowych pod podciągiem stalowym, na którym zabudowane były stropnice wnęki; braku rozpór stabilizujących obudowę prostokątną wnęki, od strony ociosu południowego; niewłaściwej zabudowie podciągów stalowych, stabilizujących obudowę chodnika na długości wnęki, przez to, że zakładka wynosiła 0, 3, zamiast minimum 0,5 m, z użyciem jednego zamiast dwóch strzemion – nie wstrzymał dalszego prowadzenia robót, nie nakazał wykonywania dalszych prac w rejonie wnęki pod stałym i bezpośrednim nadzorem osoby dozoru ruchu, do czasu usunięcia nieprawidłowości oraz nie wyegzekwował doprowadzenia obudowy do stanu prawidłowego. Tych ustaleń faktycznych – jak wyjaśnił dalej organ odwoławczy - dokonano badając przyczyny i okoliczności zawału skał stropowych i wypadku śmiertelnego w KWK "B", który miał miejsce [...] r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, w którym L.B. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji Prezes WUG stwierdził, że ustaleń faktycznych w sprawie dokonano, między innymi na podstawie zeznań strony. Ustalono zatem, że według zakresu czynności nadsztygara ds. robót przygotowawczych stosowanym od [...]r. L.B. był obowiązany do: zatrzymań robót prowadzonych nieprawidłowo, analizy zatrzymanych robót w podległym oddziale, podejmowania odpowiednich działań, usuwania usterek warunkujących ponowne rozpoczęcie robót (pkt 11, część II Zakresu czynności). Następnie organ odwoławczy przypomniał, że ustalenia, co do tego, że [...]r. po stwierdzeniu opisanych nieprawidłowości w stanie obudowy L.B. nie wstrzymał dalszego prowadzenia robót są niesporne. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych już przepisów rozporządzenia wykonawczego, a dodatkowo również do naruszenia postanowień "Technologii wykonywania wnęki długości ok. 8-10 m na sekcję chodnikową w chodniku ścianowym 2S bis" z dnia [...]r. zatwierdzonej przez kierownika działu robót górniczych oraz z zasad techniki górniczej, nakazujących w miejscach, w których powstało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego lub pracowników, wykonywać tylko prace związane z usuwaniem zagrożenia pod stałym i bezpośrednim nadzorem osoby dozoru ruchu. Prezes WUG przypomniał, że L.B. przesłuchiwany [...]r. zeznał, między innymi, że po stwierdzeniu, iż stojaki nie były zabudowane polecił uzupełnienie brakujących wpisem do książki raportowej. W dodatkowym oświadczeniu z [...]r. L.B. również nie kwestionował występujących w czasie jego kontroli nieprawidłowości w zabudowie wnęki. Powołując się zatem na ten materiał dowodowy, a także na ustalenia zawarte w orzeczeniu sporządzonym w celu ustalenia przyczyn wypadku z [...] r. organ odwoławczy uznał, że opis zachowania się L.B. dokonany przez organ I instancji jest prawidłowy, a wymierzona sankcja zasadna, ponieważ naruszono wskazane przepisy rozporządzenia. Podkreślono przy tym, że stwierdzone nieprawidłowości nie miały bezpośredniego związku z zaistniałym wypadkiem. Na końcu Prezes WUG szczegółowo odniósł się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu podkreślając przy tym, iż osoba wyższego dozoru ruchu w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości nie może stosować osobistych kryteriów ocen skali zagrożenia, ponieważ nie upoważnia do tego § 40 rozporządzenia. Możliwość ingerencji w stan obudowy ma jedynie kierownik działu robót górniczych – podkreślił organ odwoławczy. Na końcu, Prezes WUG powołując się na pkt II.18 zakresu czynności L.B. przypomniał, że ciążył na nim obowiązek dokumentowania przeprowadzonych kontroli oraz dokumentowania faktu rozliczenia zmiany, poprzez wpis do oddziałowych książek raportowych. Po dokonaniu wpisu [...] r. odwołujący się nie rozliczył jednak zmiany w zakresie przeprowadzonej przez siebie kontroli.
W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego L.B. podnosząc zarzut błędu w ustaleniach faktycznych stwierdził, że organ odwoławczy nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które uzasadniałyby wymierzenie sankcji. W ocenie skarżącego, w sprawie nie ma zastosowania powołany w decyzji § 25 rozporządzenia, ponieważ po [...]r. nikt inny nie stwierdził niebezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego, a dokonane w tym zakresie oceny są subiektywne. Ponadto zarzucił wadliwe przypisanie mu nie rozliczenia wydanych zaleceń, a to w sytuacji kiedy od [...]r. wykonywał pracę w innych rejonach kopalni. Na końcu, skarżący zarzucił nie przesłuchanie wszystkich osób, które wykonywały prace przy zabudowie wnęki.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy).
Skarga L.B. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 113 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze ((tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.): "Przy wykonywaniu nadzoru i kontroli organ nadzoru górniczego może zakazać, na czas nieprzekraczający dwóch lat, wykonywania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego osobom, o których mowa w art. 68 ust. 1 oraz w art. 70 ust. 1, w razie stwierdzenia naruszenia przez te osoby dyscypliny i porządku pracy, a zwłaszcza obowiązków określonych ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami". Natomiast art. 68 ust. 1 tej ustawy stanowi: Ruch zakładu górniczego może się odbywać tylko pod kierownictwem i dozorem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje.
W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że L.B. był osobą posiadającą odpowiednie kwalifikacje do wykonywania kierownictwa i dozoru nad ruchem zakładu górniczego oraz to, że organy administracji górniczej stwierdziły, że skarżący naruszył przepisy § 10 pkt 1, § 25, § 40 ust. 1, § 173 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych (Dz. U. Nr 139, poz. 1169 ze zm.), które brzmią:
§ 10. Osoby kierownictwa i dozoru ruchu oraz inne osoby kierujące zespołami pracowników powinny:
1) organizować i prowadzić pracę, w sposób zapewniający bezpieczeństwo pracowników, zakładu górniczego i środowiska,
§ 25. 1. W miejscach, w których powstało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu zakładu górniczego lub pracowników, mogą być wykonywane tylko prace związane z usuwaniem zagrożenia. Prace takie mogą być wykonywane tylko przez wyspecjalizowanych pracowników.
2. Podjęcie dalszej pracy w miejscach, o których mowa w ust. 1, może nastąpić dopiero po stwierdzeniu przez osobę dozoru ruchu, że zagrożenie zostało usunięte.
3. Wykonywanie prac związanych z usuwaniem zagrożeń lub w innych niebezpiecznych warunkach może odbywać się tylko pod stałym i bezpośrednim nadzorem osoby dozoru ruchu.
§ 40. 1. Roboty górnicze prowadzi się na podstawie dokumentacji określającej w sposób szczegółowy sytuację geologiczną i górniczą.
2. Złoże kopaliny przygotowuje się i wybiera planowo, w sposób uwzględniający wpływ prowadzonych robót górniczych na inne roboty oraz na powierzchnię.
§ 173. 1. Obudowę podporową wyrobisk wykonuje się w taki sposób, aby:
1) strop był niezwłocznie po odsłonięciu zabezpieczony obudową,
2) zapewniona była jej odpowiednia stabilność i podporność,
Z zakresu czynności przyjętego [...]r. przez L.B. – nadsztygara ds. robót przygotowawczych wynika, iż do jego zadań i obowiązków należało między innymi: dokumentowanie przeprowadzonych kontroli oraz rozliczanie zmiany poprzez wpis oddziałowych książek raportowych; dokonywanie zatrzymań robót prowadzonych nieprawidłowo, analizowanie zatrzymanych robót w podległym oddziale, podejmowanie odpowiednich działań, usunięcie usterek warunkujących ponowne rozpoczęcie robót.
Konkretyzując stwierdzenie naruszenia przez L.B. dyscypliny i porządku pracy, organy administracji wskazały, że owo naruszenie związane było ze stwierdzeniem podczas kontroli w dniu [...]r. nieprawidłowości w stanie obudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzystała ona z ochrony przewidzianej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że:
-należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania,
-materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie,
-ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy,
(tak B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 376 - 378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak też jest w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozważył całość zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu decyzji odniósł się do wszystkich zgłoszonych przez skarżącego twierdzeń. Tak, więc Prezes Wyższego Urzędu Górniczego podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest jednoznaczny w swej wymowie. Wynika z niego, że skarżący dopuścił się szczegółowo opisanych nieprawidłowości, czym naruszył wskazane przepisy prawa. L.B. jako nadsztygar górniczego oddziału przygotowawczego po stwierdzeniu podczas kontroli [...]r. nieprawidłowości w stanie obudowy, dokonał jedynie wpisu do książki raportowej z poleceniem ich usunięcia [...]r. Tymczasem zgodnie z § 25 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych oraz pkt II 11. Zakresu czynności winien był zatrzymać roboty prowadzone nieprawidłowo oraz podjąć inne czynności wskazane w przepisach. Ponadto, zgodnie z pkt II 18. wskazanego zakresu czynności, jego obowiązkiem było rozliczenie zmiany z przeprowadzonej kontroli, co oznacza nic innego, jak ustalenie, czy stwierdzone uchybienia zostały usunięte.
Należy podkreślić, że zakaz wykonywania czynności, o jakim mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest jednym ze środków nadzorczych, który organ nadzoru górniczego może zastosować w razie stwierdzenia naruszenia dyscypliny i porządku pracy przez osobę posiadającą kwalifikacje do sprawowania kierownictwa i dozoru nad ruchem zakładu górniczego. Jest to środek szczególnego rodzaju, ponieważ może być zastosowany nawet wtedy, kiedy doszło jedynie do naruszenia obowiązków nie wynikających wprost z ustawy, ani z wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych. Postępowanie w sprawie zakazu wykonywania czynności jest postępowaniem autonomicznym i niezależnym od innych postępowań ustawowych, w ramach których osoba kierownictwa i dozoru nad ruchem zakładu górniczego może odpowiadać np. na zasadzie winy. Organ nadzoru górniczego działa tutaj w ramach przyznanego mu pewnego rodzaju uznania administracyjnego, ponieważ w razie stwierdzenia naruszenia dyscypliny i porządku może zakazać, na czas nieprzekraczający dwóch lat, wykonywania określonych czynności w ruchu zakładu górniczego. Uznaniowy charakter decyzji wynika z użytego w tym przepisie zwrotu może. Oznacza on bowiem to, że organ nadzoru górniczego może, ale nie musi wydać takiej decyzji. Istota decyzji uznaniowej jest bardziej zrozumiała, gdy porównać ja z innym rodzajem decyzji administracyjnej, jaką jest decyzja związana. Otóż w przypadku decyzji związanej mamy do czynienia z taką sytuacją, w której przepis prawa, w razie spełnienia się przedstawionych w nim przesłanek, nakłada na organ orzekający obowiązek wydania decyzji określonej treści.
W art. 113 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca nie tylko pozostawił organowi nadzoru górniczego prawo zastosowania zakazu, ale i wskazując przesłankę, która powinna taką odpowiedzialność uzasadniać posłużył się pojęciem niedookreślonym naruszenia przez te osoby dyscypliny i porządku pracy, którego w żadnym przepisie tej ustawy nie zdefiniował. Ponadto wskazał tylko górną granicę czasową zakazu - dwa lata, dając tym samym organowi pełną swobodę orzekania w zakresie wymiaru sankcji.
Drugą przesłanką odpowiedzialności z tego tytułu jest naruszenie obowiązków określonych ustawą i wydanymi na jej podstawie przepisami. Zatem w tym wypadku konkretny obowiązek winien wynikać wprost z przepisu prawa powszechnie obowiązującego.
Nie mniej jednak nie można przyjąć, że uznanie administracyjne oznacza zupełną dowolność sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Oznacza to, iż w każdym przypadku rozstrzygania sprawy administracyjnej organ wydający orzeczenie, także w swych motywach musi uwzględniać obowiązujący w naszym państwie system prawny. Granice uznania administracyjnego wynikają zatem z woli ustawodawcy, wyrażonej w obowiązującym systemie prawnym (porównaj Zbigniew Janowicz w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa - Poznań, 1992 r., strona 270 i następne).
Oceniając, z uwzględnieniem powyższych zasad, rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie przez organy nadzoru górniczego, Sąd stwierdza, że nie można postawić im zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 113 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez wykroczenie poza ramy przyznanego im tam uznania administracyjnego. Dokonując wykładni pojęcia naruszenia dyscypliny i porządku pracy organy administracji uznały, że skarżący naruszył obowiązki określone wydanymi na podstawie ustawy przepisami – § 10 pkt 1, § 25, § 40 ust. 1, § 173 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych.
Zarzuty postawione w skardze nie stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez organy administracji górniczej przepisów prawa. To, że dokonały one na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżący nie świadczy jeszcze o dowolnej ocenie dowodów.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako nieuzasadnioną