III SA/GL 618/22

III SA/Gl 618/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Anna Apollo /przewodniczący/
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 32 ust. 1 i art. 36
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 8 czerwca 2022 r. nr 102/K/22 w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji – rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia 29 marca 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 9 czerwca 2022r., nr 102/K/22 Komendant Wojewódzki Policji W Katowicach (dalej też jako: KWP), po rozpatrzeniu odwołania S.G. (dalej też: Strona, Skarżący) od decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w K. (dalej też: KMP) z 29 marca 2022 r. w sprawie mianowania na równorzędne stanowisko służbowe eksperta Wydziału do walki z Przestępczością Gospodarczą KMP w K. – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.
Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.; dalej Kpa), art. 32 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 171).
W uzasadnieniu KWP przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Podkreślił, że nadkom. S. G. jest funkcjonariuszem z 26-letnim stażem służby; od 2015 r. Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w K., zajmując kolejno stanowiska: asystenta, specjalisty i eksperta; z dniem 1 października 2021 r. został delegowany do czasowego pełnienia służby w Wydziale do walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K.
Wskazał, że wnioskiem personalnym z dnia 17 marca 2022 r. KMP wystąpił do KWP o przeniesienie funkcjonariusza do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K., gdzie miałby zostać mianowany na stanowisko eksperta Wydziału dw z Przestępczością Gospodarczą. Uzasadniając wniosek KMP wskazał na kompetencje, rzetelność umiejętności i doświadczenie Strony; trudną sytuację kadrową w jednostce i konieczność wsparcia osobowego tej komórki.
KWP rozkazem personalnym nr [...] z 28 marca 2022 r. zwolnił Stronę z zajmowanego stanowiska eksperta Zespołu Organizacji Policji Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach z dniem 31 marca 2022 r. i z dniem 1 kwietnia 2022 r. przeniósł go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K.; decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Uwzględniając w/w rozkaz personalny KMP rozkazem personalnym nr [...] z 29 marca 2022 r. mianował Stronę na stanowisko eksperta Wydziału dw z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K. z dniem 1 kwietnia 2022 r.; decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.
Od tej decyzji policjant złożył odwołanie nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. W uzasadnieniu wskazał na złożenie do Komendanta Głównego Policji odwołania od rozkazu personalnego KWP nr [...] z 28 marca 2022 r. w sprawie przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. Zatem wniósł o uchylenie decyzji w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe w tej jednostce, bowiem przekroczyła granice uznania administracyjnego i w żaden sposób nie uwzględniła interesu Strony.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym KWP nie uwzględnił zarzutów Strony i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Podkreślił, że Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania Strony od rozkazu KWP z 28 marca 2022 r., nr [...], rozkazem personalnym nr [...] z 23 maja 2022 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny I instancji. Tym samym rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska eksperta Zespołu Organizacji Policji Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dniem 31 marca 2022 r. i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. z dniem 1 kwietnia 2022 r. stało się ostateczne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił, że rozkaz personalny nr [...] KWP w sprawie przeniesienia Strony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. z dniem 1 kwietnia 2022 r. opatrzony został rygorem natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. Oznacza to, że ta decyzja, mimo że nieostateczna, była wykonywana zgodnie z określoną w niej datą. Tym samym przeniesienie Strony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. faktycznie nastąpiło z dniem 1 kwietnia 2022 r. Z tym dniem stał się on funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w K., a Komendant Miejski Policji w K. jego przełożonym w sprawach osobowych. W konsekwencji KMP został zobligowany do określenia na nowo stosunku służbowego Strony, tj. mianowania na stanowisko służbowe w podległej sobie jednostce Policji, co nastąpiło rozkazem personalnym nr [...] z 29 marca 2022 r.
Dalej wskazał na charakter służby w Policji, hierarchiczne podporządkowanie, ścisłą podległość służbową, dyspozycyjnością i podleganiem rozkazom; kompetencje
właściwego przełożonego do przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody, w szczególności zaś mianowania na inne stanowisko służbowe.
W ocenie organu odwoławczego w tej sprawie KMP w sposób prawidłowy zastosował się do wymienionej wyżej powinności. W uzasadnieniu swego rozkazu personalnego organ I instancji wskazał, że w związku z koniecznością zapewnienia ciągłości służby w Wydziale dw. z Przestępczością Gospodarczą istnieje potrzeba uzupełnienia stanu osobowego tej komórki organizacyjnej; wyjaśnił predyspozycje, kwalifikacje zawodowe, doświadczenie umożliwiające Stronie sprawną realizację zadań na stanowisku eksperta w tym wydziale; podkreślił, że funkcjonariusz spełnia wymogi mianowania na w/w stanowisko określone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 roku w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych. Odnosząc się do zarzutu, że mianowanie na stanowisko równorzędne w Wydziale dw. z Przestępczością Gospodarczą KMP w K. przekroczyło granice uznania administracyjnego i żaden sposób nie uwzględniło interesu strony KWP podkreślił, że przez słuszny interes strony w tej sprawie rozumieć należy interes polegający na prawie policjanta do zajmowania stanowiska równorzędnego, odpowiadającego posiadanym przez niego kwalifikacjom. Policjant został mianowany na stanowisko równorzędne w stosunku do poprzednio zajmowanego, o identycznej nazwie (ekspert), parametrach uposażenia i stopniu etatowym, spełniając przy tym kryteria mianowania na w/w stanowisko, określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r.; zmiana stanowiska nastąpiła w ramach tej samej miejscowości, zatem dla policjanta nie powstały w związku z mianowaniem na nowe stanowisko służbowe żadne dodatkowe utrudnienia, chociażby w kwestii drogi do miejsca pełnienia służby. Zdaniem organu odwoławczego, subiektywne odczucia policjanta co do stanowisk lepszych i gorszych w Policji nie mogły być w tej sprawie uwzględnione; tak rozumiany interes strony nie powinien mieć przewagi nad interesem społecznym, tożsamym w tej sprawie z interesem służby, wyrażającym się w konieczności zapewnienia właściwego funkcjonowania wydziału PG.
Kwestionują powyższą decyzję ostateczną Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła brak umocowania KMP do wydania rozkazu o mianowaniu. Zarzuciła organom Policji brak należytej wnikliwości i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy; nie wyjaśnienie w dostateczny sposób przyczyn przeniesienia na nowe stanowisko w Komendzie Miejskiej Policji w K.; pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jakimi są: kwalifikacje policjanta i jego wieloletnia nienaganna służba na dotychczasowym stanowisku w Wydziale Kadr KWP w K.; nie odniesienie się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu; nie dokonanie dokładnego porównania stanowisk pod kątem ich równorzędności. Podkreślając nierównorzędność stanowisk poprzedniego i obecnego funkcjonariusz wskazał na gorsze warunki lokalowe, zaduch w pomieszczeniach, zużyte okna stwarzające niebezpieczeństwo ich wypadania, nieremontowane sanitariaty, nieprzyjemny zapach, niezapewnienie przez pracodawcę wody, krzesła niosące ryzyko wywrócenia się na nich, brak tonerów do drukarek. Wniósł także zarzuty do decyzji w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K.
W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, powtórzył dotychczasową argumentację. Podkreślił, że skarga w znacznej części dotyczy innej decyzji KWP tj. nr [...] z 28 marca 2022 r. ws zwolnienia Skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K., która, po rozpatrzeniu odwołania policjanta, została utrzymana w mocy decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z 23 maja 2022 r. Komendanta Głównego Policji. Kwestia jednak zwolnienia ze stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji nie jest przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją administracyjną.
Na rozprawie Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśniła, że zaskarżony rozkaz personalny w I instancji został wydany w oparciu o w/w rozkaz KWP nr [...], a data wydania wynikała z konieczności zaszeregowania policjanta na właściwe stanowisko służbowe i wypłatę uposażenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika, ze jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jej legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Strona podnosi m.in. zarzut braku kompetencji KMP do orzekania w spornym zakresie. I ten zarzut należy uznać za słuszny.
Z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika nie tylko możliwość stwierdzenia przez sąd nieważności decyzji, ale obowiązek zbadania w każdej konkretnej sprawie, czy przyczyny wskazane w art. 156 k.p.a. nie dotyczą analizowanej decyzji. Zgodnie z art. 156 k.p.a. stanowiącym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - § 1 pkt 1 organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. O tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dotyczy to sytuacji, w których przepis prawa będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Natomiast skutki gospodarcze lub społeczne wywołane decyzją rażąco naruszającą prawo są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z 26 stycznia 2023r., o sygn. akt I OSK 3004/19).
Natomiast pierwszoinstancyjna decyzja została oparta na art. 32 ustawy o Policji, który stanowi podstawę kompetencyjną dla decyzji przełożonych określając organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Jest wyłącznie normą kompetencyjną. W ust. 1 tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2 art. 32). Natomiast zgodnie z art. 6f ustawy komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania.
W niniejszej sprawie zwolnienie Skarżącego z zajmowanego od 2015r. stanowiska w KWP i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. zostało już ostatecznie przesądzone – decyzja KWP nr [...] z dnia 28 marca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania policjanta, została utrzymana w mocy decyzją - rozkazem personalnym nr [...] z dnia 23 maja 2022 r. Komendanta Głównego Policji. Wyrokiem z 28 marca 2023r. o sygn. akt II SA/Wa 1417/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarżącego; wyrok stał się prawomocny 28 kwietnia 2023r. Tym samym policjant z dniem 1 kwietnia 2022r. został przeniesiony na stałe do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej, a jego przełożonym z tym dniem stawał się KMP. Jednakże do dnia 31 marca 2022r. włącznie – co wynika jednoznacznie z sentencji w/w decyzji – pozostawał w struktur kadrowych KWP. Zatem analizując oś czasową i sekwencję poszczególnych zdarzeń prawnych należało stwierdzić, że wydanie rozkazu personalnego nr [...] przez KMP 29 marca 2022 r. w sprawie mianowania z dniem 1 kwietnia 2022 r. na równorzędne stanowisko eksperta Wydziału dw z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w K., stanowiło rażące naruszenie przepisów o właściwości rzeczowej organu, bowiem w tej dacie Skarżący był jeszcze podwładnym KWP, delegowanym do czasowego pełnienia służby w innej jednostce do 31 marca 2022r. Powyższą okoliczność potwierdził zresztą sam organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że – cyt.: "przeniesienie nadkom. S. G. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w K. faktycznie nastąpiło z dniem 01 kwietnia 2022 roku. Z tym dniem stał się on funkcjonariuszem Komendy Miejskiej Policji w K., a Komendant Miejski Policji w K. jego przełożonym w sprawach osobowych."
Bez wpływu na ocenę legalności tej decyzji pozostaje argumentacja pełnomocnika KWP o konieczności mianowania i zaszeregowania Skarżącego celem możliwości wypłaty uposażenia policjantowi. Przepisy o właściwości organu mają charakter bezwzględnie wiążący i priorytetowy, i żadne argumenty nie mogą zmieniać kompetencji organów. Normy kompetencyjnej bowiem nie można wyprowadzić w drodze analogii, czy uzasadniając to względami natury celowościowej. Konstytucyjna konstrukcja decyzji administracyjnych przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach tym upoważnieniem określonych (art. 7 Konstytucji RP). Również chybiony jest argument o konieczności wcześniejszego mianowania z uwagi na obowiązek doręczenia decyzji policjantowi, skoro nadano jej - jak i poprzednim rozkazom personalnym - rygor natychmiastowej wykonalności, a doręczenie możliwe było w tej samej bryle budynku, gdyż obie komendy sąsiadują przez ścianę.
Wobec powyższego KWP utrzymując, w trybie odwoławczym decyzję I instancji dotkniętą wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., również dopuścił się rażącego naruszenia prawa uznając ją za prawidłową.
Mając zatem na względzie przedstawione na wstępie kryteria i wadliwość zaskarżonych decyzji koniecznym było ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie unieważnienia w całości rozkazów organów Policji obu instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 2 z zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.