III SA/Gl 625/23

III SA/Gl 625/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18  ust. 2  pkt 9  lit. g
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Gminy T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w kwestii pozytywnego zaopiniowania podwyższenia kapitału zakładowego spółki komunalnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z 26 maja 2023 r. Wojewoda Śląski ( dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta T. z 27 kwietnia 2023 r. w sprawie pozyty[wnego zaopiniowania podwyższenia kapitału zakładowego T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w T. w całości, jako sprzecznej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, ze zm.).
Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g.
Zaskarżonej uchwale (dalej: uchwała) Wojewoda zarzucił, że przywołany przez Radę w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie może stanowić upoważnienia do jej podjęcia. Zgodnie z tym przepisem: do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Niniejsza uchwała nie dotyczyła zasad obrotu nieruchomościami komunalnymi, ani też wyrażenia indywidualnej zgody na nabycie, zbycie, wydzierżawienie, lub wynajęcie nieruchomości. Wobec czego przedmiotowy przepis ustawy nie daje upoważnienia do stanowienia w przedmiocie opiniowania zamiaru podwyższenia kapitału zakładowego w spółce komunalnej, a także objęcia udziałów i wniesienia aportu.
Ponadto przywołana w jej podstawie prawnej uchwała nr [...] Rady Miasta z 25 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta (dalej: uchwała z 25 kwietnia 2002 r.) nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały. Pomimo bowiem, że została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. i dotyczy zasad zarządu mieniem gminnym nie została ogłoszona, co jest wymagane dla aktów prawa miejscowego. Natomiast uchwała z 25 kwietnia 2002 r. w § 6 określa, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", a zatem jej wejście w życie nie było uzależnione od publikacji w dzienniku urzędowym.
Wojewoda podkreślił, że dla organów stanowiących gmin został nałożony bezwzględny obowiązek określania trybu wejścia w życie uchwalanych aktów prawa miejscowego, polegający na ich ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określeniu terminu ich wejścia w życie na dzień przypadający co najmniej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie jest niezbędnym warunkiem wejścia w życie wszystkich rodzajów aktów prawnych powszechnie obowiązujących, w tym aktów prawa miejscowego.
Tym samym w obrocie prawnym nie funkcjonuje obecnie uchwała, która określałaby zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta. W konsekwencji przedmiotowa uchwała w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania podwyższenia kapitału zakładowego została podjęta bez podstawy prawnej. Podstawy takiej nie może stanowić bowiem ani przepis nieobowiązującej uchwały z 25 kwietnia 2002 r. ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g uprawniający jedynie do podjęcia uchwały o charakterze generalnym. Nie stanowi on upoważnienia dla Rady do stanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody, bądź opinii na podwyższenie kapitału zakładowego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w indywidualnych przypadkach.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miasta T. (dalej: Skarżąca) wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie:
1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, że uchwały określające zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) powinny być podejmowane jako akty prawa miejscowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń, że uchwała z 25 kwietnia 2002 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, a czego dalszą konsekwencją jest rzekome podjęcie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej;
2. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten nie daje w ogóle upoważnienia do określenia zasad podwyższania kapitału zakładowego spółki, jak również zasad obejmowania udziałów;
3. § 1 ust. 1 uchwały z 25.04.2002 r. polegające na błędnym uznaniu, iż nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia przez Radę Miasta uchwały w sprawie zaopiniowania podwyższenia kapitału zakładowego spółki;
4. art. 91 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sporna uchwała jest sprzeczna z prawem i konieczne jest stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że stanowisko Wojewody jest błędne, a przedmiotowa uchwała nie narusza prawa. Zdaniem strony koniecznym do uznania uchwały za akt prawa miejscowego jest zawarcie w nim norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, mających sankcję państwa. Akty prawa miejscowego mają normatywny charakter co oznacza, że zawierają wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Tymczasem uchwała z 25 kwietnia 2002 r. nie posiada cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Nie może być zatem uznana za akt prawa miejscowego. W żaden sposób nie reguluje sytuacji adresatów określonych czy to rodzajowo, czy też wszystkich mieszkańców Gminy. Wobec powyższego konieczność ogłoszenia aktu prawnego w celu umożliwienia zapoznania się z jego treścią nie będzie adekwatna w przedmiotowej sprawie. Organ wykonawczy gminy, co do zasady bowiem, uczestniczy w sesjach rady gminy / miasta i zna treść podejmowanych uchwał a nadto § 5 przedmiotowej uchwały wprost stanowi, iż jej wykonanie powierza się organowi wykonawczemu (Zarządowi Miasta). Nie istnieje zatem obawa, że adresat nie zapoznał się z jej treścią.
Dodatkowo Skarżąca podniosła, że w jej ocenie uchwała z 25 kwietnia 2002 r. de facto jest aktem kierownictwa wewnętrznego określającego jedynie zadania oraz obowiązki konkretnego adresata - Prezydenta Miasta. Akt ten posiada moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego - pomiędzy organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego a skonkretyzowanym, indywidualnie wskazanym adresatem.
Zdaniem Skarżącej uchwała z 25 kwietnia 2002 r nie narusza także art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Nie sposób przyjąć, że każda uchwała stanowiąca o zasadach zarządu mieniem gminy bezwzględnie jest aktem prawa miejscowego. Taki akt musi również bezwzględnie zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a takich norm uchwała z 25 kwietnia 2002r. nie zawiera. Oznacza to, że twierdzenia Wojewody co do tego, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje obecnie uchwała, która określałaby zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta są całkowicie bezpodstawne.
Skarżąca zaakcentowała, że całkowicie błędne stanowisko organu nadzoru co do niezgodności z prawem uchwały wynika z braku uwzględnienia, że uchwała z 25 kwietnia 2002 r., stanowiąca w § 2 podstawę prawną do zaopiniowania przez Radę Miasta podwyższenia kapitału zakładowego, funkcjonuje w porządku prawnym i korzysta z domniemania jej legalności. Domniemanie to istnieje dopóki uchwała organu stanowiącego nie zostanie wzruszona w sposób przewidziany przepisami prawa. W ocenie Skarżącej, jeżeli wobec uchwały z 25 kwietnia 2002 r. nie zostały podjęte procedury nadzorcze czy też skargowe wynikające z art. 91-93 bądź art. 101 u.s.g., to organ nadzoru we własnym zakresie nie miał podstaw, by samodzielnie uznawać ją za niezgodną z prawem i wydawać rozstrzygnięcie wbrew jej zapisom.
Skarżąca podniosła również, że od podjęcia uchwały z 25 kwietnia 2002 r. podjęte zostało kilkadziesiąt uchwał w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółek z udziałem Gminy, a także kilka w sprawie obniżenia kapitału zakładowego oraz zaopiniowania zbycia udziałów posiadanych przez Gminę w spółkach prawa handlowego, których zgodność z prawem nie została zakwestionowana. Żadna z nich nie była kwestionowana przez organ nadzoru z powodu braku mocy obowiązywania uchwały z 25 kwietnia 2002 r. Świadczy to o podzielaniu przez organ nadzoru prawnego stanowiska Gminy Miasta aż do lutego 2023 r. Od tego czasu nie uległy zmianie regulacje, na podstawie których uchwała została podjęta.
Skarżąca wskazała, że u podłoża uchwalenia uchwały z 25 kwietnia 2002 r. legło przyjęcie pewnej formuły współpracy pomiędzy Radą Miasta a organem wykonawczym. W żaden sposób nie uszczuplają one uprawnień organu wykonawczego, bowiem z treści uchwały nie wynika, że opinia Rady przed podjęciem czynności musi być pozytywna, ani też że skuteczność czynności jest uzależniona od pozytywnej opinii. Nie następuje zatem kolizja kompetencji. Rada Miasta natomiast posiada informację oraz ma możliwość wypowiedzenia się na temat planowanych przez Prezydenta Miasta rozporządzeń.
Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. skarżąca wskazała, że wprawdzie nie zostało to wskazane w podstawach prawnych, to jednak należy przyjąć, że sporna uchwała została podjęta w oparciu o postanowienia § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta z 25.04.2002 r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta, który upoważnia organ wykonawczy do pokrywania udziałów w spółkach z udziałem Miasta za wkłady niepieniężne (aport), których przedmiot powinien być szczegółowo określony uchwałą Rady Miasta, w tym w szczególności ich wartość. Organ nadzoru błędnie wywodzi, że w pojęciu "określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta" nie mieści się takie określenie zasad wnoszenia udziałów do spółek komunalnych, zgodnie z którym opinii rady gminy wymaga objęcie przez gminę udziałów w podwyższonym kapitale zakładowym spółki komunalnej i pokrycie tych udziałów w zamian za wkłady niepieniężne (aporty), podczas gdy z treści § 1 ust. 1 uchwały wynika, że właśnie taką zasadę w zakresie wnoszenia udziałów do spółek komunalnych określił organ stanowiący gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 p.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.
W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Działanie sądu w granicach sprawy zainicjowanej skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter dwustopniowy - rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej. (por. wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 159/20, cyt. Wyroki dostępne na CBOIS).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody o stwierdzeniu nieważności w całości uchwały Rady Miasta z 27 kwietnia 2023 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania podwyższenia kapitału zakładowego T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.
Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia jest art. 91 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.
Natomiast według art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.
Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie 28 kwietnia 2023 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z 26 maja 2023 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie.
Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy Rada Miasta miała podstawę prawną do podjęcia uchwały.
W ocenie organu nadzoru nie posiadała jej, ponieważ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. stanowi o wyłącznej kompetencji rady gminy do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie daje on upoważnienia do stanowienia uchwał w indywidualnych sprawach, a jedynie do przyjęcia uchwały w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). To oznacza, że uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. dotycząca zasad zarządu mieniem gminnym powinna być podjęta jako akt prawa miejscowego. Takim aktem natomiast nie jest uchwała z 25 kwietnia 2002 r., ponieważ nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odmienne stanowisko w tej kwestii reprezentuje Skarżąca. Jej zdaniem uchwała z 25 kwietnia 2002 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego, ponieważ nie rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jest aktem kierownictwa wewnętrznego określającego jedynie zadania oraz obowiązki konkretnego adresata - Prezydenta Miasta. Wobec tego Rada Miasta była właściwie umocowana do wydania uchwały.
Przystępując do badania sprawy zauważyć trzeba, że uchwała będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. oraz § 2 uchwały z 25 kwietnia 2002 r.
Jak wynika z 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie – o czym stanowi 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu. W katalogu tych spraw uwzględnione zostało tworzenie i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich (art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. f u.s.g.) a także określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. g u.s.g.). słusznie zatem wskazał organ nadzoru, że w podstawie prawnej uchwały niewłaściwie powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a. Tym niemniej wskazane zostanie w dalszej części uzasadnienia, że niewłaściwym też jest oparcie się na art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. g) u.s.g.
Przepisy u.s.g. nie definiują pojęcia sprawy majątkowej przekraczającej zakres zwykłego zarządu ani nie statuują ramowych warunków uchwały dotyczącej wspomnianych zasad. Sformułowanie to jest na tyle zrozumiałe, że interpretacja nie nasuwa większych wątpliwości. Pod pojęciem "zasad" rozumie się bowiem zwykle pewne: podstawy, warunki czy reguły (vide: Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995 r.) (wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3307/15) i oznacza konieczność ustalania ogólnych norm postępowania (zasad), którymi powinien kierować się organ gminy przy wnoszeniu, cofaniu, zbywaniu udziałów i akcji. Normy te wprawdzie mogą dotyczyć konkretnych sytuacji, ale powinny zachować charakter generalny (wyrok WSA w Poznaniu z 1 września 2005 r., sygn. akt II SA/Po 1023/04). Także w orzecznictwie NSA dotyczącym sposobu zredagowania zasad postępowania, o których mowa w przepisach ustawy, przyjmuje się, iż "sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie (wyrok NSA z 19 maja 2000 r., sygn. akt III SA 431/00; wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 797/02). W innym orzeczeniu NSA wskazuje, że przepis daje upoważnienie organowi stanowiącemu, jakim jest rada gminy jedynie do ustalania zasad czyli ogólnych norm postępowania, którymi organ wykonawczy powinien się kierować w danych okolicznościach. Niewątpliwie zasady ustalone przez radę gminy powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie do wielu powtarzalnych sytuacji. Niezbędne jest zatem ich kategoryczne sformułowanie i powinny zachować charakter generalny (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, opubl. w OWSS z 2002 r., nr 4, poz. 101).
Analogicznie też należy rozumieć pojęcie "zasad" występujące w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. przewidującym możliwość wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Zasady te bowiem również musi cechować pewna doza ogólności (wyrok NSA z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3307/15). Do uchwał rady gminy w sprawie gospodarowania mieniem można zaliczyć uchwały podejmowane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, a więc dotyczące zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 18). Także na gruncie orzecznictwa sformułowano pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie wnoszenia, cofania zbywania udziałów i akcji przez zarząd należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 25/06, por. wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 797/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 12).
Wobec powyższego zgodzić się należy z organem nadzoru co do tego, że skoro uchwała z 25 kwietnia 2002 r. reguluje sprawy w zakresie wyznaczonym w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. to powinna być ona procedowana jako akt prawa miejscowego i w konsekwencji podlegać promulgacji na zasadach określonych w przepisach ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst. jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Nie jest dopuszczalne podjęcie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. uchwały, w której rozstrzygana jest konkretna, jednostkowa sprawa, a taki charakter ma zaskarżona uchwała.
W tym miejscu należy wskazać na zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta), które w sposób przykładowy wymienione zostały w art. 30 ust. 2 u.s.g. Wśród nich uwzględnione zostało gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego, a więc wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Jedną z nich o określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. – jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich.
Z porównania zakresu przytoczonych przepisów wynika po pierwsze, że rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 457/07). Określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta może dotyczyć konkretnych sytuacji, jednakże powinno mieć charakter generalny, ponieważ uchwała o charakterze indywidualnym narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. (wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00).
Po drugie zaś, nie budzi żadnych wątpliwości, że na mocy tego przepisu gmina jest uprawniona jest do utworzenia m.in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie w wyroku z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/20 według którego kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w u.s.g. wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów, kapitał zakładowy i jego podział na poszczególne udziały o określonej wartości, jak też sposób jego pokrycia należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Reasumując przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na powyższe w drodze indywidualnych uchwał (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA Wr 2716/00; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2007 r., III SA/Wr 457/07).
Skoro powołane przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) i g) u.s.g. dokonują podziału kompetencji dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, jak też określania przez wójta zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, to jakiekolwiek materialne odstępstwa od nich muszą być traktowane jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej na stanowiące i wykonawcze (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1397/20). Przywołane przepisy ustaw ustrojowych mają ten skutek, że sprawy objęte właściwością organów stanowiących nie mogą być przejmowane przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ oświadczenia woli w zakresie tych spraw wymagają zawsze odpowiedniej uchwały organu stanowiącego (zob. S. Dudzik, Wnoszenie mienia gminnego do spółek handlowych oraz nadzór nad jego wykorzystaniem, Samorząd Terytorialny 1993, nr 5, s. 17).
Sąd nie przychyla się do argumentu Skarżącej, że skoro wobec uchwały z 25 kwietnia 2002 r. nie zostały podjęte procedury nadzorcze czy też skargowe wynikające z art. 91-93 bądź art. 101 u.s.g., to organ nadzoru we własnym zakresie nie miał podstaw, by samodzielnie uznawać ją za niezgodną z prawem i wydawać rozstrzygnięcie wbrew jej zapisom. Rada Miasta nie ma aktu prawa miejscowego, w którym ustalono zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji, o których mowa w art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g, Tym samym nie ma podstawy prawnej do podejmowania działań z tego zakresu. Jak słusznie stwierdził Wojewoda, zastosowana przez Skarżącą argumentacja nie może zmierzać do sanowania stanu niezgodnego z prawem, a niestwierdzenie nieważności uchwały przez Wojewodę nie przesądza o jej legalności, gdyż w dalszym ciągu istnieje możliwość stwierdzenia jej nieważności przed Sądem lub wnioskowania o orzeczenie o jej niezgodności z prawem.
W rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionych powyżej wywodów Sądu, Rada Miejska podejmując kwestionowaną uchwałę działała bez podstawy prawnej. Nie mógł jej stanowić ani przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, ani też art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f) u.s.g. Kompetencja Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały nie wynikała również, co wykazano wcześniej, z treści uchwały z 25 kwietnia 2002 r. która nie była poddana ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. Sąd podzielił zatem w pełni stanowisko Wojewody, że Rada Miejska działała bez umocowania ustawowego, co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Jednocześnie Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia wszystkie wymagania określone prawem: zawiera uzasadnienie prawne - przywołane w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również później w samym uzasadnieniu, wskazuje przepisy prawa, które w istotny sposób narusza kwestionowana uchwała, zawiera umotywowaną ocenę stanu faktycznego a także związek zachodzący pomiędzy tą oceną a treścią przyjętego rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie faktyczne - wyjaśnienie organu nadzoru dlaczego zarzuca kwestionowanej uchwale brak legalności poprzez przytoczenie faktów, które organ nadzoru uznał za stwierdzone.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.