III SA/Gl 624/25

III SA/Gl 624/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 8 i 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Tarnogórskiego z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XV/158/2019 w przedmiocie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Rady Powiatu Tarnogórskiego na rzecz strony skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 28/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) na uchwałę Rady Powiatu Tarnogórskiego (dalej: Rada Powiatu) z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XV/158/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 5 ust. 1 w zakresie słów: "i urządzeń" (pkt 1) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 2).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Skargą z dnia 18 grudnia 2023 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr XV/158/2019 Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w granicach administracyjnych Powiatu Tarnogórskiego, jako sprzecznej z art. 40 ust. 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Organ nadzoru wskazał, że zastrzeżenia dotyczą przede wszystkim § 5 uchwały. W jego ocenie w uchwale nie zostały prawidłowo uwzględnione stawki opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego przez urządzenie i obiekt telekomunikacyjny - łącznie. Wojewoda wskazał, że wysokość stawki w odniesieniu do zadania z § 1 pkt 3 uchwały może dotyczyć jedynie obiektów budowlanych, nie zaś umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Tymczasem postanowienie uchwały rozciąga się również na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń, co do których określenie stawki opłaty powinno zostać dokonane odrębne – nie za każdy dzień zajęcia, ale rocznie – zgodnie z art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.d.p. Skutkiem powyższego jest nieprawidłowe wypełnienie przez Radę Powiatu delegacji z art. 40 ust. 8 u.d.p. Wprowadzenie odrębnych stawek opłat w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 u.d.p. niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami, czy też z urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej – i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) w odniesieniu do umieszczonego w pasie drogowym obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 6 u.d.p.) i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) w odniesieniu do urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (art. 40 ust. 5 u.d.p.). Odmienny jest więc zakres przedmiotowy opłat, odmienna jest ich wysokość i okres, za który są one pobierane.
Ponadto Rada Powiatu nieprawidłowo uregulowała także kwestie związane z opłatami za zajęcie pasa drogowego na cele reklamy. W § 4 uchwały postanowiono, że: "Za każdy dzień umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustala się stawki opłat za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości: 1) zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci planów, map, tablic lub plansz - 0,10 zł; 2) reklamy związane z nazewnictwem obiektów drogowych w tym (rond) i elementy upamiętniające np. osoby lub wydarzenia historyczne umieszczone na nich za każdy dzień - 0,05 zł; 3) reklamy inne niż wymienione w pkt 1 i pkt 2-2,00 zł." (ust. 2) oraz "Dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w ust. 2 niniejszego paragrafu podwyższa się o 100%" (ust. 3). Wojewoda wskazał, że przepisy u.d.p umożliwiają zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego jedynie ze względu na przesłanki wymienione w art. 40 ust. 9 u.d.p. Oznacza to, że rada ustalając stawki opłat nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Dlatego przedmiotowa uchwała w części różnicującej stawki opłat w zależności od treści reklamy oraz użycia elementów świetlnych i podświetlanych jest niezgodna z prawem, gdyż te rozróżnienia nie mają oparcia w przesłankach z art. 40 ust. 9 ww. ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że opisane uchybienia należą do kategorii istotnych naruszeń prawa, a zatem zaskarżoną uchwałę w całości należy uznać za sprzeczną z prawem.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 28/24 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 w zakresie słów: "i urządzeń", a pozostałym zakresie oddalił skargę.
Od tego wyroku Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części obejmującej pkt 2, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Wyrokiem z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1745/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 28/24 i w tym zakresie przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Rady Powiatu na rzecz Wojewody 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest uzasadniona w części obejmującej punkt drugi zaskarżonego wyroku oraz w zakresie podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do wzorców kontrolnych wynikających z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 40 ust. 8 i art. 40 ust. 3-6 i 9 u.d.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że rozpoznając przedmiotową skargę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1745/24.
Podkreślenia wymaga, że uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2867/15).
Przeprowadzając kontrolę zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzona wada procesowa zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę organu nadzoru (punkt drugi wyroku) polega na naruszeniu wyznaczającej granice rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego zasady niezwiązania granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) przez ograniczenie weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z dnia 17 grudnia 2019 r. nr XV/158/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych jedynie do oceny zasadności zarzutów skargi oraz w odniesieniu do tylko tych jednostek redakcyjnych zakwestionowanego aktu prawa miejscowego, które zostały wymienione w uzasadnieniu skargi, pomimo iż w petitum skargi z dnia 18 grudnia 2023 r. (punkt I) Wojewoda wyraźnie wskazał, że zakresem zaskarżenia obejmuje całość ww. uchwały. To ograniczenie zakresu rozpoznania kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego jest oczywiście wadliwe, albowiem Sąd ten – niezależnie od negatywnej (co do części § 5 ust. 1 – zob. punkt I wyroku) i pozytywnej (co do § 4 ust. 2 i 3 – zob. uzasadnienie wyroku) oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały – bez przeprowadzenia kontroli jej legalności w pozostałej części oddalił w punkcie drugim zaskarżonego wyroku skargę w tym zakresie. Takie podejście doprowadziło do powstania niedopuszczalnej rozbieżności pomiędzy zakresem rozpoznania i kontroli legalnościowej a zakresem orzekania Sądu a quo, która w razie uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku – formalnie rozstrzygającego w przedmiocie legalności całej uchwały – skutkowałaby zamknięciem możliwości oceny zgodności z prawem i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie nieobjętym rzeczywistą kontrolą.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd administracyjny jest co do zasady związany przedmiotem i zakresem zaskarżenia w sprawach skarg organów nadzoru na kontrolowalne akty organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowych (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), jednak nie jest związany podniesionymi zarzutami i wnioskami co do sposobu orzekania oraz wskazanymi w tych skargach wzorcami kontrolnymi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), natomiast w sytuacjach wymagających usunięcia z systemu prawnego niezaskarżonej części kontrolowanego aktu – może również uwzględnić skargę także w tej części.
Uwzględnienie powyższych zarzutów kasacyjnych stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do wzruszenia wyroku kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego w zaskarżonej części, z pominięciem oceny pozostałych zarzutów kasacyjnych, które staną się przedmiotem weryfikacji Sądu a quo w toku ponownej i pełnej kontroli legalności spornej uchwały, z wyłączeniem przepisu § 5 ust. 1, co do którego wydano już prawomocne orzeczenie (punkt 1 zaskarżonego wyroku), z poszanowaniem zasady związania, o której mowa w art. 190 p.p.s.a.
Przystępując do badania zaskarżonej uchwały w ocenie Sądu niedopuszczalne jest umieszczenie w przepisie dotyczącym zajęcia pasa drogowego kwestii korzystania z miejsca postojowego - "koperta", jak uczyniła to Rada Powiatu w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały "Za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustała się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni: pasa drogowego zajętego na wydzielone miejsca parkingowe (koperty) - 0,50 zł". Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Olsztynie w wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 764/19, według którego korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Cele odpowiadające zajęciu wyraźnie określono w ust. 2 tego przepisu, a nakaz pobrania opłaty za "zajęcie", a nie "korzystanie" z pasa drogowego w ust. 3. Z treści tych przepisów nie można wywieść wniosku, że korzystanie z pasa drogowego w celu dla niego przeznaczonym, jakim jest ruch drogowy, jest jego zajęciem i podlega opłacie za jego zajęcie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: a) w strefie płatnego parkowania, b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 1 u.d.p. opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Natomiast opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b – stosownie do art. 13b ust. 1a u.d.p. pobiera się za postój pojazdów samochodowych w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni lub codziennie, w określonych godzinach lub całodobowo. Dodatkowo wskazań należy na utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, według którego w upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 40 ust. 5, 9, 8 i 9 u.d.p. nie zawarto delegacji dla rady gminy (miejskiej) do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach np. kopertach (wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., III SA/Po 273/18).
Sąd uznał za istotne naruszenie prawa różnicowanie stawki opłat za reklamy, zawarte w § 4 ust. 2 i 3 uchwały. Wynika z niego, że "Za każdy dzień umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustala się stawki opłat za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokości: 1) zawierające informacje o gminie, powiecie lub województwie, w szczególności w postaci map, tablic lub plansz – 0,10 zł; 2) reklamy związane z nazewnictwem obiektów drogowych w tym (rond) i elementy upamiętniające np. osoby lub wydarzenia historyczne umieszczone na nich za każdy dzień - 0,05 zł; 3) reklamy inne niż wymienione w pkt 1 i pkt 2 - 2,00 zł" Natomiast w § 4 ust. 3 uchwały zawarto regulację, według której "Dla reklam świetlnych i podświetlanych stawkę opłaty określonej w ust. 2 niniejszego paragrafu podwyższa się o 100%".
Tymczasem oznaczone w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteria zróżnicowania stawki opłaty nie uwzględniają treści reklamy ani faktu jej podświetlenia jako kryterium dopuszczającego zróżnicowanie wysokości opłaty za reklamy. Jak bowiem wynika z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) zajętą część drogi; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia obcego umieszczonego w pasie drogowym. Oznacza to więc, że przedmiotowa uchwała w części różnicującej stawki opłat w zależności od treści reklamy oraz użycia elementów świetlnych i podświetlanych narusza art. 40 ust. 9 u.d.p.
Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt. 1 sentencji.
Sąd zasądził od Rady Powiatu zwrot kosztów postępowania w wysokości 480 zł., na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. - w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
-----------------------
8