III SA/GL 664/23

III SA/Gl 664/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Herman
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Sprawy jakości, certyfikacja, dozór
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Uchylono akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 cz. III zał. nr VII
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
Dz.U.UE.L 2013 nr 180 poz 31  art. 8 i 16
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady I RADY (UE) z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów  ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z  państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona)
Dz.U.UE.L 2006 nr 404 poz 9  art. 7
ROZPORZĄDZENIE (WE) NR 1924/2006 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń  żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. w W. na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. z dnia 2 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie oznakowania produktu 1. uchyla zaskarżone zalecenie pokontrolne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 7 lipca 2023 r. D. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "strona skarżąca" lub "skarżąca Spółka") wniosła skargę na zalecenia pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. (dalej jako: "organ administracji" lub "organ") z 2 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie oznakowania produktu.
Z akt sprawy wynika, że w dniach 10-12 maja 2023 r., [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. przeprowadził kontrolę w centrum dystrybucyjnym, którym magazynowane są towary Spółki, w wyniku której stwierdził niewłaściwą jakość w zakresie oznakowania, dot. 3 partii napoju owsianego z dodatkiem wapnia i witaminy D "[...]" o zawartości tłuszczu 3,5 % op. a’ 1 L "e" U.H.T., znajdującego się w ofercie handlowej strony skarżącej.
W zaleceniach pokontrolnych, zostały wskazane następujące nieprawidłowości:
1) w głównym polu widzenia uwidoczniono napis dużymi literami o treści [...]* [...]", w którym wyraz "[...]*" wyróżniono kolorem i pogrubioną czcionką (niebiesko - granatową na białym tle) oraz użyto grafiki w postaci kropli białego płynu imitującą literę "[...]". Dodatkowo na jednym z boków kartonu zamieszczono informację o treści "[...]*.... [...]
Organ wskazał, że powyższe stanowi naruszenie wymagań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (...) (Dz.U. L 347 z 20.12.2013 str. 671 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie 1308/2013", gdzie mleko i jego przetwory podlegają szczególnej ochronie w zakresie nazewnictwa. Organ wskazał, że w pkt 6 części IlI załącznika VII wcyt. rozporządzenia zaznaczono, iż nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowały lub sugerowały, że produkt ten jest produktem mleczarskim, a użycie w oznakowaniu napoju roślinnego określenia "[...]* wraz kroplą białego płynu imitującą literę "[...]":
- w połączeniu z wyrazem "[...]",
- w formie zaprzeczenia w postaci słowno-graficznej (to nie "[...]*" z literą "[...]" w formie białej kropli"),
oraz zastosowanie w opisie formy gramatycznej przymiotników tj. kremowe, roślinnie pyszne, może wprowadzić konsumenta w błąd, co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu sugerując, że jest to produkt mleczarski, przez co narusza postanowienia art. 7 ust. 1 a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304 z 22.11.2011, str. 18 ze zm.).
Analizując oznakowanie napoju "[...]" organ uznał, że zawiera ono słowo "mleko" choć nie wprost a w formie zakamuflowanej poprzez zamieszczenie liter "[...]", po których bezpośrednio występuje grafika w formie kropli mleka. Takie połączenie słowno-graficzne można odczytać wyłącznie jako słowo "mleko". Trudno też wskazać inny racjonalny powód, dla którego producent miałby zamieścić taki znak na opakowaniu napoju. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora biorąc pod uwagę całość oznakowania zamiarem Spółki było zmieszczenie na oznakowaniu napoju [...] komunikatu, który brzmi "to nie mleko".
W połączeniu z wyrazami "roślinnie pyszne" (i innymi podobnymi), taki komunikat wskazuje, że napój jest jakimś roślinnym surogatem mleka i może być odczytany przez konsumentów jako "mleko roślinne", czemu sprzeciwiają się przepisy cytowanego wyżej art. 78 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1308/2013.
Oceniając zebrany materiał dowodowy organ administracji uznał, że strona skarżąca tworząc oznakowanie napoju "[...]" chciała przekazać konsumentom, że oferuje im roślinny zamiennik mleka (mleko roślinne) pragnąc jednocześnie ominąć przepisy art. 78 ust. 2 i części III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013. W związku z powyższym stwierdzone nieprawidłowości związane z zastosowaniem nieprawidłowych znaków graficznych oraz innych informacji odnoszących się do produkcji stanowią podstawę do uznania ich za artykuły nieodpowiadające wymaganiom jakości handlowej.
Organ, powołując się na art. 30b ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno spożywczych (Dz. U. z 2018r., poz. 2164 z późn. zm.) wezwał skarżącego do usunięcia ww. nieprawidłowości w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, poprzez bezwzględne przestrzeganie w obrocie handlowym postanowień:
1) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych,
2) ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,
3) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, poprzez: wprowadzanie do obrotu handlowego towarów spełniających wymagania jakościowe zgodne z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego.
Na to rozstrzygnięcie strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a zaskarżonym zaleceniom pokontrolnym zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1688 z późn. zm.) (dalej jako: "Ustawa", "Ustawa o jakości") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania zaleceń pokontrolnych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy sposób oznakowania [...] nie jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, a tym samym nałożenie na Spółkę obowiązku usunięcia zarzucanych nieprawidłowości nie znajduje uzasadnienia;
2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30b Ustawy o jakości w zw. z art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) (dalej jako: "k.p.a.") poprzez sformułowanie zaleceń pokontrolnych w sposób dowolny oraz ogólny ograniczający się do przywołania przepisów, bez wskazania skonkretyzowanego środka usunięcia zarzucanych nieprawidłowości, a tym samym w sposób niespełniający wymogów treściowych w zakresie jednoznacznego określenia obowiązku spoczywającego na przedsiębiorcy;
3) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. (zasada proporcjonalności), polegające na:
a. nakazaniu Spółce usunięcie naruszeń poprzez dokonanie zmian w oznakowaniu kontrolowanych produktów w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaleceń, podczas gdy organ mógł rozważyć i ewentualnie zastosować mniej dolegliwe dla Skarżącej sankcje (a pozwalające jednocześnie na osiągnięcie zamierzonego rezultatu), albowiem, wprowadzanie zmian na opakowaniu produktu wprowadzonego do obrotu jest procesem czasochłonnym i kosztownym, który trwa dłużej niż wyznaczone 30 dni,
b. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa polegające na nieuzasadnionym stwierdzeniu nieprawidłowości co do nazwy produktu i wydaniu nakazu w zakresie dostosowania nazwy produktu, w sytuacji gdy organ w swojej argumentacji nie przedstawia żadnych obiektywnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń;
4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolne, a nie swobodne ustalenie, że oznakowanie produktu sugeruje, że jest to produkt mleczarski, a tym samym może wprowadzać konsumentów w błąd;
5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1a) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (...) (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z póżn. zm.). (dalej jako: "Rozporządzenie 1169/2011") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oznakowanie produktu wprowadza konsumentów w błąd co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji;
6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L. z 2002 r. Nr 31, str. 1 z późn. zm.) (dalej jako: "Rozporządzenie 178/2002") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że oznakowanie produktu wprowadza konsumentów w błąd;
7) naruszenie prawa materialnego, tj. pkt 6 części III Załącznika VII Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (...) (Dz. Urz. UE. L Nr 347, str. 671) (dalej jako: "Rozporządzenie 1308/2013") (poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że oznakowanie produktu sugeruje, że jest to produkt mleczarski, co stanowi naruszenie zakazu określonego w przywołanym przepisie;
8) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez uczynienie m.in. z tego przepisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zatem podstawy prawnej określonej w sposób ogólny.
Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonych zaleceń pokontrolnych w całości;
2) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
3) na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonych zaleceń pokontrolnych z uwagi na to, że ich wykonanie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka stwierdziła, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena oznakowania produktu. Zdaniem Spółki oznakowanie [...] nie wskazuje, nie implikuje i nie sugeruje, że produkt jest produktem mleczarskim. Na opakowaniu [...] znajduje się wiele komunikatów jednoznacznie wskazujących na roślinne pochodzenie produktu, w tym:
1) nazwa regulacyjna produktu, tj. "Napój owsiany z dodatkiem wapnia i witaminy D";
2) stosowane zwroty np. "roślinnie pyszne", "owies", "na bazie owsianej";
3) oznakowanie, że produkt jest "wegański", wyrażone zarówno słownie, jak i za pomocą grafiki;
4) komunikaty takie jak: "na bazie owsianej", "baza owsiana", "owies", roślinnie pyszne", "wegańskie" pojawiające się łącznie trzynaście (13) razy, w różnych miejscach, na wszystkich czterech stronach opakowania produktu;
5) zdjęcie owsa umieszczone w różnych miejscach opakowania produktu;
6) opis: kremowe, ROŚLINNIE PYSZNE, na bazie OWSIANEJ;
7) to, że produkt nie jest mlekiem, jest na opakowaniu ponadto wzmocnione komunikatem "naturalnie nie zawiera laktozy", składnika charakterystycznego dla mleka i produktów mlecznych;
8) w ramach opisu składu, tj: "SKŁADNIKI: baza owsiana (woda, owies (8,7%)), olej słonecznikowy, błonnik z korzenia cykorii, białko grochu, wapń, regulator kwasowości (fosforany potasu), naturalny aromat, emulgator (lecytyny (słonecznik)), sól morska, stabilizator (guma gellan), witamina D2";
9) znak graficzno-słowny marki "[...]", pod którą produkt jest wprowadzany na rynek. Jest to marka, pod którą wprowadzane są do obrotu wyłącznie produkty pochodzenia roślinnego i tak też jest odbierana przez konsumentów, o czym świadczą wyniki badań konsumenckich, jakie prowadzi Spółka, mając na celu potrzebę dostosowywania oferty do potrzeb konsumenckich oraz zapewnienia konsumentom informacji nt. produktów, niezbędnych do podejmowania przez nich świadomych wyborów zakupowych.
10) Przywołane powyżej informacje znajdujące się na etykiecie produktu, jednoznacznie wskazują na roślinny charakter produktu (pkt 1-9), opisują jego właściwości (pkt 1, 5-8) i podają skład (pkt 8), co jest zgodne z wymaganiami przywołanego w protokole art. 7 ust. 1a rozporządzenia 1169/2011.
Jako niezrozumiałe ocenił stanowisko organu, jakoby znajdujące się na opakowaniu określenia wraz z "wyrazem roślinnie pyszne" oraz zastosowane w opisie formy gramatyczne przymiotników takich jak "kremowe, roślinnie pyszne" mogły wprowadzić konsumenta w błąd. Przywołane sformułowania w sposób jednoznaczny wskazują, iż nie jest to produkt mleczarski w rozumieniu rozporządzenia 1308/2013. Natomiast ocena organu została dokonana wyrywkowo i nie uwzględnia kontekstu całego opakowania. Nie posługuje się też nazwą "mleko" jako nazwą rodzajową, w tym nie wskazuje, że jest to "mleko roślinne", przez co nie można zarzucić, że narusza określony w rozporządzeniu 1308/2013 zakaz stosowania nazw zarezerwowanych wyłącznie dla przetworów mlecznych. Spółka stwierdziła, że stosowanie zaprzeczenia w oznakowaniu zamienników produktów spożywczych stanowi rosnący trend wynikający z potrzeby opisania konsumentom przeznaczenia produktu. Oczywistym jest, że roślinny zamiennik "nie jest" tym samym produktem, jak produkt odzwierzęcy, który zastępuje, stąd określenia typu "nie mięso mielone z granulatu sojowego", "nie kurczak", "nie tuńczyk". Owo zaprzeczenie wskazuje konsumentom, że tak oznaczony produkt dotyczy produktów roślinnych będących zamiennikami produktów odzwierzęcych. Powołał się na badania przeprowadzone na grupie kontrolnej 1003 respondentów, z których wynika, że 96,3% Polaków poprawnie rozpoznaje produkt w opakowaniu [...] jako tzw. mleko roślinne, a jedynie 3,7% respondentów błędnie wskazało, że jest to produkt mleczarski. Jednym z głównych czynników umożliwiających rozpoznanie produktu jako roślinnego jest właśnie wyrażenie "nie mleko", kwestionowane przez organ.
Skarżąca stwierdziła też, że treść zaleceń jest tak ogólna, że strona nie ma możliwości wywnioskować w jaki sposób powinna je wykonać; jeśli organ oczekuje zmiany treści umieszczonych na opakowaniu, to nie wiadomo, jakie miałyby to być zmiany. Nadto biorąc pod uwagę 30-dniowy termin sprostanie temu obowiązkowi jest wręcz niemożliwe.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Powołał się na wyrok TSUE o sygn. akt C-422/16.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ocenić terminowość wniesienia skargi, ustalić, czy zachowany został tryb jej wniesienia oraz zbadać czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odnośnie zachowania terminu i trybu złożenia skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
W kwestii terminowości skargi co prawda brak jest w aktach sprawy dowodu doręczenia stronie spornych zaleceń, ale w odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że została wniesiona z zachowaniem terminu. Nadto w skardze strona stwierdziła, że otrzymała zalecenia 7 czerwca 2023r. (czego organ nie zanegował), zatem skarga wniesiona 7 lipca 2023r., (co wynika z datownika na kopercie, w której została nadana) istotnie została złożona z zachowaniem terminu.
Oznacza to, że skarżący zachował tryb i termin do wniesienia skargi.
Odnosząc się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonych zaleceń pokontrolnych przypomnieć należy, że zakres tej właściwości reguluje art. 3 § 1, 2, 2a i 3 p.p.s.a.
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. decyzje administracyjne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. Fakt, że zaskarżone zalecenia pokontrolne (zatem akt niebędący decyzją ani postanowieniem) dotyczyły jedynie skarżącego przesądza o takim indywidualnym ich charakterze.
Trzecim warunkiem jest publicznoprawny charakter aktu. Zdaniem Sądu, akt wydany przez organ charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania organu i został podjęty przez podmiot wykonujący zadania publiczne, co prowadzi do wniosku, że wchodzi w zakres administracji publicznej.
W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że akt taki dotyczy obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skutkiem jej podjęcia jest bowiem konieczność zmiany w zakresie oznakowania produktów, związany z poniesieniem kosztów, a jego niewykonanie zagrożone jest karą pieniężną, co dodatkowo wskazuje na konieczność przyznania stronie prawa do sądowej kontroli zgodności z prawem takiego aktu.
Podobne stanowisko wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z 24 kwietnia 2017r., sygn. akt III SA/GI 1636/16, WSA w Gliwicach w wyroku z 23 grudnia 2019r., sygn. akt III SA/Gl 973/19, WSA w Szczecinie w wyroku z 17 listopada 2022 r., II SA/Sz 154122. Nadto NSA w postanowieniu z 4 listopada 2014r., sygn. akt II GSK 2522/14 wprost stwierdził, że "Wskazane zalecenia pokontrolne ([...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w przedmiocie zmiany oznakowania produktów spożywczych – przyp. Sądu) zawierają cechy właściwe dla czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa."
Oznacza to, że sporne zalecenia pokontrolne spełniają przesłanki do uznania ich za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Przechodząc do meritum sprawy na wstępie wskazać należy, że prawa konsumentów są istotną wartością chronioną przez prawodawstwo unijne. Przywołać tu należy rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE. L.2002.31.1) – dalej rozporządzenie nr 178/2002.
Zgodnie z jego artykułem 8 "Ochrona interesów konsumentów":
1. Prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie:
a) oszukańczym lub podstępnym praktykom;
b) fałszowaniu żywności, oraz
c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd.
Stosownie zaś do art. 16 "Prezentacja", bez uszczerbku dla bardziej szczegółowych przepisów prawa żywnościowego, etykietowanie, reklama i prezentacja żywności lub pasz, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumentów w błąd.
Kolejnym aktem prawa Unii, które reguluje zagadnienia istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE. L. 2011.304.18).
Zgodnie z jego artykułem 7 "Rzetelne informowanie":
1. Informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności:
a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji;
b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada;
c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych;
d) przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem.
2. Informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.
4. Ust. 1, 2 i 3 mają również zastosowanie do:
a) reklamy;
b) prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane.
Z powyższego wynika, że – uogólniając - przepisy unijnego prawa żywnościowego mają na celu ochronę konsumentów, zapewnienie im dostępu do prawdziwych i rzetelnych informacji, które umożliwiają im dokonywanie świadomych wyborów konsumenckich. I z uwzględnieniem takich właśnie celów należy je wykładać.
Odnosząc te ogólne uwagi do węższego zagadnienia, jakim jest ochrona niektórych sektorów rynku rolnego, w tym również stanowiącego przedmiot niniejszego sporu rynku mleka, przywołać należy rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U.UE. L. 2013. 347. 671).
Zgodnie z częścią III załącznika nr VII do rozporządzenia:
Mleko i przetwory mleczne
1) "Mleko" oznacza wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion - bez żadnych dodatków ani niepoddaną ekstrakcji - otrzymywaną z co najmniej jednego doju.
Pojęcie "mleko" może jednak być stosowane:
a) do mleka przetworzonego bez zmiany składu lub do mleka, którego zawartość tłuszczu została znormalizowana na mocy części IV;
b) w połączeniu z wyrazem lub wyrazami oznaczającymi typ, klasę jakości, pochodzenie lub przeznaczenie takiego mleka lub opisującymi technologiczny proces jego przetworzenia lub zmianę składu, której zostało ono poddane, pod warunkiem że zmiana ta jest ograniczona do dodania lub usunięcia naturalnych składników mleka.
2) Do celów niniejszej części pojęcie "przetwory mleczne" oznacza produkty uzyskiwane wyłącznie z mleka, przy założeniu że można dodać substancje konieczne do ich wytworzenia, o ile nie stosuje się ich do zastąpienia - w całości lub w części - jakichkolwiek naturalnych składników mleka.
Wyłącznie dla przetworów mlecznych zarezerwowane są:
a) następujące nazwy stosowane na wszystkich etapach wprowadzania do obrotu:
(i) serwatka;
(ii) śmietanka;
(iii) masło;
(iv) maślanka;
(v) olej maślany;
(vi) kazeina;
(vii) bezwodny tłuszcz mleczny;
(viii) ser;
(ix) jogurt;
(x) kefir;
(xi) kumys;
(xii) viili/fil;
(xiii) smetana;
(xiv) fil;
(xv) rjaženka;
(xvi) rűguđpiens;
b) nazwy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2000/13/WE lub art. 17 rozporządzenia (UE) nr 1169/2011 faktycznie stosowane do przetworów mlecznych.
3) Pojęcie "mleko" oraz nazwy stosowane do przetworów mlecznych mogą być stosowane również w połączeniu ze słowem lub słowami oznaczającymi przetwory złożone, których żadna część nie zastępuje ani nie ma w zamierzeniu zastępować żadnego składnika mleka i w których mleko lub produkt mleczny są częścią zasadniczą - zarówno w kategoriach ilości, jak i charakterystyki produktu.
5) Nazwy, o których mowa w pkt 1, 2 i 3, nie mogą być stosowane do produktów innych niż te, o których mowa w tych punktach.
Przepis ten nie ma jednak zastosowania do nazw produktów, których dokładny charakter jest oczywisty ze względu na tradycyjne stosowanie, lub kiedy nazwy te są wyraźnie stosowane w celu opisania charakterystycznej cechy produktu.
Istotne znaczenie ma też pkt 6 części III załącznika nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013 w brzmieniu:
6) W odniesieniu do produktów innych niż opisane w pkt 1, 2 i 3 niniejszej części nie wolno używać żadnej etykiety, dokumentu handlowego, materiału reklamowego ani żadnej formy reklamy, określonej w art. 2 dyrektywy Rady 2006/114/WE 308 , ani żadnej formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowałyby lub sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim.
Jednak w odniesieniu do produktu, który zawiera mleko lub przetwory mleczne, nazwa "mleko" lub nazwy, o których mowa w pkt 2 akapit drugi niniejszej części, mogą być stosowane tylko do opisania jego podstawowych surowców i wymienienia jego składników, zgodnie z dyrektywą 2000/13/WE lub rozporządzeniem (UE) nr 1169/2011.
Zatem dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu w oparciu o wyżej przedstawione ramy prawne istotna jest odpowiedź na pytanie, czy treść informacji umieszczonych na opakowaniu napoju owsianego naruszała powyższe przepisy bądź to przez nieuprawnione użycie słowa "mleko" dla produktu niemającego pochodzenia zwierzęcego, bądź to poprzez wprowadzenie konsumentów w błąd co do właściwości czy składu produktu.
Innymi słowy należy rozstrzygnąć, czy umieszczenie na opakowaniu spornego produktu treści: "[...]", gdzie w miejscu gwiazdki znajdowała się kropla białego płynu mogło wprowadzić w błąd świadomego konsumenta i wywołać u niego przekonanie, że w kartonie znajduje się mleko będące produktem pochodzenia zwierzęcego, co jest zabronione przez powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych.
W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest przecząca.
Wyjaśniając powyższe stwierdzenie na wstępie należy poczynić trzy założenia:
1. że wyżej cyt. przepisy unijne należy wykładać przy uwzględnieniu celu, jakim jest ochrona konsumentów, ich prawa do informacji i dokonywania przez nich świadomych wyborów ...
2. ... ale wykładnia ta winna być dokonywana przez pryzmat konsumenta co najmniej przeciętnie starannego, świadomego i dociekliwego,
3. a ocenie musi podlegać łącznie ogół informacji łatwo dostępnych dla tego konsumenta w momencie podejmowania decyzji konsumenckich. Takimi łatwo dostępnymi informacjami są te, które nie wymagają poszukiwania w innych źródłach, ale znajdują się na opakowaniu i są tam umieszczone w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi.
Odnosząc te założenia w zakresie pkt. 3. do stanu sprawy należy się odwołać do wzoru opakowania spornego wyrobu (karta 14 akt sądowych). Zauważyć należy, że w żadnym miejscu nie ma na nim informacji, że jego zawartość stanowi mleko; wręcz przeciwnie: na opakowaniu jasno i wyraźnie napisano, że jest to "[...]" opatrując to zastrzeżenie dodatkiem "roślinnie pyszne, na bazie owsianej". Oczywistym jest, że jeśli coś jest "nie mlekiem", to jednocześnie nie może być także "mlekiem" (prawo sprzeczności). Trudno również wywodzić jakieś wnioski z symbolu kropli białego płynu, którą zastąpiono literę "[...]" w wyrazie "[...]". Wszak napój owsiany jest również cieczą i jest koloru białego. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli i w skardze strona wskazała nadto, że nazwą regulacyjną produktu jest "napój owsiany z dodatkiem wapnia i witaminy D" (a więc nie mleko), a informacje takie jak "roślinnie pyszne", "owies", "na bazie owsianej", "roślinnie pyszne" pojawiają się 13 razy na wszystkich czterech stronach opakowania, są tam również zdjęcia owsa. Również ze składu produktu wynika, że stanowi go baza owsiana (woda, owies 8,7%), a także olej słonecznikowy i inne wymienione tam składniki, z których żaden nie jest pochodzenia zwierzęcego.
Nigdzie nie ma też informacji, że zawiera ono mleko a wręcz przeciwnie - cały szereg danych wskazuje, że jest to produkt roślinny na bazie owsa. Zatem łączna analiza dostępnych na kartonie danych nie daje podstaw do przyjęcia, że zawiera on mleko.
Analizując zaś możliwość wprowadzenia w błąd przeciętnie starannych i uważnych konsumentów przez takie opakowanie, jak w przedmiotowej sprawie (założenie 2.) należy stwierdzić, że właściwie nie istnieje. W aktach sądowych (karta 15 i nast.) znajdują się wyniki badania ankietowego, przeprowadzonego na grupie 1003 osób różnej płci, wieku, poziomie wykształcenia i miejscu zamieszkania przy uwzględnieniu jego wielkości.
Spośród takiej grupy respondentów 96,3% badanych odpowiedziało, że w opakowaniu jest produkt roślinny, na co – zdaniem ankietowanych - wskazują m.in. napis - 33% odpowiedzi, napis "roślinne" – 27%, napisy "nie mleko" i "roślinnie pyszne" po 15%. W ocenie Sądu świadczy to, że znakomita większość wszystkich konsumentów, nie tylko przeciętnie świadomych, prawidłowo identyfikuje produkt jako roślinny; natomiast fakt, że 3,7% oceniło go inaczej wskazuje jedynie, że zasadnym jest odwołanie się do wzorca konsumenta przeciętnie świadomego i starannego, a z pewnością nie wszyscy tacy są (a nie wyjątkowo świadomego ani wyjątkowo nieświadomego). Implikuje to dopuszczenie sytuacji, że jakaś część konsumentów jednak inaczej oceni produkt. Istotna jest jednak proporcja odpowiedzi zgodnych i niezgodnych ze stanem faktycznym, która w tym przypadku wyraźnie wskazuje, że przeciętne wnikliwy i wyrobiony konsument nie ma wątpliwości co do roślinnej zawartości opakowania. Należy się także odwołać do cytowanego już składu produktu, z którego wynika, że nie zawiera on żadnych składników pochodzenia zwierzęcego, przez co każdy potencjalny nabywca, który zadał sobie chociaż trud zapoznania się z owym składem uzyskał wiedzę, że nie jest to mleko.
W takim zaś wypadku – powracając do założenia 1. – należy dojść do wniosku, że opakowanie nie narusza powołanych na wstępie przepisów unijnych, gdyż umieszczone na nim treści są jasne i nie wprowadzają konsumentów w błąd. Opakowanie nie zawiera bowiem zastrzeżonej nazwy "mleko", lecz przeciwnie pojęcie "nie mleko". Nie jest też tak, że znajdują się na nim jakiekolwiek nieprawdziwe informacje co do pochodzenia czy składu wyrobu, które sugerowałyby, że produkt ten jest produktem mleczarskim, czego zakazuje pkt 6 części III załącznika nr VII do rozporządzenia nr 1308/2013. Tym samym nie może być uznane za praktykę podstępną lub wprowadzającą konsumenta w błąd, o czym stanowi art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 178/2002, ani naruszać jego art. 16 również zakazującego prezentacji żywności, używanych opakowań w sposób, który może wprowadzać konsumentów w błąd. Nie może także być uznane za wprowadzające w błąd co do charakteru, tożsamości, właściwości i składu, o czym z kolei stanowi art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011.
Okoliczności te wskazują na zasadność zarzutów zawartych w skardze w zakresie naruszenia przepisów prawa unijnego.
To implikuje także uznanie za uzasadnione zarzuty dot. naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, gdyż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego wywiódł wnioski, które zgodnie z zasadami logiki (prawo sprzeczności) i regułami języka polskiego z niego nie wynikają.
Prowadzi to do wniosku, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 30b ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1980), zgodnie z którym jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.
Skoro bowiem nie było podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości, nie było też podstaw do nakazania ich usunięcia.
Na marginesie można wysunąć tezę, że dopiero pominięcie owych spornych wyrazów "[...]" mogłoby czynić informację zawartą na opakowaniu niepełną i niewystarczająco precyzyjną. Konsument zapoznając się z danymi podanymi na opakowaniu dowiedziałby się bowiem, że jest to coś roślinnie pysznego, owsianego, na bazie owsianej, nie dowiedziałby się jednak CO to tak naprawdę jest – chyba coś do spożycia, co sugeruje przymiotnik "pyszny" (choć nadal nie widomo co), bo bez tego przymiotnika równie dobrze mógłby to być np. kosmetyk z dodatkiem wyciągu z owsa.
Zatem w ocenie Sądu użycie sformułowania "[...]" z jednej strony nie wprowadza konsumenta w błąd, bo wyraźnie wskazuje, że produkt nie jest mlekiem, a inne dane umieszczone na opakowaniu wskazują, że jest pochodzenia wyłącznie roślinnego, z drugiej – poprzez jedynie skojarzenie informuje klienta, że jest to produkt roślinny o podobnym jak mleko zastosowaniu "pite prosto ze szklanki", "z płatkami", "z kawą", "z owsianką", w czym trudno dopatrzyć się wprowadzenia w błąd, a tym samym naruszenia powołanych przepisów unijnych, a raczej przeciwnie – dążenie do zawarcia jak najpełniejszej informacji o produkcie i jego możliwym zastosowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwołał się do wyroku TSUE o sygn. C-422/16.
W tej kwestii przypomnieć należy, że Trybunał orzekał w stanie faktycznym, gdy Spółka T., której dotyczyło pytanie prejudycjalne prowadziła działalność w sektorze produkcji i dystrybucji żywności wegetariańskiej i wegańskiej i zajmowała się promocją oraz dystrybucją wyrobów wyłącznie roślinnego pochodzenia pod nazwą "Soyatoo masło z Tofu", "serek roślinny", "Veggie-Cheese", "Cream" oraz pod innymi podobnymi nazwami.
Odpowiadając na pytanie prejudycjalne Trybunał stwierdził, że "Wykładni art. 78 ust. 2 i części III załącznika VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 należy dokonywać w taki sposób, że przepisy te stoją na przeszkodzie temu, by nazwa "mleko" oraz nazwy, które rozporządzenie to zastrzega wyłącznie dla przetworów mlecznych, były stosowane – dla celów wprowadzania do obrotu lub reklamy – do oznaczania wyrobów wyłącznie roślinnego pochodzenia, nawet wówczas, gdy nazwy te są uzupełnione wyjaśnieniem lub opisem wskazującym na roślinne pochodzenie danego produktu, chyba że produkt ten jest wymieniony w załączniku I do decyzji Komisji 2010/791/UE z dnia 20 grudnia 2010 r. zawierającej wykaz produktów, o których mowa w pkt III.1 akapit drugi załącznika XII do rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007".
Innymi słowy - jak odczytuje wyrok TSUE Sąd orzekający – TSUE opowiedział się przeciwko stosowaniu nazw typu "masło z tofu", "serek roślinny", "cream" czyli śmietana, jako że nazwy "masło" "ser" i "śmietana"
są zastrzeżone wyłącznie dla przetworów mlecznych tzn. produktów uzyskiwanych wyłącznie z mleka, o czym stanowi pkt. 2 części III załącznika nr VII rozporządzenia nr 1308/2013. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest użycie nazwy "mleko", a właśnie przeciwnie: "nie mleko", co powoduje, że teza wyrażona w wyroku TSUE nie znajduje tu zastosowania.
Stwierdziwszy, że zaskarżone zalecenia pokontrolne naruszają zarówno prawo materialne tj. powołane wyżej przepisy rozporządzeń unijnych, jak i procesowe, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, Sąd – działając na podstawie 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżony akt.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Na koszty te składa się 200 zł wpisu sądowego, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.