III SA/Gl 648/24

III SA/Gl 648/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Adam Pawlyta
Beata Machcińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 21 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2024 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 7 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie powołania stałej komisji społecznej i ustalenia przedmiotu jej działania 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 czerwca 2024 r. Nr: [...], Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały (dalej jako: "uchwała") nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie powołania stałej Komisji Społecznej Rady Miasta P. i ustalenia przedmiotu jej działania, w części określonej w § 4 uchwały, jako sprzecznej z przepisem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP".
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda m.in. wskazał, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 10 maja 2024 r. Organ nadzoru uznał, iż jest ona w części niezgodna z prawem ponieważ
zgodnie z § 4 uchwały: "W skład Komisji wchodzi nie więcej niż 12 radnych".
W ocenie Wojewody ww. przepis ma tym samym charakter otwarty, wskazuje bowiem jedynie maksymalną liczbę radnych wchodzących w skład komisji. Nie wynika z niego natomiast jaka najmniejsza liczba radnych spowoduje ukonstytuowanie się komisji. Nie wskazuje również, kto miałby podjąć decyzję, co do tego ilu radnych będzie wchodziło w skład tej komisji. Powyższe prowadzi do uznaniowości, przy ocenie zaistnienia tak wskazanej liczby składu komisji przez organ stosujący uchwałę. W bliżej niesprecyzowanym przepisie mieścić się może bowiem szereg różnorodnych stanów faktycznych, a decyzja w przedmiocie zaistnienia lub braku spełnienia kryterium określonego jako "nie więcej niż 12 radnych", należeć będzie do organu wykonującego uchwałę.
Ponadto zdaniem Wojewody skoro przepisy Statutu P. nie wskazują, z ilu członków powinny składać się poszczególne komisje, uchwały je tworzące powinny zawierać regulacje o jednoznacznym charakterze. Tak by nie było wątpliwości, co do tego, czy dana komisja została już powołana, czy też jej skład jest niepełny. Biorąc pod uwagę samodzielność Rady oraz swobodę radnych w zgłaszaniu swojego akcesu do członkostwa w poszczególnych komisjach właściwe
byłoby zarówno określenie konkretnej liczby członków danej komisji jak i wskazanie minimalnej liczby członków, po powołaniu których dochodziłoby do jej ukonstytuowania się.
Nadto sytuacja taka powoduje, że obowiązujący przepis jest niejasny, a taki stan niepewności co do treści obowiązującego prawa jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym i stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjnej zasady
demokratycznego państwa prawnego, wynika bowiem zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jedną z pochodnych tej zasady jest również nakaz tworzenia przepisów jasnych i zrozumiałych dla adresata, niedopuszczających nieograniczonego luzu interpretacyjnego objawiającego się m.in. w ustalaniu znaczenia przepisów prawa wyłącznie w drodze działań faktycznych związanych ze stosowaniem tych przepisów. Prawodawca powinien
zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Niezachowanie tych wymogów przy formułowaniu przepisów prawa występuje wówczas, gdy treść określonych przepisów w danym akcie prawnym jest na tyle wieloznaczna i nieprecyzyjna, że nie pozwala na wywiedzenie z nich w drodze wykładni jednoznacznej normy prawnej, co z kolei może stwarzać warunki sprzyjające naruszeniu praw jednostki lub uniemożliwić stosowanie przepisów, w których niejasne regulacje są zawarte.
Zdaniem Wojewody ww. uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.
Rada Miasta P., (zwana dalej: Rada, skarżący, gmina), za pośrednictwem pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia 7 czerwca 2024 r., stwierdzające nieważność Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie powołania stałej Komisji Społecznej Rady Miasta P. i ustalenia przedmiotu jej działania, w części określonej w § 4 uchwały
Rada zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości.
Skarżąca zarzuca zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz
2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów, polegającą na nieprawidłowym i sprzecznym z treścią powołanych norm prawnych uznaniu przez organ nadzorczy, że Rada Miasta P. podejmując uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie powołania stałej Komisji Społecznej Rady Miasta P. i ustalenia przedmiotu jej działania, w związku z określeniem, w § 4 uchwały, że "w skład Komisji wchodzi nie więcej niż 12 radnych", dopuściła się uchwalenia przepisu niejasnego, "a taki stan niepewności co do treści obowiązującego prawa jest niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym i stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP", podczas gdy w istocie Rada Miasta P. określając w tym przepisie maksymalną liczbę członków Komisji Społecznej skorzystała z uprawnienia przysługującego jej z mocy ustawy, tj. art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącego się w zakresie przysługującej radzie gminy kompetencji do określenia (ustalenia) składu osobowego tejże komisji.
Wskazując na powyższe uchybienia, Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Rada m.in. wskazała, że organ nadzoru nie sformułował w stosunku do zakwestionowanego przepisu Uchwały zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Statutu P., ani też żadnego innego przepisu poza wskazanym art. 2 Konstytucji RP. Tymczasem podstawę prawną podjętej uchwały stanowią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 21 ust. 1 i ust. 3 Statutu P. miasta na prawach powiatu, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu P. miasta na prawach powiatu. Z żadnego z wymienionych przepisów nie wynika obowiązek określenia konkretnej liczby członków komisji powołanej przez radę gminy, w szczególności ustalenia minimalnej liczby członków komisji. Co więcej, przepis rangi ustawowej, tj. art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który posiada następujące brzmienie: "Rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy", wyraźnie stanowi, że kompetencją rady gminy jest ustalanie składu osobowego poszczególnych komisji, co odbywa się w odrębnym akcie głosowania. Gdyby uznać stanowisko organu nadzoru za prawidłowe, podobny zarzut braku jasności i precyzji oraz wieloznaczności należałoby sformułować wobec przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika kompetencja rady gminy do powołania komisji "ze swojego grona", jednak bez określenia minimalnego lub maksymalnego składu osobowego komisji stałej powoływanej przez radę gminy.
Ponadto skarżący wskazał, że sam ustawodawca w art. 21 ust.1 u.s.g. pozostawił radzie gminy swobodę w określeniu liczby jej członków, wyznaczając jednak dolną i górną granicę, które zawierają się w sformułowaniu, że rada gminy powołuje komisje "ze swojego grona", co oznacza, że komisja nie może liczyć mniej niż 3 osoby - zgodnie z rzymską zasadą tres facere existimat Collegium (tres faciunt Collegium), ewentualnie - gdyby tę zasadę odrzucić - wówczas komisję stanowiłaby co najmniej jedna osoba, natomiast górny limit członków komisji stanowi w każdym przypadku liczba radnych określona w art. 17 ust. 1 u.s.g. (w przypadku P. jest to 21 osób pełniących funkcję radnego). Tym samym, wbrew stanowisku organu nadzoru, dolny i górny limit członków komisji jest określony przez ustawodawcę i rada gminy nie jest obowiązana (choć jest uprawniona - o czym będzie mowa w orzeczeniach sądów przywołanych w dalszej części uzasadnienia) do jego dalszego dookreślania (zwłaszcza jeżeli chodzi o minimalną liczbę członków komisji).
Nadto skarżący wskazał, że za niezasadny należy uznać zarzut organu nadzoru skierowany pod adresem § 4 uchwały, zawierający się w twierdzeniach, że uchwalony przepis jest niejasny, niejednoznaczny czy też budzi wątpliwości "co do tego, czy dana komisja została już powołana" lub nie wskazuje "kto miałby podjąć decyzję, co do tego ilu radnych będzie wchodziło w skład tej komisji".
Powyższe zarzuty nie są uzasadnione przede wszystkim z tego powodu, że faktyczne ustalenie składu Komisji Społecznej odbyło się w odrębnym akcie głosowania, w wyniku którego podjęta została inna niż budząca zastrzeżenia organu nadzoru, uchwała - zob. uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Społecznej Rady Miasta P. To właśnie ta uchwała Rady Miasta - jako organu uprawnionego do ustalenia składu osobowego komisji stałej - określiła faktyczną liczbę członków Komisji Społecznej. Odbyło się to właśnie w drodze głosowania nad kandydaturami poszczególnych radnych, zaś podstawę prawną tego aktu głosowania stanowił m. in. art. 21 ust. 1 USG. W wyniku przeprowadzonego głosowania w skład tej Komisji zostało powołanych 9 radnych. Dodatkowo Rada wskazała, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Społecznej Rady Miasta P., uznając tym samym, że skład osobowy Komisji Społecznej został ustalony prawidłowo. A to właśnie tej uchwały mogłyby dotyczyć wskazane wyżej wątpliwości organu nadzoru.
Skarżąca podniosła, że także w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż określenie składu osobowego komisji rady gminy stanowi kompetencję przysługującą radzie gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ nadzoru m.in. wskazał, że na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może mieć podnoszony przez skarżącą argument, iż organ nadzoru nie zakwestionował w żadnym zakresie uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie ustalenia składu osobowego Komisji Społecznej Rady Miasta P. Wojewoda argumentował, że postępowanie nadzorcze nr [...] dotyczyło konkretnej uchwały tj. Nr [...] i w jego ramach organ nadzoru dokonywał oceny wyłącznie tej uchwały.
W opinii organu nadzoru określenie liczbowego składu osobowego, w przedmiotowej uchwale nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji ponieważ przepisem § 4 uchwały Rada określiła jedynie górną granicę składu osobowego komisji, nie zaś jego ostateczną liczbę. Liczba ta zatem będzie znana dopiero na końcowym etapie formowania się komisji. Sytuacja taka w świetle unormowań ustawowych i przepisu, na podstawie którego podjęto przedmiotową uchwałę, nie może mieć miejsca.
Zdaniem Wojewody liczba osób pełnego składu osobowego komisji rady powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale - bądź przez wskazanie konkretnej liczby, bądź przez określenie sposobu jej wyliczenia. Jednakże wszelkie liczby wskazane w uchwale muszą być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały i to na każdym etapie jej obowiązywania i stosowania. Tylko bowiem takie regulacje, pozwolą na weryfikację tego, czy powołany skład osobowy komisji jest wyczerpujący, to jest, czy w świetle prawa wobec powołania określonej liczby radnych do komisji, komisja ta się już ukonstytuowała, a tym samym, czy w takim właśnie składzie może ona już ważnie i skutecznie działać.
Wojewoda zaakcentował, iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 37/09). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest precyzyjnie uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, bez możliwości wybiórczego, dowolnego czy też częściowego stosowania przepisu, oraz nie może wykroczyć poza delegację ustawową, jak również naruszać przepisów prawa materialnego.
Organ nadzoru zwrócił uwagę, iż jedynym kryterium oceny aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest kryterium legalności (zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa), zgodnie z przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma natomiast podstaw prawnych do stosowania i oceny działalności samorządu gminnego według innych kryteriów (np. celowości czy gospodarności).
Organ nadzoru podkreślił, iż uchwały wydawane przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego (stanowiące akty prawa miejscowego bądź nie) muszą być zgodne ze wszystkimi aktami prawa powszechnie obowiązującymi, w tym także z Konstytucją RP. Powyższe wynika z hierarchii aktów prawnych, której podstawową zasadą obowiązującą przy jej rozpatrywaniu jest fakt, iż każdy akt niższego rzędu musi być zgody z aktami rzędu wyższego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.
Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a uchyla ten akt.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dotyczące możliwości uchwalenia przez Radę Gminy zapisu ograniczającego liczbowy skład swojej komisji bez przecyzyjnego określenia minimalnej liczby jej składu.
Rozpoznając zagadnienie objęte sporem stron, Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru. Nie ma ono bowiem, w ocenie Sądu, wyraźnych podstaw prawnych. Istotnie ustawodawca w art. 21 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy nie określił obowiązku ustalenia minimalnego składu osobowego danej komisji.
Zdaniem Sądu Rada gminy formułując kwestionowany zapis w przedmiotowej uchwale, że w skład Komisji wchodzi nie więcej niż 12 radnych, nie naruszyła prawa ponieważ nie istnieje wyraźny przepis prawa, nakazujący formułować skład komisji w sposób inny niż to dokonała Rada w kwestionowanym § 4 uchwały.
Tym samym Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że "liczba osób pełnego składu osobowego komisji rady powinna zostać określona precyzyjnie w uchwale - bądź przez wskazanie konkretnej liczby, bądź przez określenie sposobu jej wyliczenia albowiem wszelkie liczby wskazane w uchwale muszą być możliwe do ustalenia przez każdego adresata tej uchwały i to na każdym etapie jej obowiązywania i stosowania".
Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie dostrzegł rzeczywistego zakresu sporu ani jego prawnego znaczenia ponieważ sporne zagadnienie, wobec braku jednoznacznej regulacji ustawowej, dotyczy wprost i bezpośrednio zakresu samorządności gminy, chronionej ustawowo, ale również konstytucyjnie (Art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Zdaniem Sądu organ nadzoru w ramach przysługujących mu kompetencji sprawuje kontrolę zgodności z prawem uchwał rad gmin. Wojewoda jest uprawniony jedynie do rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym, a więc do stwierdzenia nieważności uchwał organów stanowiących w całości lub w części.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. W świetle przepisu art. 169 ust. 4 Konstytucji RP należy przyjąć, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gminy mogą swobodnie określać zarówno przedmiot działania komisji jak i ich skład.
W przeciwieństwie bowiem do art. 18a i art. 18b u.s.g. art. 21 u.s.g. nie wypowiada się odnośnie przedmiotu działania konkretnych komisji (tak jak w art. 18a ust. 1, ust. 3-4 oraz art. 18b ust. 1 u.s.g) ani odnośnie składu osobowego komisji (tak jak w art. 18a ust. 2 i art. 18b ust. 2), za wyjątkiem wskazania, że w skład komisji stałych i doraźnych wchodzą radni (art. 21 ust. 1 u.s.g. mówi o powoływania komisji przez radę gminy "ze swojego grona"). Nie można zatem z góry wykluczyć takiego rozwiązania, że liczbę, przedmiot działania i skład osobowy poszczególnych komisji stałych określa rada gminy w odrębnych uchwałach.
W art. 196 ust. 4 Konstytucji RP prawodawca jednoznacznie zobowiązał i umocował organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego (a więc także radę gminy) do określenia ustroju wewnętrznego tej jednostki (por. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis 2013, komentarz do art. 3 pkt 1). Poprzez uregulowanie zawarte w art. 21 u.s.g. ustawodawca wskazał po pierwsze, że możliwe jest przyjęcie takiego rozwiązania organizacyjnego jak komisja rady gminy, a po drugie - że komisje takie mogą być stałe i doraźne. Ustawodawca przyznał także radzie gminy (poprzez użycie zwrotu "może") swobodę powoływania komisji, określania ich zadań, określania ich przedmiotu działania oraz określania ich składu osobowego.
Sąd podziela wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r. (sygn. III ARN 56/95, publ. OSNAPiUS z 1996 r. Nr 18, poz. 257 oraz Legalis nr 29824) pogląd, że na podstawie art. 21 ust. 1 u.s.g. rady gmin mogą swobodnie określać skład osobowy komisji rady gminy, przy czym termin "skład" należy rozumieć jako uprawnienie do ustalenia liczbowego składu komisji w zależności od liczby radnych i konkretnych potrzeb. Ową konkretną potrzebą zdaniem Sądu, może być potrzeba zapewnienia sprawności działania komisji. Trzeba też podkreślić, że istotą powoływania komisji rady jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywanie swoistego podziału pracy i uprawnień do wypowiadania się w istotnych sprawach społeczności lokalnej (por. wyrok NSA z 15 listopada 2005 r. sygn. II OSK 235/05). Powoływanie wewnętrznych organów rady, jakimi są komisje, ma więc usprawnić pracę rady.
W ocenie Sądu liczba radnych w poszczególnych komisjach uzależniona jest od woli rady, która może określić skład liczbowy komisji.
Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut Wojewody dotyczący naruszenia przez Radę art. 2 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne określenie składu osobowego Komisji w § 4 uchwały.
Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że bez wyraźnej podstawy prawnej, a jedynie na podstawie ogólnego przepisu art. 2 Konstytucji RP, Wojewoda Śląski ingeruje w samodzielność samorządu terytorialnego. Tymczasem - jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - "samodzielność samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien także mieć na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien robić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków. Nie powinien zatem wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, przez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy gminy (...). Tym bardziej, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/161". Wyrok NSA z 29.08.2019 r., I OSK 657/19, LEX nr 2716125.
Rozpoznając zagadnienie objęte sporem stron, Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru. Nie ma ono bowiem, w ocenie Sądu, wyraźnych podstaw prawnych.
Reasumując rozstrzygający Sąd zauważył, że kwestia weryfikacji przez organ nadzoru prawidłowości powołanego składu osobowego przedmiotowej komisji nastąpić może na etapie kontroli uchwały następczej dotyczącej powołania konkretnych osób w skład ww. komisji.
Sąd zauważył, że Radzie przysługuje uprawnienie do określenia (ustalenia) składu osobowego komisji. Również wskazanie liczby osób w składzie jest dopuszczalne oraz możliwości wskazania tylko maksymalnej liczby członków komisji.
Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., ponieważ uchwała Rady Miasta P. nie narusza wskazanego w nim przepisu art. 2 Konstytucji RP. Natomiast w ocenie rozstrzygającego Sądu art. 21 ust.1 u.s.g. pozwala Radzie na sformułowanie zapisu w danej uchwale, że w skład komisji wchodzi nie więcej niż 12 radnych.
Zdaniem Sądu organ nadzoru kwestionując przedmiotową uchwałę organu stanowiącego gminy nie wykazał istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, w myśl którego do istotnych naruszeń przepisów prawa należy zaliczyć naruszenie tych przepisów, które wyznaczają kompetencję do podejmowania uchwał, podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisy prawa ustrojowego, przepisy prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Krakowie z 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 648/13 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). W wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (porównaj wyrok WSA w Gdańsku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).
Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym.
Sąd dokonując oceny zarzutu postawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego stwierdza, że Rada Miasta P. podejmując uchwałę nr [...] z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie powołania stałej Komisji Społecznej Rady Miasta P. i ustalenia przedmiotu jej działania, nie przekroczyła zakresu delegacji ustawowej i tym samym nie nastąpiło istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały ponieważ Rada Miasta P. określiła w kwestionowanym przepisie § 4 uchwały skład Komisji, zatem nie naruszyła zarówno przepisu art. 2 Konstytucji RP jak i art. 21 ust. 1 u.s.g.
Zdaniem Sądu przedmiotowa uchwała Rady Gminy P. nie narusza prawa, nie mówiąc już o tym, by naruszała prawo w sposób prowadzący do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Zakwestionowana przez Wojewodę uchwała zastała wydana w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w u.s.g.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.