III SA/Gl 653/24

III SA/Gl 653/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 320
art. 29
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. N. i A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO.UL/41.7/177/2024/8687/RS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. N. i A. N. (dalej łącznie "Wnioskodawcy" "Skarżący" lub "Strony") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") wydana w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. Prezydent Miasta J. decyzją z 5 września 2023 r., nr [...] (dalej "Decyzja") orzekł o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zwykłego zjazdu dwukierunkowego z drogi publicznej powiatowej ul. [...] ([...]) usytuowanej na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] na działkę nr [...] w obrębie [...] położoną w J., o co wnosili M. i S. G.
2. Pismem z 20 września 2023 r. M. N. oraz A. N. wnieśli odwołanie od ww. decyzji.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z 23 lutego 2024 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane przez M. N, a decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. nr [...] umorzyło postępowanie zainicjowane przez A. N.
Kolegium podało, iż wezwało M. N i A. N. do wykazania swojego interesu prawnego, wyjaśniając przy tym, że przymiot strony postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej mogą mieć tylko współwłaściciele nieruchomości, na którą ma być zlokalizowany ten zjazd. Jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.
3. Odrębnym pismem z dnia 20 września 2023 r. M. N oraz A. N. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją oraz złożyli wniosek o stwierdzenie jej nieważności.
Po otrzymaniu tego wniosku Kolegium pismem z 18 grudnia 2023 r. wezwało Wnioskodawców do wykazania swojego interesu prawnego w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na którą ma być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej.
Oboje Wnioskodawcy odebrali ww. pismo 11 stycznia 2024 r.
Pismem z 17 stycznia 2024 r. do postępowania przystąpił pełnomocnik Wnioskodawców, który wniósł o wydłużenie terminu do przedstawienia stanowiska (o co najmniej 21 dni) i wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie.
W sprawie upłynął termin określony w wezwaniu z 18 grudnia 2023 r. oraz termin wskazany przez pełnomocnika Stron.
4. Kolegium postanowieniem z 23 lutego 2024 r. odmówiło A. N. oraz postanowieniem z 23 lutego 2024 r . odmówiło M. N. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta J. z 5 września 2023 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawny zakończonej postanowieniem wniosła M. N. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium postanowieniem z 11 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podkreśliło, że mimo wezwań wnioskodawczyni nie wykazała prawa do tej działki, co
uniemożliwia wszczęcie żądanego postępowania.
5. W zakresie niniejszej sprawy, tj. wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta J. (dalej "organ pierwszej instancji") pismem z 29 lutego 2024 r. wezwał Wnioskodawców do wykazania interesu prawnego poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na którą ma być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej.
W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik Wnioskodawców wskazała, że interes prawny Wnioskodawców nie musi wynikać z prawa własności nieruchomości. Na poparcie stanowisko powołała się na orzecznictwo dotyczące inwestycji drogowych. W piśmie z dnia 26 marca 2024 r. pełnomocnik Wnioskodawców wyjaśniła, że bez uzyskanego zjazdu Państwo G. bezprawnie korzystają z nieruchomości Państwa N., jako że nie posiadają innego dostępu do drogi publicznej.
Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm, dalej "k.p.a."), art. 1, art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej "ustawa o drogach publicznych" lub "u.d.p."), Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., odmówił wznowienia postępowania zakończonego Decyzją (decyzją Prezydenta Miasta J. nr [...] z 5 września 2023 r.).
W zażaleniu na to postanowienie Skarżący wnieśli o jego uchylenie.
Podnieśli, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu wszczętym przez Państwa G.
6. Kolegium postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Kolegium wyjaśniło, że kilkukrotnie analizowało możliwość występowania Wnioskodawców w postępowaniu zakończonym Decyzją. W zażaleniu z dnia 29 kwietnia 2024 r. powtórzone zostały te same argumenty i wnioski, co we wcześniejszych pismach Wnioskodawców i ich pełnomocnika. W zażaleniu nie podano by Wnioskodawcy w międzyczasie stali się właścicieli lub współwłaścicielami działki nr [...] w obrębie [...] położonej w J.
Kolegium argumentowało, że aby można było przypisać Wnioskodawcom interes prawny, a przez to przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu musieliby być właścicielami lub użytkownikami działki nr [...] w J. Jak jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "brak jest regulacji prawnej, z której można byłoby wyprowadzić wniosek, iż przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu przysługiwał także innym podmiotom - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej" (vide: wyrok z 27 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1151/20).
Zdaniem Kolegium argumenty przedstawione w zażaleniu obrazują istnienie interesu faktycznego, który jednak nie upoważnia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Skoro wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, to nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania i postanowienie organu pierwszej instancji jest legalne.
7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia 23 maja 2024 r. i wznowienie postępowania zakończonego wydaniem Decyzji, ewentualnie o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zarzucili naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, iż Skarżący nie wykazali i nie mają interesu prawnego do występowania jako strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zwykłego zjazdu dwukierunkowego z drogi publicznej powiatowej [...] na działkę [...] - Państwa G.
Skarżący argumentowali, że postępowanie dotyczące uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu – art. 29 ustawy o drogach publicznych - może zostać wszczęte - zainicjowane - przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Przepis ten wskazuje, kto może zainicjować takie postępowanie - ale nie wyklucza to udziału innych podmiotów jako stron postępowania. Jak wynika z treści tego przepisu postępowanie w sprawie wydania zezwolenia toczy się na podstawie przepisów k.p.a., a zgodnie z normą wskazaną w art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2023 r. lI OSK 1668/20 stroną w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej może być również właściciel nieruchomości sąsiedniej, jeżeli wydana decyzja ma wpływ na korzystanie z tych nieruchomości sąsiednich. W sprawie taki właśnie wpływ występuje, gdyż Państwo G. nie mają inne dojazdu do nieruchomości.
Skarżący wskazali:
1) Państwo G. bez wykonanego zjazdu bezpośrednio z drogi publicznej do ich posesji - nie mają dostępu do drogi publicznej w ogóle.
2) Państwo G. obecnie bezprawnie korzystają z nieruchomości Skarżących.
3) Miasto J. podczas jednego z remontów drogi ul. [...] zlikwidowało dojazd do posesji obecnie stanowiącej własność Państwa G., nie wykonując innego w zamian.
4) O ile na mapach wygląda to tak, że Państwo G. korzystają z drogi będącej pasem gminnej nieruchomości - w rzeczywistości pas nieruchomości stanowiącej własność Gminy to skarpa po której nie można się poruszać.
Skarżący poinformowali, że Państwo G. wszczęli postępowanie sądowe o ustanowienie służebności drogowej przed Sądem Rejonowym w J. pod sygn. akt: [...].
Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z akt tego postępowania.
8. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje/postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja/postanowienie zostało wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji/postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c).
Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi on zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu.
Kwestionowana przez Skarżących Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.
Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p.. ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Takie stanowisko potwierdza ugruntowana w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 30 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 180/16; wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 743/14; wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1483/17; wyrok WSA w Lublinie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 37/18; wyrok WSA w Łodzi z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1111/12).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12 wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że z przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę (por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 997/20). Podobnie, w wyroku z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 69/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z analizy art. 29 ust. 1 u.d.p., jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikami gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. W konsekwencji, w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Reguła ta dotyczy nie tylko postępowania zwykłego, ale także postępowania nadzorczego.
Podane przez Skarżących okoliczności, wskazujące jedyne na interes faktyczny Skarżących, nie mogły stanowić źródła opartego o normę prawa materialnego interesu prawnego Skarżących w kwestionowaniu Decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Przedmiotem Decyzji jest kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej powiatowej ul. [...] na działkę nr [...] w obrębie [...]. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek M. i S. G., którzy jak wynika z zapisów z ewidencji gruntów, są jedynymi właścicielami działki nr [...] w obrębie [...]. Natomiast z treści wniesionych przez Skarżących pism oraz z zapisów w ewidencji gruntów wynika, że Skarżący są współwłaścicielami działki nr [...] w obrębie [...] (względem której toczy się postępowanie sądowe o ustanowienie drogi koniecznej), czyli działki sąsiadującej z działką będącą przedmiotem Decyzji.
Przywołane przez Skarżących wyroki NSA: z 17 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1668/20, z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2763/12, z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2600/13, z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1493/17, dotyczą postępowań administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 311). W przypadku tych postępowań przymiot strony faktycznie przysługuje wszystkim właścicielom działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej. Tymczasem Decyzja została wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 u.d.p. Ani z tego przepisu, ani z żadnego innego przepisu nie wynika by w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu Skarżący - jako właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, mieli interes prawny w rozpatrzeniu sprawy i by w konsekwencji przysługiwał im przymiot stron postępowania.
Mając powyższe na względzie, zarzut naruszenia art. 29 u.d.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną interpretacje i niewłaściwe zastosowanie jest bezzasadny.
Sąd z urzędu dostrzegł naruszenie przez organy przepisów postępowania, które jednak nie miało żadnego miało wypływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mianowicie w sytuacji, w której Skarżący (składający wniosek o wznowienie postępowania) uważają, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym Decyzją, a zostali w tym postępowaniu pominięci, to weryfikacja twierdzeń Skarżących jest w istocie badaniem samych przesłanek wznowienia postępowania. To z kolei powinno nastąpić w drugiej fazie postępowania, czyli już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednak, jak Sąd wykazał, uchybienie to nie miało wpływu wynik sprawy, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że Skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. i w konsekwencji zobowiązany byłyby do wydania decyzji o odmowie uchylenia Decyzji (jako decyzji ostatecznej), gdyż nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.