III SA/GL 621/23

III SA/Gl 621/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Barbara Orzepowska-Kyć
Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I GSK 651/24 - Wyrok NSA z 2025-07-30
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 1 pkt 4, par. 3, art. 8 par. 1 i par. 2, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 9 maja 2023 r. nr OR12-2023-168 w przedmiocie płatności obszarowych uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 maja 2023r. nr OR12-2023-168 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. z 4 stycznia 2023r. nr [...] w sprawie przyznania skarżącej K. G. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021.
Z akt sprawy wynika, że strona 16 czerwca 2021 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2021, który następnie skorygowała. Końcowo zadeklarowała:
- Wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 97,48 ha;
- Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 9,53 ha.
Realizację programu zadeklarowano na:
- 66 działkach ewidencyjnych położonych w woj. śląskim, powiat [...], gmina M.;
- 25 działkach ewidencyjnych położonych w woj. śląskim, powiat [...], gmina R., obręb R.;
- 2 działkach ewidencyjnych położonych w woj. śląskim, powiat [...], gmina J., obręb S.;
- 13 działkach ewidencyjnych położonych w woj. śląskim, powiat [...], gmina U., obręb Z.;
- 42 działkach ewidencyjnych położonych w woj, śląskim, powiat [...], gmina R., obręb Z.;
- 135 działkach ewidencyjnych położonych w woj. śląskim, powiat [...], gmina W., obręb Z..
Zasadniczy spór w przedmiotowej sprawie dotyczy działki nr [...] położonej w gminie U., obręb Z.. Organ stwierdził co do niej, że:
- Suma powierzchni działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej [...] we wszystkich wnioskach złożonych przez Producentów ubiegających się o dopłaty, wraz z powierzchnią gruntów niezgłoszonych upraw trwałych, TUZ oraz gruntów ornych, jest większa od powierzchni tej działki ewidencyjnej uprawnionej do uzyskania płatności "Jednolita płatność obszarowa".
- Płatności za zazielenianie: Suma powierzchni trwałych użytków zielonych cennych przyrodniczo odczytanych z bazy referencyjnej dla działki ewidencyjnej [...] ograniczona do wartości MKO (PEG JPO), jest większa niż suma powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych przez wszystkich rolników we wnioskach w bieżącej kampanii.
W odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia wniosku, skarżąca złożyła oświadczenie, w którym w stosunku do działki nr [...] wyjaśniła, że działka została skoszona w czerwcu (koniec czerwca), nie posiada umowy dzierżawy od wszystkich współwłaścicieli na ww. działkę, "działkę użytkował mój tata, tj. W. G. od 2013 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Panią W. M. reprezentantką wspólnoty H., która zezwoliła mojemu tacie na użytkowanie w/w działki za zgodą większości współwłaścicieli. Od dnia 01.03.2019 r. (umowa przedwstępna) oraz dnia 25.05.2021 r. również mój ojciec W. G. jest współwłaścicielem w H. (tj. działki o numerze [...]). Działka została przeze mnie skoszona, na co posiadam dokumentację zdjęciową oraz możliwość złożenia zeznań przez osoby wykonujące prace na tej działce."
Następnie 28 kwietnia 2022r. strona złożyła drugie oświadczenie, w którym wyjaśniła, że działkę o nr [...] użytkuje na podstawie umowy ustnej zawartej z właścicielami i za ich zgodą oraz umowy z pierwotnie wydzierżawiającym działkę do 2023 r. W. G. - pierwotnie umowa została zawarta z W. M. jako reprezentującą i zarządzającą spółką H.. W dalszej części skarżąca wyjaśniła, że próbowano wypowiedzieć umowę dzierżawy, jednak taka próba została dokonana przez osobę, która na moment próby wypowiedzenia nie była pełnoprawnym właścicielem hali, dodatkowo przekazanie zarządzania nastąpiło jedynie na podstawie jednostronnego oświadczenia W.M..
16 maja 2022r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. zwrócił się do Starosty Powiatu [...] z pytaniem, czy wspólnota gruntowa "H." jest zrejestrowana jako spółka, w myśl ustawy z 29 czerwca z 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Starosta Powiatu [...] pismem z 26 maja 2022 r. poinformował, że w zgromadzonym zbiorze dokumentów nie posiada decyzji o uznaniu "H." za wspólnotę gruntową.
16 maja 2022r. do Wójta Gminy U. wystosowano pismo o podobnej treści:
- czy istnieje wspólnota gruntowa "H." działająca w formie spółki;
- czy działka nr [...] położona w Z., wchodząca w skład kompleksu o nazwie "H." jest zarządzana przez wspólnotę gruntową "H.".
Wójt Gminy U. pismem z 20 maja 2022r. poinformował, że w kartach podatkowych nie istnieje wspólnota o nawie "H.", działka numer [...] nie jest zarządzana przez wspólnotę gruntową "H.".
4 stycznia 2023r. Kierownik Biura Powiatowego w Z. po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek uchylenia poprzedniej decyzji przez Dyrektora Śląskiego Oddziału ARiMR) wydał decyzję nr [...], poprzedzającą decyzję będącą przedmiotem skargi.
Ww. decyzją Kierownik przyznał stronie płatność roIno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2021 w łącznej wysokości 93 295,79 zł, w tym:
1. Wariant; 4.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 82 961,32 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 15 961,88 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 23 516,78 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
2. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 10 334,47 zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 125,99 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, i nałożył sankcję w wysokości 91,42 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.
Ustalił też obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię:
1. Zobowiązanie Wariant 4.5. Półnaturalne łąki świeże na powierzchnię 121,11 ha,
2. Zobowiązanie Wariant 5.5 Półnaturalne łąki świeże - na powierzchnię 9,63 ha.
5 października 2021 r. Kierownik BP ARiMR w Z. wystosował wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wystąpieniem kontroli krzyżowej w zakresie działki ewidencyjnej o numerze [...] (o powierzchni 5,22 ha - 0,02 ha deklaracja powierzchni niezgłoszonej) położonej w Z..
W przypadku działki ewidencyjnej numer [...] beneficjent podtrzymał swoją deklarację z oświadczenia z 22 listopada 2021 r., jednakże organ uznał, beneficjentka nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli na użytkowanie działki nr [...].
W toku toczącego się postępowania Kierownik BP ARiMR w Z. ustalał w Starostwie Powiatowym w Z. oraz Urzędzie Gminy w U. formę prawną wspólnoty gruntowej o nazwie "H." oraz "H1", której reprezentant miał zawrzeć umowę dzierżawy z ojcem beneficjentki. Z uzyskanych odpowiedzi wynika, że nie istnieje wspólnota gruntowa "H1", która działałaby w formie spółki.
Dodatkowo organ wezwał rolnika 17 listopada 2022r. do wyjaśnień w celu ustalenia statutu wspólnoty "H1" oraz określenia umocowania prawnego Pani M.do reprezentowania współwłaścicieli działki ewidencyjnej numer [...]. Złożone wyjaśnienia nie wniosły - w ocenie organu - żadnych istotnych informacji, które można uznać za dowód w toczącym się postępowaniu.
Organ odwoławczy stwierdził, że w wyroku C-216/19 WQ przeciwko Landowi Berlin, Trybunał Sprawiedliwości dokonał interpretacji art. 24 rozporządzenia UE nr 1307/2013 w kontekście prawnego dysponowania gruntami rolnymi. Z treści ww. wyroku wynika że organ nie jest zobowiązany do badania każdego wnioskodawcy czy posiada tytuł prawny do deklarowanych działek ewidencyjnych. Powyższe zasady powinny być stosowane jedynie w dwóch przypadkach:
1. gdy zostanie stwierdzony błąd kontroli krzyżowej;
2. gdy organ uzyska informację (np. poprzez donos) iż deklarowana działka rolna jest użytkowana bezumownie.
W przypadku zaistnienia powyższych okoliczności organ prowadzący postępowanie powinien ustalić faktycznego użytkownika działki rolnej oraz zbadać czy posiada on tytuł prawny do działki. Wycofanie się z deklaracji jednej ze stron konfliktu kontroli krzyżowej nie zwalnia organu z obowiązku sprawdzenia powyższych warunków. Sam błąd kontroli krzyżowej inicjuje proces sprawdzania posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości, który obowiązkowo należy zakończyć dla każdej ze stron. W związku z powyższym płatności przysługują rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że chociaż umowa ustna jest wiążąca, to jednak ojciec beneficjentki nie tylko nie posiadał tytułu prawnego do całej nieruchomości jak również nie mógł jej poddzierżawiać.
Zgodnie z art. 698 § 1 k.c. bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać.
Z uwagi na powyższe działka ewidencyjna numer [...] (działki rolne [...] oraz [...]) położona w Z. o powierzchni 5,20 ha została wykluczona z płatności bez sankcji.
W odwołaniu strona podniosła, że 30 października 2013 r. została zawarta umowa dzierżawy pomiędzy W. M. jako reprezentującą wspólnotę współwłaścicieli skupioną w Sp. "H1" a ojcem strony. Skarżąca wyjaśniła, że "Z takim właśnie reprezentantem wszystkich współwłaścicieli zawarł umowę mój ojciec. Umowa została zawarta do dnia 30.10.2023r. i do dnia dzisiejszego nie została skutecznie wypowiedziana ani rozwiązana".
W. G. (ojciec skarżącej) w 2016r. na podstawie umowy ustnej pozwolił jej na gospodarowanie na użytkach rolnych działki o numerze [...].
Z kopii umowy dzierżawy z 30 sierpnia 2013 r. wynika, że W. M. podpisała się jako właścicielka działek położonych w Z. o numerach: [...] oraz [...] , co pozostaje w sprzeczności z dołączoną do odwołania kopią wypisu z rejestru gruntów oraz kopią księgi wieczystej, z których wynika, że działka nr [...] położna w Z. jest współwłasnością kilkudziesięciu osób fizycznych.
Dodatkowo w trakcie prowadzonego postępowania strona pierwotnie wyjaśniała, że działkę użytkowała za zgodą ojca, który zawarł umowę z reprezentantem Spółki "H.". Następnie strona twierdziła, że umowę zawarto z reprezentantem Spółki "H1".
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w toku prowadzonego postępowania ustalił, że w myśl przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2022 r., poz. 140) nie istnieje wspólnota gruntowa "H.".
W myśl art. 20 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie lub własność gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania lub współwłasności, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi lub współwłaścicielowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze lub współwłaściciele wyrazili zgodę na piśmie. Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu, jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę.
Zgodnie z art. 698 §1 K.c. bez zgody wydzierżawiającego dzierżawca nie może oddawać przedmiotu dzierżawy osobie trzeciej do bezpłatnego używania ani go poddzierżawiać.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2022 r., poz. 140) statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykaz uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów.
Organ podtrzymał stanowisko, że umowa dzierżawy zawarta przez W. G. zawarta została z osobą, która nie miała tytułu prawnego do całej nieruchomości. W.M. zawarła umowę jako właściciel, natomiast ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że jest ona tylko współwłaścicielem ww. działki - zawarcie umowy dzierżawy wymaga zgody wszystkich pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, że zgodnie z podstawową zasadą prawa cywilnego, że nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw niż sam posiada, W. M. nie mogła skutecznie wydzierżawić nieruchomości.
Również ociec strony nie mógł jej skutecznie poddzierżawić ani użyczyć skarżącej.
Zgodnie bowiem z zapisami aktów notarialnych:
- nabywca nieruchomości rolnej jest zobowiązany osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości - akt notarialny rep. A nr [...] z 01.03.2019r., str. 6;
- nabyta nieruchomość nie może być w okresie 5 lat od dnia nabycia przez kupującego zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom - akt notarialny rep. A nr [...] z 25.05.2021r., str. 8.
12 sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. ponownie zwrócił się z pytaniem do Starosty Powiatu [...]oraz Wójta Gminy U., tym razem o wspólnotę gruntową "H1":
- czy wspólnota gruntowa "H1" (w skład której wchodzi działka nr [...] położona w Z.) jest zarejestrowana jako spółka w myśl ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. 2022 r., poz. 140);
Starosta Powiatu [...]pismem znak [...] wyjaśnił, że w zbiorze dokumentów nie posiada decyzji o uznaniu "H1" jako wspólnoty gruntowej. Poinformował także, że w operacie ewidencji gruntów założonym w 1969 r., działki oznaczone nr. ewidencyjnymi [...] i [...] były ujawnione w jednostce rejestrowej nr [...] na stronie 42 rejestru - obręb Z., a jako podmiot władający została ujawniona Spółka "H1". Ponadto w jednostce tej jako współwładający na zasadach samoistnego posiadania zostały ujawnione osoby fizyczne w określonych udziałach w nieruchomości. Zgodnie z danymi ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. [...] z 30 sierpnia 2000 r. ww. nieruchomość została uwłaszczona. Obecnie działki te figurują w jednostce [...] obręb Z., a jako współwłaściciele ujawnione zostały osoby fizyczne.
Wójt Gminy U. pismem z 24 sierpnia 2022 r. znak [...] poinformował, że w kartach podatkowych nie istnieje wspólnota gruntowa o nazwie "H1" zarejestrowana w myśl ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ale stwierdził jednocześnie, że działka ewidencyjna numer [...] jest zarządzana przez wspólnotę gruntową "H1".
Organ odwoławczy nie neguje tez skarżącej, że na stronie internetowej organu figurują informacje:
- że płatności bezpośrednie należą się faktycznemu użytkownikowi;
- dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli bądź współwłaścicieli, którzy dysponują jedynie tytułem prawnym;
Stwierdził jednak, że przepisy o płatnościach rolno-środowiskowo-klimatycznych, nie zawierają definicji posiadania. Dlatego też należy posiłkować się rozumieniem tego pojęcia na gruncie przepisów prawa cywilnego w szczególności art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360), przy czym posiadanie w ujęciu cywilistycznym nie stanowi wystarczającej przesłanki do ubiegania się o płatności. Pojęcie to należy bowiem interpretować w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów i rozumieć je jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Tak rozumiane posiadanie ściśle wiąże się z produkcją rolną, czyli obligatoryjnie z rzeczywistym korzystaniem z rzeczy (gruntów rolnych, gospodarstwa rolnego). Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawia także fakt, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o udzielenie dopłat. Do kampanii 2020 r. dopłaty były przyznawane tym rolnikom, którzy samodzielnie decydowali o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbierali plony, utrzymywali grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej - nawet mimo braku tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, których właścicielami były osoby fizyczne.
Zgodnie z art. 74 rozporządzenia 1307/2013 niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązana jest przestrzegać zarówno przepisów krajowych jak i wspólnotowych.
W wyroku C-216/19 Trybunał Sprawiedliwości dokonał interpretacji art. 24 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 w kontekście prawnego dysponowania gruntami rolnymi. Zgodnie z ww. wyrokiem w przypadku, gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów.
Z treści wyroku wynika, że organ nie jest zobowiązany do badania każdego wnioskodawcy, czy posiada on tytuł prawny do deklarowanych działek ewidencyjnych. Powyższe zasady powinny być stosowane jedynie w dwóch przypadkach:
1) gdy zostanie stwierdzony błąd kontroli krzyżowej,
2) gdy organ uzyska informację (np. poprzez donos), iż zadeklarowana działka rolna jest użytkowana bezumownie.
W sytuacji zaistnienia powyższych okoliczności organ prowadzący postępowanie powinien ustalić faktycznego użytkownika działki rolnej oraz zbadać czy ten użytkownik posiada tytuł prawny do działki (np. umowa dzierżawy).
Wycofanie się z deklaracji jednej ze stron konfliktu kontroli krzyżowej tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie zwalnia organu z obowiązku sprawdzenia powyższych warunków. Sam błąd kontroli krzyżowej inicjuje proces sprawdzenia także w zakresie posiadania tytułu pranego do spornej nieruchomości, który obowiązkowo należy zakończyć dla każdej ze stron.
Zadaniem organu w pierwszej kolejności było ustalenie dla obu stron, kto użytkuje sporną działkę, a następnie sprawdzenie czy posiada do niej tytuł prawny.
Reasumując, płatności będą przysługiwać temu rolnikowi, który użytkuje działkę oraz posiada do niej tytuł prawny.
Jedna ze stron konfliktu wycofała deklarację, więc nie spełniła pierwszego z warunków - organ I instancji uznał, że nie użytkowała działki.
W sprawie strony organy obu instancji uznały, że działka była przez nią użytkowana, lecz producentka nie posiada tytułu prawnego - brak zgody wszystkich współwłaścicieli na użytkowanie przez nią działki.
Niezależnie od powyższego, organ stwierdził, że wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno – środowiskowo - klimatycznym i miejsce realizacji tych zobowiązań nie podlegają zmianie, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo – klimatycznego.
Kierownik Biura Powiatowego w Z. słusznie dostrzegł w deklaracji producenta przekroczenie powierzchni podjętego zobowiązania i poprawnie zastosował mechanizm powierzchni udowodnionej, zmniejszając powierzchnię deklarowaną do poziomu powierzchni z poprzedniego roku.
Podkreślił też, że na podstawie art. 27 ustawy o PROW 2014-2020 ciążące na nim obowiązki w zakresie gromadzenia i oceny dowodów są węższe, niż na gruncie Kpa, nie można mu zatem skutecznie zarzucić naruszenia przepisów Kpa.
W skardze na to rozstrzygnięcie, skarżąca zarzuciła:
A. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:.
a) przepisu art. 75 Kpa, poprzez naruszenie zasady nakazującej dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przejawiającej się błędami w zakresie ustalenia istnienia węzła prawnego między współwłaścicielami, a beneficjentem (umowy) oraz jego ram czasowych, w szczególności poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji o nieprzyznaniu płatności do działki o numerze [...] poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie jest posiadaczem działki - nie posiada podstawy prawnej uprawniającej do zarządzania nieruchomością;
b) przepisu art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego organ odmawia przyznania ww. środków jeśli zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wyjaśnieniami zamieszczonymi w wytycznych przez sam ARiMR środki te powinny zostać przyznane jak również wydanie decyzji bez pełnej podstawy prawnej tj. w oparciu o wyrok TSUE z 17 grudnia 2020 r. o sygn. C-216/19 oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. pomijając w podstawie prawnej uzasadnienie odmowy na podstawie wiążących polskich przepisów prawa.
c) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie w miejsce przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a organ odwoławczy zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy z uwagi na uchybienie organu I instancji, polegające na zawarciu rozstrzygnięcia, które nie powinno zostać wydane ze względu na brak podstaw prawnych odmowy przyznania środków finansowych dotyczących płatności bezpośrednich dla rolników;
d) przepisu art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeks postępowania administracyjnego przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji nieuznanie, iż sporna działka jest zarządzana przez wspólnotę gruntową.
e) przepisu art. 7a § 1 Kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony i ograniczenie w ten sposób prawa wynikającego z możliwości uzyskania pełnej kwoty wynikającej z przyznanej płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej;
B. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) Naruszenie przepisu § 2, § 4, § 5, § 6, § 33, § 34a rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno- środowiskowo-klimatyczne" w związku z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2157 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności do działki numer [...] w sytuacji, kiedy w zaistniałym stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do ubiegania się o ww. środki i skarżąca powinna je otrzymać oraz przyjęcia za podstawę wydania decyzji odmownej przyznania płatności do tej działki argumentacji z wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r, o sygn. C-216/19, zakładającej, że wyrok ten ma bezpośrednie zastosowanie do sprawy i pominięcie wniosków wynikających np. z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Durkheim sygn. akt C-61/09.
W związku z powyższym wniosła o:
1. uchylenie w całości decyzji wydanej przez Dyrektora ARiMR OR w Częstochowie z 9 maja 2023 r.,
2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ zignorował pismo z Urzędu Gminu U., iż sporna działka jest zarządzana przez wspólnotę gruntową "H1", a żaden podmiot nie zaprzeczył istnieniu wspólnoty gruntowej "H1". Również z rejestru gruntów wynika, że współwłaściciele działki skupiają się w Sp. "H1". Ponadto sytuacja taka ma miejsce również w wielu innych przypadkach, w których środki zostały przyznane. W ewidencji gruntów widnieją inne "Spółki" obejmujące np. H2, H3, H, H4, itd. W celu ułatwienia funkcjonowania tak utworzonych "Spółek", wybiera się przewodniczącego reprezentującego społeczność przypisaną do spółek, którego zadaniem jest odpowiednie gospodarowanie halą, płacenie podatku, dbanie o drzewostan, utrzymanie znaków granicznych czy prowadzenie i nadzorowanie prac agrotechnicznych, w tym prowadzenie pierwszeństwa wypasu.
Z takim reprezentantem wszystkich współwłaścicieli zawarł umowę ojciec skarżącej. Umowa została zawarta do 30 października 2023r. i do dnia dzisiejszego nie została skutecznie wypowiedziana ani rozwiązana. W 2016r. na podstawie umowy ustnej, ojciec skarżącej pozwolił jej na gospodarowanie na użytkach rolnych działki o numerze [...]. Na nieruchomości tej wnioskodawczyni podjęła w 2017r. zobowiązanie rolno-środowiskowe. Co najmniej od 2017r. ARiMR BP Z. dysponuje wiedzą, iż jest ona jedynym użytkownikiem tej działki. Przyznała, że w stosunku do działki doszło do konfliktu kontroli krzyżowej, jednak strony tego konfliktu na gruncie prywatnym doszły do porozumienia, czego dowodem były złożone oświadczenia. Pan G. oświadczeniem wycofał się z konfliktu krzyżowego na korzyść drugiej strony oraz przyznał, że nie wiedział, iż na ww. działce realizowany jest pakiet rolno - środowiskowy. Skarżąca jako beneficjentka ARiMR użytkująca działkę numer [...] i posiadająca na nią umowę ustną oraz potwierdzoną umowę dzierżawy jako pierwotną podstawę swojego użytkowania, podtrzymała deklarację użytkowania działki i wbrew oczekiwaniom ARiMR nie wycofała się z płatności. Przy czym organ nie negował, że skarżąca użytkuje działkę.
Podkreśliła, że organ powołuje się wyrok TSUE, ale nie wskazuje żadnego przepisu, krajowego ani wspólnotowego, który uzasadniałby nieprzyznanie płatności. Natomiast z wyjaśnień dostępnych na stronie internetowej organu, które strona przytoczyła w skardze wynika, że płatności przysługują rolnikowi do gruntów będących w jego posiadaniu. Natomiast posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może to być władztwo, które nie jest związane z prawem. Prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych, bo celem systemu wsparcia bezpośredniego jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli bądź współwłaścicieli, którzy dysponują jedynie tytułem własności, ale nie zajmują się produkcją rolną. Jedynie płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Dalej skarżąca odnosząc się o wyroku TSUE C-216/19, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie (nota bene nie powołując przepisu prawa, który je uzasadniał) stwierdziła, że organ zastosował je wybiórczo i oparł swoje rozstrzygnięcie tylko o fragment rozstrzygnięcia TSUE. Jednak w żadnym miejscu nie ma wzmianki, iż z wyroku miałoby wynikać ogólne założenie, że płatności przysługują wyłącznie rolnikowi, który posiada tytuł prawny do nieruchomości.
Błędem jest stwierdzenie, iż ani W. M., ani ojciec skarżącej nie mógł zezwolić na użytkowanie spornej działki. Ojciec kupił udział w nieruchomości w 2019r. a zezwolenie na korzystanie z nieruchomości zostało wydane w 2016 r. Z kolei ani Urząd Gminy U., ani Starostwo Powiatowe w Z. nie zanegowało, iż w ewidencji gruntów widnieje wspólnota gruntowa "H1". Skoro wspólnota taka istnieje, to wybrała reprezentanta odpowiedzialnego za gospodarowanie nieruchomością, a ten zezwolił ojcu strony na korzystanie z nieruchomości i gospodarowanie na niej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.) - dalej także: ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Jak podniósł organ, a nie zakwestionowała tego strona, spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym sprawy strona może otrzymać dopłatę do działki [...].
Organ odwoławczy na wstępie tej części decyzji, w której przedstawia własne stanowisko w sprawie przywołał Kpa, ustawę z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz 4 rozporządzenia unijne. Jak słusznie podniósł pełnomocnik strony w skardze, przywołał te akty prawne w całości, co praktycznie uniemożliwia ocenę, na których konkretnie przepisach i wyrażonych w nich normach prawnych oparł swe rozstrzygnięcie sprowadzające się do uznania, że dla otrzymania płatności konieczne jest posiadanie tytułu prawnego do działek. Natomiast strona nie może się domyślać ani samodzielnie poszukiwać podstawy prawnej wydanego wobec niej rozstrzygnięcia zwłaszcza w sytuacji, gdy jest ono dla niej niekorzystne.
Zgodnie bowiem z Kpa, decyzja zawiera powołanie podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 Kpa), natomiast uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 Kpa).
Z powyższego wynika, że przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia winny być przywołane w treści decyzji, a następnie wyłożone w odniesieniu do stanu faktycznego danej sprawy, czego w przedmiotowej sprawie organy nie uczyniły. Prowadzi to do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 Kpa, co stanowi podstawę samodzielną podstawę uchylenia decyzji organu odwoławczego.
Odnosząc się do znaczenia prawnego legitymowania się tytułem prawnym do posiadanych i zgłoszonych do dopłat gruntów przypomnieć należy, że przedmiotową sprawę zainicjował wniosek strony z 16 czerwca 2021r. o przyznanie płatności za 2021r., zatem znajduje do niego zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 2013.347.608).
Zgodnie z art. 36 ust. 5 rozporządzenia, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych hektary, o których mowa w ust. 2, muszą pozostawać w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który nie może przypadać później niż ustalona przez to państwo członkowskie data zmiany wniosku o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Z powyższego wynika, że skoro prawodawca unijny nie odwołuje się do posiadania opartego na tytule prawnym, a jedynie do posiadania, to oznacza to, że możliwość pomocy związał nie z tytułem prawnym do użytkowanego przez rolnika gruntu, lecz z faktycznym dysponowaniem nim i korzystaniem z niego. Jednocześnie przepis ten ani nie definiuje ani nie odsyła do definicji posiadania w rozumieniu prawa Unii, co oznacza, że organy stosujące prawo muszą samodzielnie dokonywać jego wykładni.
Zdaniem Sądu terminu posiadania na gruncie prawa unijnego nie można wykładać przez pryzmat Kc, jako że jest to prawo krajowe, natomiast prawo unijne winno być wykładane w sposób jednolity we wszystkich krajach członkowskich, a to w celu zapewnienia jego zbliżonego stosowania. Zatem należy poszukiwać znaczenia tego pojęcia w drodze wykładni celowościowej. Celem tym jest dofinansowanie produkcji rolnej i pomoc rolnikom, zatem udzielenie wsparcia tym podmiotom, które faktycznie użytkują grunty rolne i wykorzystują je do prowadzenia działalności rolniczej. Tylko takie rozumienie tych przepisów doprowadzi do zgodnego z zamysłem prawodawcy unijnego wykorzystania środków przeznaczonych w budżecie Unii na wsparcie produkcji rolnej.
Badając sprawę przez pryzmat tego kryterium stwierdzić należy, że organ nie negował tego, że skarżąca rzeczywiście prowadziła działalność rolniczą na spornym terenie. Wręcz przeciwnie – na str. 24 dec. II instancji organ wprost stwierdził, że "działka była przez nią użytkowana, lecz producent nie posiada tytułu prawnego – brak zgody na użytkowanie wszystkich współwłaścicieli".
Odnośnie tego ostatniego stwierdzenia zauważyć przyjdzie, że "H1", w skład której wchodzi sporna działka stanowi własność kilkudziesięciu osób fizycznych i jakkolwiek W. M. zawierająca umowę dzierżawy z ojcem strony nie legitymowała się pełnomocnictwem ich wszystkich, to jednocześnie żadna z tych osób nie kwestionowała faktu, że działalność rolniczą prowadziła tam skarżąca, zatem – jakkolwiek nie wprost – to jednak przez fakty dokonane współwłaściciele wyrazili na to dorozumianą zgodę.
Dla poparcia swego stanowiska organ odwołał się do wyroku TSUE o sygn. akt C-216/19. W tezie 1. wyroku TSUE stwierdził, że:
"Artykuł 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek podstawy prawnej, w rozumieniu tego przepisu kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są "w dyspozycji" jedynie właściciela tych obszarów."
Z powyższego wynika, że wyrok ten reguluje sytuację, gdy do danych gruntów zostały złożone co najmniej dwa wnioski, a jeden z nich pochodzi od właściciela gruntów i przesądza, że w takim przypadku dopłaty do danej działki przysługują właścicielowi.
W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wystąpił co prawda co do spornego obszaru konflikt krzyżowy, jednak drugi rolnik wycofał swój wniosek w tej części uznając pierwszeństwo strony do uzyskania płatności. Trudno zatem mówić o istnieniu konfliktu krzyżowego, skoro deklaracja innego rolnika została przez niego wycofana, do czego przecież ma prawo. Natomiast skoro drugi z wniosków został wycofany, to nie ma podstaw do rozważania w czyjej dyspozycji są obszary zgłoszone do płatności i zbędną staje się analiza tytułu prawnego do gruntu rolnego.
W uzasadnieniu swej decyzji omawiając ww. wyrok TSUE organ podniósł, że w sytuacji, gdy wystąpił błąd kontroli krzyżowej albo organ uzyskał informację o bezumownym użytkowaniu działki, organ powinien ustalić faktycznego użytkownika działki, ale także zbadać czy ten użytkownik posiada tytuł prawny do działki. Tyle tylko, że cały czas odnosi się to do stanu faktycznego zachodzącego w sprawie będącej przedmiotem orzeczenia TSUE, a więc przypadku, gdy dana działka została objęta wnioskiem co najmniej dwóch rolników. Z żadnego punktu wyroku nie wynika, aby organ miał ustalać tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy nie ma sporu co do tego, kto użytkuje grunty rolne.
Z treści omawianego wyroku w ocenie Sądu wynikają wnioski wręcz przeciwne, niż wywiódł organ. Zgodnie z jego punktem 34. "Stwierdzając, że wyrażenie "w jego dyspozycji" nie zostało zdefiniowane w tym przepisie, należy jednak zauważyć, że ani art. 24 rozporządzenia nr 1307/2013, ani żaden inny przepis prawa Unii nie wymaga, aby wnioskodawca przedstawił tytuł własności lub jakikolwiek dowód podstawy prawnej użytkowania (podkr. Sądu) na poparcie wniosku o przyznanie uprawnień do płatności w celu wykazania, że zadeklarowane kwalifikujące hektary pozostają w jego dyspozycji."
Stosownie do pkt. 18 wyroku "Motyw 16 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz.U. 2014, L 181, s. 1) stanowi:
"Zgodnie z orzecznictwem Trybunału [...] [wynikającym z wyroku z dnia 14 października 2010 r., Landkreis Bad Dürkheim (C‑61/09, EU:C:2010:606, pkt 50 i nast.)] uprawnienia do płatności powinno się przydzielać osobie, która posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej na gruntach, co do których wnioskuje się o taki przydział. Należy wyjaśnić, że zasada ta ma w szczególności zastosowanie, gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności ze strony więcej niż jednego rolnika".
Co więcej, z pkt. 36. wyroku wynika, że "państwa członkowskie mają prawo domniemywać, że kwalifikujące się hektary związane ze złożonym wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są "w dyspozycji" rolnika, który składa ten wniosek w rozumieniu tego przepisu.
Z pkt. 40. i 41. wyroku wynika zaś, że w przypadku złożenia jednego tylko wniosku na dany obszar istnieje domniemanie, że kwalifikujący się do dopłat obszar pozostaje w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Domniemanie to zostaje podważone dopiero w przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków. Zgodnie bowiem z powołanymi punktami wyroku:
"40 W przypadku złożenia dwóch lub więcej konkurencyjnych wniosków o przyznanie uprawnień do płatności, jak miało to miejsce w sprawie przed sądem krajowym, domniemanie, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przydzielenie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek, zostaje jednak podważone.
41 W takiej sytuacji (podkr. Sądu) właściwe organy państw członkowskich są zobowiązane do sprawdzenia, w dyspozycji którego z tych dwóch wnioskodawców pozostają kwalifikujące się hektary."
A contrario – gdy nie ma "takiej sytuacji", tj. wniosków konkurencyjnych, organ nie ma obowiązku sprawdzania w czyjej dyspozycji znajdują się grunty; tym bardziej nie ma obowiązku weryfikacji tytułu prawnego do nich.
Natomiast w pkt. 35 Trybunał nakazał przestrzegać zasady proporcjonalności. Stwierdził, że "Trybunał orzekł już, że państwom członkowskim przysługuje zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od wnioskodawcy dotyczących obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych uwzględnionych we wniosku o przyznanie pomocy. Jednak w ramach zakresu swobodnego uznania w odniesieniu do dowodów wymaganych jako uzasadnienie wniosku o przyznanie pomocy, szczególnie jeżeli chodzi o możliwość zobowiązania wnioskodawcy do przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów będących przedmiotem wniosku, państwa członkowskie powinny uwzględniać cele odnośnych przepisów Unii i przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (wyrok z dnia 24 czerwca 2010 r., Pontini i in., C‑375/08, EU:C:2010:365, pkt 82, 86)."
Za niezgodną z tą zasadą należałoby uznać sytuację, gdy rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą nie uzyskał dopłat tylko z tego powodu, że nie jest w stanie wykazać swego tytułu prawnego, choć żaden inny rolnik nie zgłasza do tego zastrzeżeń ani wniosków konkurencyjnych.
Podsumowując powyższe wywody stwierdzić należy, że wyrok Trybunału w sprawie C 216/19 należy odczytywać w ten sposób, że w przypadku, gdy z wnioskiem o płatność występuje więcej niż jeden wnioskodawca, organ winien zbadać ich tytuły prawne do gruntu, gdyż pierwszeństwo w uzyskaniu płatności należy się właścicielowi. Natomiast w sytuacji, gdy złożono tylko jeden wniosek nie ma podstaw do badania tytułu prawnego do gruntu rolnego, bo nie powstaje problem któremu z wnioskodawców należy przyznać dopłaty skoro jest on tylko jeden. Zachodzi wówczas domniemanie, o którym mówił TSUE w pkt. 36 wyroku, zgodnie z którym kwalifikujące się hektary związane z wnioskiem o przyznanie uprawnień do płatności są w dyspozycji rolnika składającego wniosek. Pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika jest zaś wystarczające do przyznania mu płatności, gdyż żaden przepis nie wiąże prawa do dopłat z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu rolnego.
Również przepisy prawa krajowego wskazują na posiadanie jako warunek wystarczający dla przyznania płatności (oczywiście przy spełnieniu innych przesłanek określonych prawem).
Zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 415) – dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków:
Pomimo że w drugim lub kolejnym roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego:
1) nie są spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej lub
2) rolnik lub zarządca nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, lub
3) rolnik lub zarządca nie złożył, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informacji o gruntach lub zwierzętach oraz o pakiecie lub wariancie realizowanym na tych gruntach lub w odniesieniu do tych zwierząt, wskazując położenie tych gruntów i ich powierzchnię
- uznaje się, że rolnik lub zarządca kontynuuje realizację podjętego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jeżeli grunty lub zwierzęta objęte tym zobowiązaniem znajdują się w jego posiadaniu. (podkr. Sądu).
Zatem ustawodawca przewidział, że nawet w sytuacji powstania uchybień w realizacji pakietu rolno – środowiskowo – klimatycznego, decydującym dla przyznania płatności będzie posiadanie gruntu, a nie tytuł prawny do niego.
Na to, że pogląd organu o konieczności posiadania tytułu prawnego do działek objętych wnioskiem o płatności jest nieprawidłowy wskazuje także i to, że w sytuacji, gdy grunty są uprawiane przez osobę, która takiego tytułu nie posiada, a właściciel go nie uprawia prowadzi do skutku, że choć grunt jest uprawiany, to płatności do niego nie zostaną przyznane: faktycznie użytkującemu z tego powodu, że nie legitymuje się tytułem prawnym, właścicielowi – bo nie on posiada uprawnienia decyzyjne, odnosi korzyści i ponosi ryzyko finansowe w odniesieniu do działalności rolniczej. Zatem mimo, że działalność rolnicza jest prowadzona, to płatności nie zostaną przyznane nikomu, wskutek czego nie zostanie osiągnięty cel polityki rolnej UE polegający na wspieraniu działalności rolniczej.
Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko stanowisku organu jest art. 18 ust. 4 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1341) obowiązującej w dniu złożenia wniosku.
Zgodnie z powołanym przepisem, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Z powyższego wynika, że tam, gdzie ustawodawca zamierzał powiązać prawo do płatności z posiadaniem tytułu prawnego do gruntu, dał temu wyraz wprost w treści ustawy. Skoro brak jest analogicznego przepisu co do innych gruntów, nie można takiego ograniczenia domniemywać.
Także art. 20 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2023r., poz. 2298) stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.
Z powyższego wynikają dwa wnioski:
- że także prawo krajowe wiąże prawo do dopłat z posiadaniem, a nie tytułem prawnym ...
- i określa komu należą się dopłaty w sytuacji konfliktu krzyżowego, który w niniejszej sprawie nie występuje po wycofaniu wniosku przez drugiego rolnika.
Należy też wziąć pod uwagę, że strona podjęła zobowiązanie rolno – środowiskowo – klimatyczne 15 marca 2017r., a przedmiotem sporu są płatności za rok 2021r. Podejmując zobowiązanie rolniczka podjęła je w określonym stanie faktycznym, także co do podstaw dysponowania zgłoszonymi do dopłat gruntami. W aktach nie ma informacji, czy w poprzednich latach płatności były wypłacane stronie także z tytułu spornej działki [...]. Jednakże jeśli tak było i organ przy podjęciu zobowiązania uznał określony stan za uprawniający do dopłat, to nie może wycofywać z tego w trakcie realizacji zobowiązania tylko z powodu odmiennej oceny prawnej tego samego stanu faktycznego. Stałoby to w sprzeczności nie tylko ze stanowiskiem, które organ już zajął akceptując zobowiązanie rolno – środowiskowo – klimatyczne, ale także z art. 8 § 2 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Nadto zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego już rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania zasadniczo nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji z dwoma wyjątkami określonymi w tym przepisie. Z uzasadnienia nie wynika natomiast czy rolniczka dokonała zmiany miejsca realizacji zobowiązania, ale w taki sposób, że nie jest objęty tymi wyjątkami, czy też nie dokonała żadnych zmian, ale jednak płatności z jakichś innych względów nie mogą jej być przyznane i jak to się ma do płatności za lata ubiegłe. Brak tych danych wskazuje na wadliwość decyzji także w zakresie ustalenia stanu faktycznego, tj. naruszenie art. 7 i 77 Kpa.
Przy powtórnym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do sformułowanych wyżej poglądów prawnych WSA. Ustali, czy kwestia ewentualnego braku tytułu prawnego do działki położonej na "H1" była oceniana w latach 2017 - 2020 i w jaki sposób oraz czy istnieją jakieś przesłanki, które nakazywałyby pomniejszenie płatności z tego właśnie powodu w roku 2021. Przy czym uwzględni, że wykładnia przepisów unijnych i krajowych oraz analiza wyroku TSUE o sygn. C-216/19 prowadzą do wniosku, że posiadanie tytułu prawnego do działek zgłoszonych do dopłat konieczne jest tylko w wyjątkowych przypadkach, wprost wskazanych w powołanych wyżej przepisach (co do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa i jst) oraz w stanie faktycznym, w jakim został wydany wyrok TSUE (konieczność rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego wskutek zgłoszenia do dopłat tych samych gruntów przez więcej niż jednego rolnika).
O ile nadal uzna, że strona nie ma prawa do otrzymania płatności w pełnej wysokości objętej wnioskiem, powoła konkretną podstawę prawną i dokona wykładni przepisów, z których wynika takie rozstrzygnięcie.
Sąd stwierdził, że organ naruszył prawo procesowe tj. art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 Kpa, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie podstawy prawnej swej decyzji. Wskutek tego naruszył także art. 6 Kpa stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art. 8 § 1 Kpa, który nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naruszył także art. 7, 77 Kpa co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, a być może także art. 8 § 2 Kpa o ile odstąpił do dotychczasowej praktyki przyznawania stronie dopłat do tego samego gruntu, co jednak jasno nie wynika z zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast możliwe dokonanie kontroli sądowej prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, skoro żadne nie zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za podanie podstawy prawnej nie można bowiem uznać powołania kilku obszernych aktów prawnych w całości.
Biorąc pod wagę powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.