III SA/Gl 622/22

III SA/Gl 622/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 558/23 - Wyrok NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
art. 28ha
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji F. w K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 8 czerwca 2022 r. nr PR.016.13.2022 ldz.16712/06/2022/TM w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 czerwca 2022r. nr PR.016.13.2022, ldz./16712/06/2022/TM Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 14 kwietnia 2022 znak: [...], odmawiającą skarżącej Fundacji F. udostępnienia "ostatniej aktualizacji mapy wyrobiska górniczego przedłożonej przez P. S.A. dla K. w postaci załącznika nr 3 do zatwierdzonego Planu ruchu zakładu górniczego K. na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 (Mapa wyrobisk górniczych, sporządzona w skali nie mniejszej niż 1:5000, przedstawiająca sytuację w granicach obszaru górniczego), zmienionego Dodatkiem nr 4 do tego Planu ruchu, przedłożonym do zatwierdzenia 24 lutego 2022 r. i zatwierdzonym decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z 22 marca 2022 r., znak: [...]".
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 24 marca 2022r., uzupełnionym 6 kwietnia 2022 r. Fundacja - -powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej powoływana jako udip)- wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. o udostępnienie ostatniej aktualizacji mapy wyrobiska górniczego przedłożonej przez spółkę P. S.A. dla K..
Decyzją z 14 kwietnia 2022 r., znak: [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. rozpatrzył negatywnie wniosek Fundacji i odmówił jej udostępnienia żądanej informacji, wskazując m.in. na pismo P. S.A. z 7 maja 2020 r., znak: [...], zgodnie z którym żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i nie może zostać upubliczniona.
Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Na wstępie przytoczył regulacje Konstytucyjne dot. prawa do informacji, następnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że wnioskowana informacja, stanowi informację publiczną. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, aby dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Informację publiczną stanowią więc nie tylko - wydawane przez organy nadzoru górniczego - decyzje w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, ale zasadniczo również - będące przedmiotem tego zatwierdzenia - plany ruchu, będące przedmiotem analizy dokonywanej przez organ nadzoru górniczego przy zatwierdzeniu planu ruchu.
Prawo do informacji publicznej podlega jednak ograniczeniu m.in. na podstawie art. 5 ust. 2 udip, tj. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy sytuacji, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Tajemnica przedsiębiorcy, uzasadniająca na podstawie art. 5 ust. 2 udip ograniczenie praw do informacji publicznej, jest wyprowadzana z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913, z póżn. zm.), zwanej dalej "u.z.n.k. Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: 1) wcześniejszego nieujawnienia, 2) posiadania wartości gospodarczej, 3) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności. Tak więc, aby dana Informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna.
Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie w aktach sprawy znajduje się pismo przedsiębiorcy górniczego z 7 maja 2020 r. stwierdzające, że informacje ujęte w przedłożonym do zatwierdzenia Planie ruchu zakładu górniczego Kopalnia Węgla na okres od 1 maja 2020 r. do 31 grudnia 2025 r. w pkt 1 ppk 2, 2-13 i 15-19 stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i jako takie nie powinny zostać ujawnione, gdyż zawierają informacje techniczno-technologiczne, organizacyjne o unikatowym charakterze, nieznane osobom zajmującym się tego rodzaju informacjami. Dostęp do tych danych jest ograniczony w ramach działalności przedsiębiorcy. Posiadają one wartość handlową, zatem ich ujawnienie może w sposób istotny wpłynąć na pogorszenie konkurencyjności spółki. Informacje te znalazły się w posiadaniu przedsiębiorcy jako efekt wieloletnich doświadczeń uzyskanych w toku eksploatacji węgla, a ich uzyskanie wiązało się ze znacznymi kosztami. Otrzymanie takich danych przez inny podmiot, w wyniku udostępnienia przez organ administracji publicznej, jest niedopuszczalne i ograniczyłoby koszty realizacji zbliżonych inwestycji. Ponadto przedsiębiorca wskazał, iż treści planu ruchu, o których nieudostępnienie wystąpił, zawierają informacje o charakterze technologicznym (zagospodarowanie terenu zakładu górniczego, lokalizacja obiektów budowlanych, sposób i stopień zagospodarowania pokładów węglowych, zasady kwalifikacji zasobów, przedsięwzięcia służące kompleksowemu i racjonalnemu wykorzystaniu kopaliny, sposób przygotowania przedpola odkrywki, charakterystyka robót udostępniających i przygotowawczych, zestawienie robót geologicznych wykonywanych na potrzeby zakładu górniczego, charakterystyka posiadanego sprzętu służącego urabianiu kopaliny, parametry zwałowania, profilaktyka przeciwdziałania zagrożeniom naturalnym, parametry skarp eksploatacyjnych, sposoby przeciwdziałania pożarom, sposób zasilania zakładu górniczego w media, opis transportu wewnątrzzakładowego, zestawienie projektowanych robót budowlanych w obiektach budowlanych zakładu górniczego), których ujawnienie wpłynęło by na pogorszenie jego pozycji konkurencyjnej.
Dalej organ wskazał, że mając na uwadze tryb zmian treści planu ruchu opisany w przepisach Prawa geologicznego i górniczego oraz zastrzeżenie jawności informacji zawartych w planie ruchu, (wydaje się, że winno być "tajności" z uwagi na treść całego zdania i fakt, że jawności informacji nie trzeba zastrzegać, bo po prostu są one jawne), w jego ocenie organu, zastrzeżenie takie dotyczy również zmian w treści planu ruchu dokonywanych przez przedsiębiorcę, jeżeli informacje, których dotyczy zmiana były już pierwotnie zastrzeżone. W przedmiotowej sprawie doszło więc do zamanifestowania poufności danych przez samego przedsiębiorcę.
Odnosząc się do zarzutu odwołania organ II instancji wskazał, iż błędnym jest stanowisko strony jakoby organ I instancji rozszerzył ochronę tajemnicy przedsiębiorcy na elementy nie ujęte w piśmie przedsiębiorcy z 7 maja 2020 r. Zdaniem organu nie sposób uznać, aby załącznik nr 3 planu ruchu - mapa wyrobisk górniczych, przedstawiająca sytuację w granicach obszaru górniczego - stanowił niezależny i niepowiązany z pozostałą treścią planu ruchu element. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293 z późn. zm.), na ww. mapę nanosi się:
1) granice udokumentowania złoża,
2) granice zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych,
3) granice filarów ochronnych,
4) granic obszarów górniczych, które zostały wyznaczone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego,
5) zakresu planowanych na poszczególnych poziomach robót górniczych związanych z usuwaniem nadkładu i eksploatacją złoża kopaliny głównej oraz kopalin towarzyszących w okresie obowiązywania planu ruchu, z oznaczeniem części złoża zakwalifikowanych do przewidywanych strat w zasobach przemysłowych i nieprzemysłowych.
Mapa ta stanowi więc graficzne przedstawienie informacji ujętych w punktach części tekstowej planu ruchu o numerach:
- 5 - Sposób zagospodarowania złoża kopaliny w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność górnicza. Zestawienie zasobów kopaliny głównej i kopalin towarzyszących na podstawie aktualnego operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, a w przypadku jego braku - dokumentacji geologicznej lub ostatniego dodatku do dokumentacji geologicznej. - według wzoru nr 2;
- 6 - Gospodarka złożem kopaliny w okresie obowiązywania Planu ruchu;
- 7 - Zakres eksploatacji kopaliny ze złoża i zakres zdejmowania nadkładu;
- 8 - Opis robót udostępniających i przygotowawczych w okresie obowiązywania planu ruchu. Zestawienie robót geologicznych wykonywanych na potrzeby ruchu zakładu górniczego - według wzoru nr 4. Uzasadnienie planowanych do wykonania robót geologicznych;
- 9 - Systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowe parametry wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kąty nachylenia skarp i zboczy. Pasy ochronne wyrobisk górniczych.
W ocenie organu, mapa ta nie zawiera więc, jak twierdzi strona, informacji niezależnych i niepowiązanych z informacjami zawartymi w odpowiednich punktach części tekstowej planu ruchu, a wręcz przeciwnie - informacje na niej ujęte wynikają z treści ww. punktów planu ruchu i są z nią związane. Trudno zatem uznać - mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego (postrzeganie przez przedsiębiorców górniczych części tekstowej i załączników planu ruchu jako całości) i logiki - aby zamiarem przedsiębiorcy, zastrzegającego tajność części tekstowej planu ruchu, nie było zastrzeżenie tajności załącznika nr 3 - mapy wyrobisk górniczych, będącego graficznym przedstawieniem tej części, pozostającym w związku z tą treścią i stanowiącym jej uszczegółowienie - odczytanie którego dekoduje informacje zastrzeżone przez przedsiębiorcę.
W ocenie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, żądana przez stronę informacja publiczna w postaci załącznika nr 3 planu ruchu - mapy wyrobisk górniczych, stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, uzasadniającą na podstawie art. 5 ust. 2 udip ograniczenie prawa do informacji publicznej. Mając na uwadze określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 8 grudnia 2017 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych treść załącznika nr 3 bezsprzecznie - już chociażby przez konieczność ujęcia na niej informacji o zakresie planowanych na poszczególnych poziomach robót górniczych związanych z usuwaniem nadkładu i eksploatacją złoża kopaliny głównej oraz kopalin towarzyszących w okresie obowiązywania planu ruchu, z oznaczeniem części złoża zakwalifikowanych do przewidywanych strat w zasobach przemysłowych i nieprzemysłowych - zawiera informacje techniczne, technologiczne i organizacyjne przedstawiające wartość gospodarczą. Informacje te mają charakter unikatowy i niedostępny powszechnie na rynku, których ujawnienie może wpłynąć negatywnie na pozycję rynkową przedsiębiorcy, np. przez ujawnienie planowanego zakresu działalności w obszarze wydobywania kopaliny, zasobów i środków technicznych pozostających w dyspozycji przedsiębiorcy. W sprawie zachodzi więc materialna przesłanka warunkująca możliwość objęcia żądanej informacji tajemnicą przedsiębiorcy, gdyż ze swej istoty dotyczy ona kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Tym samym organ II instancji stanął na stanowisku, że złożone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie jest skuteczne, ponieważ zastrzeżone przez niego informacje, w zakresie objętym wnioskiem, mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Organ wskazał ponadto, iż przedsiębiorca pomimo znaczącej pozycji na rynku w zakresie produkcji energii elektrycznej i węgla nie ma charakteru monopolisty i działa w warunkach konkurencji w otoczeniu rywalizujących z nim firm. W konsekwencji konstytucyjne uprawnienie przedsiębiorcy do ochrony swoich praw m.in. przez zachowanie poufności danych go dotyczących, stanowi wyższą wartość od bliżej niesprecyzowanego prawa do oceny realizacji umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Czeskiej o współpracy w zakresie odnoszenia się do skutków na terytorium Republiki Czeskiej wynikających z eksploatacji kopalni odkrywkowej węgla brunatnego T. w Rzeczypospolitej Polskiej, podpisana w Pradze 3 lutego 2022 r (M. P. poz. 276). Tym bardziej, że w umowie tej przewidziano mechanizm monitoringu realizacji jej postanowień (np. art. 3 ust. 4 umowy, art. 10, 11 i 13 umowy), zaś częścią tego mechanizmu nie jest skarżąca. Zdaniem organu, pozytywne załatwienie wniosku stanowiłoby obejście przewidzianych w ww. umowie mechanizmów wymiany informacji, a także mogłoby prowadzić do naruszenia postanowienia art. 14 ust. 9 umowy, zgodnie którym jej strony zobowiązały się do ochrony informacji określonych jako informacje, których ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo publiczne, prawa własności intelektualnej, poufność informacji handlowych lub przemysłowych, lub tajemnicę zawodową, wykorzystując w pełni i w dozwolonym zakresie przepisy prawa.
W skardze na decyzję Prezesa WUG Fundacja zarzuciła:
1) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 udip poprzez błędną odmowę udostępnienia informacji publicznej w wyniku uznania, że żądana informacja publiczna zawiera treści chronione tajemnicą przedsiębiorcy;
2) ewentualnie, w razie uznania zarzutu nr 1 za nieuzasadniony, naruszenie 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez zaniechanie udostępnienia informacji w wersji przetworzonej, wykluczającej naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy;
3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie wnioskowanej informacji publicznej za tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie szerszym, niż zakreślony przez przedsiębiorcę;
4) naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe dokonanie ważenia wartości przemawiających za udostępnieniem informacji lub jego odmową, niezgodnie z zasadą proporcjonalności.
Zarzucając powyższe, wniosła o:
1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a., uchylenie decyzji w całości oraz zobowiązanie Dyrektora OUG do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej we wskazanym przez Sąd terminie;
2) na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniosła, że nie można uznać za spełnioną przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż przedsiębiorca nie zastrzegł poufności tego dokumentu. Przeczy temu zastrzeżenie jedynie wybranych i precyzyjnie określonych jednostek redakcyjnych planu ruchu zakładu górniczego. Natomiast mapa wyrobiska stanowi wyraźnie wyodrębniony i osobny załącznik do planu ruchu zakładu górniczego, którego poufności przedsiębiorca nie zastrzegł i została złożona na długo po piśmie z 20 maja 2022 r. i nie jest wyraźnie powiązana z żadną z konkretnych (w tym poufnych) części planu ruchu. Natomiast odmowa realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma charakter wyjątkowy, dlatego konieczne jest ścisłe, a nie rozszerzające interpretowanie objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, która mogłoby uzasadniać ww. odmowę. Zdaniem skarżącej nie da się wywieść wyłącznego powiązania czy podporządkowania pomiędzy załącznikiem planu ruchu zakładu górniczego-mapą wyrobisk górniczych, a utajnionymi częściami i treściami planu ruchu. W decyzji nie uzasadniono przekonująco, dlaczego ujawnienie aktualnej mapy wyrobiska zawierającej informacje dalece zawężone w stosunku do utajnionych przez przedsiębiorcę części planu ruchu zakładu górniczego, miałoby być uzasadnione na podstawie pisma z 7 maja 2022 r., ani też dlaczego miałoby mieć negatywny wpływ na sytuację konkurencyjną przedsiębiorcy.
Odnośnie przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy, to – wg strony – także nie została ona spełniona. Przytoczone w decyzji powody ochrony nie dają odpowiedzi, jak ujawnienie informacji wskazanych w aktualnej mapie wyrobiska miałoby zaszkodzić przedsiębiorcy. Aby bowiem tak mogło być przedsiębiorca winien wykazać, że na mapie ujawnione są te informacje, które zostały zastrzeżone jako poufne. Natomiast – zdaniem Fundacji - informacje wynikające z mapy wyrobiska górniczego są rozbieżne z informacjami technologicznymi wskazanymi w planie ruchu, o których zachowanie w tajemnicy wniósł przedsiębiorca i mapa ta nie dostarczy nikomu know-how, o jakiego ochronę chodzi przedsiębiorcy. Przyznała także, że wniosła o udostępnienie aktualnej mapy wyrobiska właśnie w celu potwierdzenia realizacji zobowiązań wynikających z umowy polsko –czeskiej w zakresie zasięgu obszaru robót, również w głąb ziemi, a także licznych zobowiązań co do sposobu eksploatacji poprzez zestawienie ich z informacjami naniesionymi na tę mapę.
Podniósł, że jeżeli możliwe jest udostępnienie informacji przetworzonej w taki sposób, by zadośćuczynić żądaniu wnioskodawcy chociaż częściowo, a jednocześnie zachować w poufności wybrane dane, organ powinien to uczynić. Informacje z tym niezwiązane, uwidocznione na aktualnej mapie wyrobiska i objęte według organu tajemnicą przedsiębiorcy, mogłyby zostać w sposób stosunkowo łatwy technicznie i niewiążący się z dużym nakładem sił i środków ze strony organu zaciemnione lub zasłonięte lub zamaskowane na aktualnej mapie wyrobiska. Tak przetworzona aktualna mapa wyrobiska powinna zostać udostępniona skarżącej. Odnośnie tego twierdzenia powołał się na art. 3 ust. 1 pkt 1 udip.
Zarzucił także, że doszło do niewłaściwego ważenia wartości poprzez nieuzasadnione przyznanie prymatu interesu przedsiębiorcy nad prawem do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia mapy, przynajmniej w jej przetworzonej wersji, uniemożliwiającej zapoznanie się z informacjami poufnymi, nie była konieczna dla ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, przez co naruszona została zasada proporcjonalności. Złoża węgla brunatnego stanowią własność Skarbu Państwa a kontrola społeczna wspólnego majątku jest konieczna. Stwierdził, że sama umowa polsko-czeska w art. 3 ust. 12 akapit 2. wskazuje, że strona polska zapewni społeczeństwu prawo udziału w każdym postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy). Natomiast badanie zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie naruszył przepisów prawa.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Nie jest to jednak prawo absolutne i podlega ograniczeniu również w przepisach Konstytucji. Zgodnie z jej art. 61 ust. 3 ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Z powyższego wynika, że prawa i wolności podmiotów gospodarczych są na tyle istotne, że z woli prawodawcy konstytucyjnego mogą w konkretnym przypadku przemawiać za koniecznością ograniczenia prawa do informacji publicznej. W takim razie niezbędne jest porównanie i wyważenie obu chronionych wartości i ustalenie, któremu z tych praw przyznać większą wagę i z jakich powodów. Natomiast ograniczenia konstytucyjnych wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie.
Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana dalej "udip"). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie.
Zgodnie z art. 167 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1072) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych są terenowymi organami administracji rządowej, podległymi Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, zaś zgodnie z art. 165 tej ustawy Prezes Wyższego Urzędu Górniczego jest centralnym organem administracji rządowej, działającym pod nadzorem ministra właściwego do spraw gospodarki złożami kopalin, właściwym w sprawach nadzoru górniczego.
Niewątpliwie zatem adresat wniosku oraz organ II instancji należy do grupy podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Odnośnie charakteru żądanej informacji Sąd stanął na stanowisku, że stanowi ona informację publiczną. Przedmiotem zainteresowania pytającej Fundacji jest bowiem aktualizacja mapy, złożona do organu nadzoru górniczego celem jej zatwierdzenia. Należy przyznać rację organowi, że skoro sporna mapa służy realizowaniu przez niego zadań publicznych w zakresie administracji górniczej, to stanowi informację publiczną. Spełniona została zatem także przesłanka przedmiotowa.
Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku, gdy przesłanki te zachodzą, zasadne jest udzielenie wnioskowanej informacji. Przeciwnie, zarówno w przepisach Konstytucji, jak i w przepisach udip przewidziane są sytuacje, gdy pomimo ich spełnienia ujawnienie określonych informacji nie może nastąpić z uwagi na inne chronione wartości. To zagadnienie reguluje art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 udip.
Art. 61 ust. 3 Konstytucji był już wyżej cytowany, nie ma więc potrzeby przytaczać go po raz drugi.
Natomiast art. 5 udip wskazuje kilka grup przesłanek ograniczających prawo do uzyskania informacji. Artykuł ten w ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przy czym z treści art. 5 ust. 2 udip wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej, skoro możliwa jest odmowa udzielenia informacji z powołaniem się na konieczność ochrony tej tajemnicy.
Na tę właśnie przesłankę, tj. ochronę tajemnicy przedsiębiorcy powołał się organ odmawiając udostępnienia aktualizacji mapy.
W tym miejscu należy więc rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki do utrzymania tych informacji jako danych tajnych.
Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, która posługuje się zbliżonym terminem w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji.
Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm., dalej u.z.n.k.), tajemnicą przedsiębiorstwa są informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje techniczne, organizacyjne etc., znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci ona swego poufnego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny oraz formalny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 195/13; wyrok NSA z 12 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 759/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na spełnienie aspektu formalnego wskazuje podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochronnych, mających na celu pozostawienie informacji niepoznawalnej dla ogółu, aspekt materialny zachodzi wówczas, gdy konkretne dane zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne mające wartość gospodarczą, których utajnienie jest istotne z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy.
Badając spełnienie w przedmiotowej sprawie aspektu formalnego, koniecznego dla stwierdzenia istnienia tajemnicy przedsiębiorcy zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo przedsiębiorcy z 7 maja 2020r. zastrzegające tajność wskazanych w nim informacji. Przedsiębiorca oświadczył w nim, że Spółka podjęła działania w celu zachowania ich w poufności. Informacje te nawet w ramach Spółki nie są powszechnie dostępne. Udostępniane są tylko w ograniczonym zakresie, wyłącznie do celów służbowych osobom do tego uprawnionym. Wskazuje to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania w poufności danych wskazanych w tym piśmie.
Przy czym Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że przedmiotem zastrzeżenia poufności nie są tylko wskazane w nim punkty planu, lecz wszystkie dane obejmujące treści tożsame z tymi, które zostały objęte zastrzeżeniem tajności, nawet jeśli zawierające je nośniki zostały wytworzone później. Z tego względu sam fakt, że aktualizacja mapy stanowiąca przedmiot wniosku została sporządzona później niż pismo zawierające zastrzeżenie poufności treści planu ruchu nie stoi na przeszkodzie uznania tajności także tego dokumentu. Istotnym jest, aby zawierała tożsame treści, jak objęte tajnością.
Natomiast w zaskarżonej decyzji organ II instancji dokonał powiązania treści tekstowych Planu ruchu, objętych poufnością na podstawie pisma z 7 maja 2020r., a treściami wynikającymi z żądanej aktualizacji mapy i wykazał, że w znacznym zakresie tożsamość ta zachodzi.
I tak, organ wskazał, że na ww. mapę nanosi się:
1) granice udokumentowania złoża,
2) granice zasobów przemysłowych i nieprzemysłowych,
3) granice filarów ochronnych,
4) granice obszarów górniczych, które zostały wyznaczone w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru górniczego,
5) zakres planowanych na poszczególnych poziomach robót górniczych związanych z usuwaniem nadkładu i eksploatacją złoża kopaliny głównej oraz kopalin towarzyszących w okresie obowiązywania planu ruchu, z oznaczeniem części złoża zakwalifikowanych do przewidywanych strat w zasobach przemysłowych i nieprzemysłowych.
Treści te są odpowiednikiem danych ujętych w punktach części tekstowej planu ruchu o numerach:
- 5 - Sposób zagospodarowania złoża kopaliny w przestrzeni, w granicach której ma być wykonywana działalność górnicza. Zestawienie zasobów kopaliny głównej i kopalin towarzyszących na podstawie aktualnego operatu ewidencyjnego zasobów złoża kopaliny, a w przypadku jego braku - dokumentacji geologicznej lub ostatniego dodatku do dokumentacji geologicznej. - według wzoru nr 2;
- 6 - Gospodarka złożem kopaliny w okresie obowiązywania Planu ruchu;
- 7 - Zakres eksploatacji kopaliny ze złoża i zakres zdejmowania nadkładu;
- 8 - Opis robót udostępniających i przygotowawczych w okresie obowiązywania planu ruchu. Zestawienie robót geologicznych wykonywanych na potrzeby ruchu zakładu górniczego - według wzoru nr 4. Uzasadnienie planowanych do wykonania robót geologicznych;
- 9 - Systemy eksploatacji złoża, zwałowania i składowania, podstawowe parametry wyrobisk górniczych, zwałowisk nadkładu i składowisk urobku, w szczególności szerokość poziomów i półek, wysokości pięter oraz kąty nachylenia skarp i zboczy. Pasy ochronne wyrobisk górniczych.
Wskazuje to, że przedsiębiorca podjął czynności konieczne dla zapewnienia tajności także aktualizacji mapy (i ewentualnie innych dokumentów zawierających tożsame treści), a zatem, że w sprawie została spełniona przesłanka formalna.
Prowadzi to do wniosku to, że zarzut z pkt. 3. skargi dot. bezpodstawnego uznania wnioskowanej informacji publicznej za tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie szerszym, niż zakreślony przez przedsiębiorcę, okazał się nieuzasadniony.
Odnośnie zaś przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy zauważyć należy, że aby uznać wyłączenie jawności za uzasadnione, objęte tajemnicą przedsiębiorcy informacje muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.
Nadto, obowiązek wykazania, że zastrzeżone informacje są tego rodzaju, że istotnie spełniają przesłankę do zachowania jej poufności ciąży na przedsiębiorcy jako podmiocie, który z faktu tajności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne w postaci odmowy podania do wiadomości informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy (bądź odmowy wyrażenia zgody na ich ujawnienie). Wobec powyższego, koniecznym jest, aby zasadność objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy podlegała kontroli Sądu. W przeciwnym bowiem razie, gdyby tajność każdej informacji mogła być skutecznie zastrzeżona bez weryfikacji tego zastrzeżenia, uprawnienia wynikające dla obywateli z udip stałyby się zupełnie iluzoryczne.
Sąd stwierdził zatem, że winien istnieć czynnik obiektywnie wskazujący, że dana informacja stanowi tajemnicę ustawowo chronioną. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 3514/18, w którym oświadczył, że nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, z którego wynika, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy ma decydować o utajnieniu określonej informacji publicznej. Podobnie wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku II SA/Go 197/20 stwierdzając, że "zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy." Także WSA w Lublinie w wyroku II SA/Lu 160/20 uznał, że istnienie tajemnicy przedsiębiorcy musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.
Z powyższego wynika, że dla skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy zastrzegający winien wykazać, że spełniona została przesłanka materialna, tzn., że wiedza, którą pragnie utajnić dotyczy takich kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na jego sytuację, a także poddać to twierdzenie ocenie Sądu.
Natomiast w piśmie z 7 maja 2020r. przedsiębiorca wskazał, że informacje zawarte w planie ruchu mają charakter techniczno – technologiczny, organizacyjny, mają charakter unikatowy i nie są powszechnie znane, a dostęp do nich jest ograniczony w ramach spółki. Znalazły się one w posiadaniu spółki jako efekt wieloletnich doświadczeń, co wiązało się ze znacznymi kosztami. Natomiast ich bezkosztowe pozyskanie przez inne podmioty byłoby nieuprawnione i ograniczyłoby koszty realizacji zbliżonych inwestycji. Dysponowanie nimi przez przedsiębiorcę górniczego pozwala mu na przewagę konkurencyjną na rynku w stosunku do analogicznych firm, podczas gdy Spółka chce pozostać liderem produkcji energii elektrycznej i wydobycia węgla brunatnego w Polsce. Planuje ona także inwestycje w nowoczesne konwencjonalne moce wytwórcze (np. nowy blok energetyczny w T.). Wyraził też przekonanie, że ujawnienie informacji zawartych w planie ruchu wpłynie na pogorszenie pozycji konkurencyjnej spółki.
W ocenie Sądu twierdzenia te obiektywnie wskazują, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę, której ujawnienie mogłoby zaszkodzić interesom ekonomicznym inwestora, w tym poprzez fakt uzyskania przez podmioty konkurencyjne takich danych technicznych lub organizacyjnych, których pozyskanie wiązało się dla niej z kosztami lub których ujawnienie może się wiązać z nieuprawnionymi korzyściami dla podmiotów trzecich.
Sąd uznał zatem, że przedsiębiorca wykazał, że posiadane informacje i rozwiązania organizacyjne i systemowe będące wynikiem doświadczenia w prowadzeniu działalności górniczej posiadają wartość gospodarczą, choćby z tego powodu, że wiedza o nich może się przełożyć na niższą wysokość kosztów innych przedsiębiorców prowadzących działalność konkurencyjną. Wykazał zatem, że spełniona została także przesłanka materialna uznania informacji zawartych w planie ruchu za tajemnicę przedsiębiorcy.
Tak więc, skoro załączniki do planu ruchu obejmują treści tożsame z samym planem i stanowią jego integralną część, to podlegają – lub nie podlegają - udostępnieniu na tych samych zasadach, co sam plan ruchu. Stąd bezpodstawne jest twierdzenie, że przedsiębiorca nie zastrzegł tajności załączników.
Zatem w przypadku, gdy utajnione treści planu ruchu znalazły odzwierciedlenie w aktualizacji mapy (załączniku do planu) to oznacza to, że przedsiębiorca spełnił jednocześnie także materialną przesłankę objęcia tego dokumentu tajemnicą przedsiębiorcy.
Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość utajnienia określonych informacji wynika wprost z art. 28ha ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j Dz. U. z 2022r., poz. 1072) , który został dodany do ustawy z dniem 30 kwietnia 2018r.
Stosownie do powołanego przepisu, przedsiębiorca przekazujący podczas postępowania o udzielenie koncesji informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji może zgłosić wniosek, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności.
Tym samym zarzut skargi z jej punktu 1. w zakresie naruszenia przez organ art. 5 ust.2 udip przez błędne uznanie, że żądana informacja publiczna zawiera treści chronione tajemnicą przedsiębiorcy okazał się nieuzasadniony.
Odnosząc się do zarzutu z pkt. 2 skargi, że organ zaniechał udostępnienia informacji w wersji przetworzonej, wykluczającej naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy po usunięciu z niej danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa Sąd stanął na stanowisku, że organ nie dopuścił się naruszenia prawa. Wnioskodawca żądał bowiem ujawnienia aktualizacji mapy wyrobiska górniczego, a zatem dokumentu jako takiego, a nie konkretnych informacji, jakie z niej wynikają, zatem organ nie miał podstaw, aby dokonać jakiejś selekcji danych, aby ujawnić tylko informacje objęte wnioskiem. Miał jedynie wybór: ujawnić mapę albo odmówić jej ujawnienia. Bezcelowe było zatem rozważanie zakresu i sposobu przekształcania mapy, bo wniosek nie wskazywał nawet jakich danych przy wykorzystaniu tej mapy strona poszukuje. Natomiast wobec objęcia aktualizacji tajemnicą przedsiębiorcy zasadnie odmówił jej udostępnienia.
Odnośnie twierdzenia zawartego na str. 10-11. skargi, że względy kontroli społecznej wynikają także z tego, że węgiel jest własnością Państwa oraz tego, że strona polska umowy polsko – czeskiej zapewniła społeczeństwu prawo udziału w każdym postepowaniu dot. zmiany koncesji na wydobycie węgla w kopalni T. Sąd zauważa, że względy te nie mogą wyłączać prawa do tajności informacji wynikającej z art. 5 ust. 2 udip. Nadto treść mapy w żaden sposób nie przyczyni się do umożliwienia kontroli gospodarowania majątkiem publicznym. Wreszcie zobowiązania umowy dotyczą jedynie udziału w postępowaniu dot. zmiany koncesji, a więc decyzji administracyjnej pozwalającej na m.in. wydobywanie kopalin ze złóż, a przedmiotowa sprawa nie dotyczy tego zakresu.
Skarżąca zarzuciła też, że organ nie dokonał ważenia pozostających z kolizji wartości, takich jak tajemnica przedsiębiorcy i prawo do informacji publicznej, jednak nie jest to zarzut prawdziwy, gdyż stosowne rozważania organ zawarł na str. 5 swej decyzji. Stwierdził tam, że konstytucyjne uprawnienie przedsiębiorcy do ochrony jego praw przez zachowanie poufności dotyczących go danych stanowi wartość wyższą, od bliżej nie sprecyzowanego prawa do oceny realizacji umowy polsko –czeskiej, która zresztą zawiera mechanizmy monitoringu realizacji jej postanowień i powołał konkretne jednostki redakcyjne tej umowy, które są temu poświęcone.
Odnosząc się do tego zagadnienia stwierdzić trzeba, że przyznanie prymatu jednej lub drugiej wartości jest kwestią ocenną i nie do końca niewymierną, jednak Sąd prezentuje stanowisko, że przedsiębiorca ma prawo korzystać z ochrony informacji, których ujawnienie może narażać go na straty finansowe lub inne niekorzystne gospodarczo konsekwencje. Jakkolwiek dostęp do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, to nie można przyjąć, że jest prawem nadrzędnym nad wszystkimi innymi, o czym Sąd już wspomniał powołując się na treść art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz art. 5 ust. 2 udip, które zawierają możliwość jego ograniczenia.
Zatem także zarzut z pkt. 4. skargi okazał się nieuzasadniony.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.