III SA/Gl 611/21

III SA/Gl 611/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 594/22 - Wyrok NSA z 2025-09-24
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 195
art. 27 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z [...] r., nr [...], (dalej: PPIS w R., organ I instancji), nakazującą zaprzestania prowadzenia przez przedsiębiorcę M. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" M.K. z/s w R. (dalej: skarżący, strona) działalności w obiekcie ([...]) "A" przy ul. [...] w R., na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia tj. do [...] r.
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] r., upoważnieni pracownicy PPIS w R. udali się do lokalu "A" w R. celem przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania wymagań higieniczno - zdrowotnych oraz spełnienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie przez nich kontroli informując, że w obiekcie odbywa się prywatne zebranie [...]. Pracownicy organu stwierdzili, że przed lokalem przebywała grupa ok. 40 osób. W tym samym dniu w godzinach nocnych, kontrolę w lokalu przeprowadzili pracownicy Krajowej Administracji Skarbowej oraz funkcjonariusze KMP w R.. Z podjętych wówczas czynności sporządzono dokumentację potwierdzającą, że w lokalu odbywała się zabawa taneczna. Osoby znajdujące się w środku, przy głośnej muzyce, tańczyły w bliskiej odległości od siebie, spożywały alkohol kupowany przy barze oraz w przytłaczającej większości (około 80%) nie posiadały maseczek ochronnych na twarzy. Podczas podjętych działań funkcjonariusze KMP w R. wylegitymowali [...] osoby, wychodzące z lokalu.
Na podstawie przesłuchań świadków - pracowników Krajowej Administracji Skarbowej, obecnych [...] r. w klubie ustalono, że każdy z klientów po wejściu do lokalu podpisywał deklarację o przystąpieniu do protestu przedsiębiorców, deklarację dotyczącą zachorowania lub kontaktu z osobą chorą na Covid-19 oraz zgodę na poddanie się badaniu pomiaru temperatury ciała, które nie było wykonywane na żadnym z klientów. Wpisywane dane personalne nie były weryfikowane w żaden sposób przez pracowników lokalu.
Komendant Miejski Policji w R., pismem z [...] r. powiadomił o powyższym PPIS w R., informując przy tym, że zebrana dokumentacja zostanie przesłana do Prokuratury Rejonowej w R. celem rozważenia wszczęcia postępowania o czyn z art. 165 § 1 k.k.
W tym stanie rzeczy, pismem z [...]r., organ I instancji, na podstawie art. 61 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm., dalej: k.p.a.), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie, informując jednocześnie stronę o odstąpieniu od obowiązku zapewnienia jej prawa wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji wskazując, że sprawa wymaga załatwienia bez zbędnej zwłoki ze względu na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego, tj. stosownie do art. 10 § 2 i § 3 k.p.a.
Decyzją z [...] r., PPIS w R., na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195, dalej: u.p.i.s), nakazał skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie ([...]) "A" w R., na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia tj. do [...] r. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ wyjaśnił, że art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest szczególnym przepisem uprawniającym państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Decyzje wydane na jego podstawie realizują szczególną funkcję ochronną, gdyż mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Wskazał, że prowadzenie działalności objętej przedmiotową decyzją spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków państwa i wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życia w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).
Pismem [...] r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji zmieniającej rozstrzygnięcie z [...] r. oraz poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w przedmiocie zgromadzonych dowodów i materiałów oraz do zgłoszenia żądań. Postępowanie to zostało umorzone decyzją z [...] r. wobec otrzymania informacji z Prokuratury Okręgowej w G. (w piśmie z [...] r.), że postanowieniem z [...] r. zastosowano wobec skarżącego nakaz powstrzymania się od prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu imprez (wydarzeń, spotkań) w swoim klubie oraz udostępniania powierzchni tego lokalu do tańca lub spotkań w zamkniętym lokalu, pod jakimkolwiek pozorem faktycznie podejmowanych działań.
W odwołaniu od decyzji PPIS z [...] r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie rygoru jej natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
- art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i odstąpienie od tej zasady pomimo braku niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grożącej niepowetowanej szkody materialnej,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie podejmowanych przez właściciela lokalu środków mających na celu zabezpieczenie sanitarne osób przebywających na jego terenie,
- art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a ograniczenie się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego prawa,
- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji znajdującej oparcie w przepisach ograniczających wolność działalności gospodarczej, a wprowadzonych na mocy rozporządzenia (aktu prawnego niższego rzędu), zatem niezgodnie z porządkiem konstytucyjnym,
2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s poprzez wydanie decyzji w oparciu o arbitralne uznanie sytuacji panującej w klubie "A" za skutkującą naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, podczas gdy wymagania te muszą być jasno określone prawnie, nie zaś określane samorzutnie przez organ według jego własnych kryteriów,
- art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s poprzez zakazanie prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej także tej o kodach PKD nieobjętych zakazem jej prowadzenia w drodze rozporządzeń państwowych lub o PKD niezwiązanych w ogóle z koniecznością spełniania jakichkolwiek wymogów higieniczno-sanitarnych,
- art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niezawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze podjęcia kontroli przez organ i błędne uznanie, że wydanie decyzji w trybie art. 27 ust. 2 u.p.i.s może stanowić nie tylko rezultat kontroli lecz także innych ustaleń organu,
3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na:
- pominięciu okoliczności, że zgromadzenie miało charakter zebrania partii politycznej i jako takie winne być oceniane - a nie zaś z perspektywy przepisów dot. lokali gastronomicznych lub służących rozrywce,
- pominięciu okoliczności, że postępowanie administracyjne jest odrębne prawnie od postępowania karnego, ocenie w toku obu postępowań podlegają inne przesłanki i brak podstaw ku temu, aby organ administracji przyjmował ustalenia poczynione przez policję za swoje.
Postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji PPIS w R., zaś powołaną na wstępie decyzją z [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, uznając podniesione w odwołaniu zarzuty za niezasadne.
W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy, na wstępie przedstawił ustalenia faktyczne, a następnie odwołał się do treści art. 27 ust. 2 u.p.i.s, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji i podkreślił, że działanie organu w granicach wyznaczonych wskazanym przepisem, jest działaniem prewencyjnym i zapobiegawczym. Przesłanką wydania decyzji jest zaś stwierdzenie spowodowania przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wskazał, że art. 27 ust 2 u.p.i.s mówi o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że decyzje wydane na podstawie wskazanego przepisu realizują szczególną funkcję ochroną bowiem mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, zaś zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. W tym kontekście organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r., II OSK 2761/15, w którym wskazano, że ratio legis regulacji art. 27 ust. 2 u.p.i.s jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.
W ocenie organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie pozwalał przyjąć, że zachodzą okoliczności wskazujące na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W kontrolowanym lokalu odbywała się bowiem zabawa taneczna z udziałem dużej liczby osób, podczas której klienci tańczyli w bliskiej odległości od siebie nie zachowując wymaganego dystansu i nie stosując maseczek ochronnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że w czasie panującej epidemii duże skupiska ludzi, którzy nie zachowują dystansu oraz nie stosują osłony ust i nosa, przyczyniają się do rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Tym bardziej, że wirus ten przenosi się drogą kropelkową i pozostaje nie tylko na rękach i twarzy, ale również na przedmiotach i ubraniach. Ponadto zbieranie oświadczeń o stanie zdrowia od osób, które jako bezobjawowe również mogą być źródłem zakażenia jest niewystarczające.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w kontrolowanym obiekcie w zakresie innych kodów PKD. W tym kontekście wskazał, że próba przeprowadzenia przez upoważnionych przedstawicieli PPIS w R. kontroli [...]r. w lokalu spotkała się z odmową właściciela, który lekceważył zasady natury epidemiologicznej, pomimo przedstawienia mu zakresu kontroli oraz praw i obowiązków przedsiębiorcy. Dokonywane zaś przez skarżącego w mediach społecznościowych relacje na żywo ze "spotkań partii" uzasadniały przeprowadzenie czynności kontrolnych bez zawiadomienia. Zgromadzenie bowiem w zamkniętym pomieszczeniu znacznej grupy ludzi niestosujących zasad reżimu sanitarnego w dobie trwającego stanu epidemii jest działaniem wysoce szkodliwym i niebezpiecznym dla zdrowia i życia ludzi.
Analizując zakres prowadzonej przez skarżącego działalności w kontrolowanym lokalu, organ I instancji prawidłowo uznał, że każdy wykazany kod PKD może dać przedsiębiorcy możliwość zorganizowania wydarzeń, w których będzie uczestniczyła znaczna grupa ludzi, a mając na uwadze lekceważące podejście właściciela do zasad ograniczających szerzenie zakażenia SARS-CoV-2 nałożony zaskarżoną decyzją nakaz jest jak najbardziej słuszny. Zdaniem organu odwoławczego uzasadnionym było również odstąpienie przez organ I instancji od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, bowiem załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Końcowo organ zaznaczył, że wbrew argumentom skarżącego zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie obowiązującego w dniu jej wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316 z późn. zm.). Podkreślił, że podstawą do jej wydania był art. 27 ust. 2 u.p.i.s., a rzeczą organu administracji publicznej jest stosowanie prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 27 ust. 2 u.p.i.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie odwołania pomimo wydana przez organ I instancji decyzji "zakazującej działalności w obiekcie [...] "A", podczas gdy przepis ten nie może być podstawą do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności, zwłaszcza w sytuacji gdy nie określono jakiego rodzaju działalność jest zakazana, a w oparciu o powyższy przepis możliwe jest jedynie unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, a w konsekwencji brak skonkretyzowania obowiązku nałożonego na stronę,
- art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie odwołania, pomimo naruszenia przez organ I instancji ww. przepisu materialnoprawnego poprzez niezawiadomienie przedsiębiorcy o zamiarze podjęcia kontroli przez organ, pomimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie,
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. w zw. z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie odwołania pomimo naruszenia przez organ I instancji zasady legalizmu i nieokreślenie przez organ przepisów konkretyzujących "wymagania higieniczne i zdrowotne" w rozumieniu art. 27 ust. 1 u.p.i.s., które naruszyć miał skarżący, podczas gdy wymogi te musza wynikać z przepisów prawa a art. 27 ust. 1 u.p.i.s. nie stanowi samoistnej podstawy do ich określenia,
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46 a, 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 w zw. z § 27 ust. 1 pkt 2 lit d i § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji, że wydanie decyzji uzasadnione było wprowadzeniem stanu epidemii i nałożonych na mocy rozporządzeń obostrzeń, pomimo że obostrzenia te zostały wprowadzone niezgodnie z polskim porządkiem konstytucyjnym i jako takie nie mogą wiązać adresata decyzji,
2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia odmowy uwzględnienia odwołania skarżącego, a w szczególności odniesienia się do argumentacji zawartej w zarzucie naruszenia art. 6 k.p.a. przez organ I instancji,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo wadliwości rozstrzygnięcia PPIS polegającej na naruszeniu art. 10 § 2 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i odstąpienie od tej zasady pomimo braku niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo grożącej niepowetowanej szkody materialnej, to jest w sposób nieuzasadniony ograniczając uprawnienia procesowe stron,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo wadliwości rozstrzygnięcia PPIS polegającej na naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych przez organ w oparciu o dokumenty w postaci protokołów zeznań świadków zgromadzonych na potrzeby postępowania karnego oraz kontroli KAS przy braku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania ww. osób bezpośrednio oraz przy pominięciu okoliczności, że postępowanie administracyjne jest odrębne prawnie od postępowania karnego, ocenie w toku obu postępowań podlegają inne przesłanki i brak podstaw ku temu, aby organ administracji przyjmował ustalenia poczynione przez policję za swoje i przy braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się odnośnie ww. dowodów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując w całości prezentowane dotychczas stanowisko. Dodatkowo wyjaśnił, że organ administracji publicznej, jako dowód dopuszcza wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Dowodem mogą być zarówno dokumenty, jak i zeznania świadków. Z żadnego uregulowania nie wynika zatem, że organ administracji zobowiązany jest do bezpośredniego sposobu przeprowadzenia dowodu. Notatka służbowa oraz przesłuchanie świadków dokonane zostało przez funkcjonariuszy publicznych, a organ I instancji ocenił je jako wiarogodne w zakresie własnych kompetencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego mających wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 (higienicznych i zdrowotnych), spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia) albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ww. jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń.
Nie ulega wątpliwości, że organy inspekcji sanitarnej są zobowiązane do ochrony zdrowia publicznego przez sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i art. 2 u.p.i.s.). Sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz działalności prewencyjnej w zakresie chorób zakaźnych organy Inspekcji realizują w formach przewidzianych w art. 3-5 u.p.i.s., a także w Rozdziale 2 u.p.i.s. "Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej", w którym znajduje się przepis art. 27 ust. 2 będący podstawą prawną decyzji. Należy podkreślić, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń (por. m.in. wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 2761/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielność zastosowania tej regulacji uwarunkowana jest wystąpieniem dwóch okoliczności: naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz spowodowaniem przez to naruszenia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Okoliczności te, stanowiące przesłanki materialne zastosowania ww. przepisu. muszą wystąpić łącznie.
Przesłanka naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania takich wymagań przez adresatów normy prawnej. Wymagania higieniczne i zdrowotne wobec przedsiębiorców prowadzących działalność gastronomiczną są zawarte w licznych regulacjach prawnych, a w stanie epidemii doznają dodatkowych ograniczeń.
Należy przypomnieć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-Cov-2 (Dz. U. poz. 325 ze zm.), zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nastąpiło to na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej: ustawa o zwalczaniu zakażeń), zgodnie z którym w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może ogłosić, w drodze rozporządzenia, zakażenie lub chorobę zakaźną oraz, o ile jest znany, wywołujący je biologiczny czynnik chorobotwórczy, a jeżeli to konieczne, szczególny sposób postępowania świadczeniodawców i osób narażonych na zakażenie lub zachorowanie przez czas określony w rozporządzeniu. Przy czym do zakażenia lub choroby zakaźnej oraz wywołującego je biologicznego czynnika chorobotwórczego określonych na podstawie ust. 2 stosuje się przepisy ustawy (art. 3 ust. 3 ustawy o zapobieganiu).
W niniejszej sprawie organ przyjął jako uzasadniające stwierdzenie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych niestosowanie przez skarżącego zasad reżimu sanitarnego w zamkniętym pomieszczeniu, w którym ponad 200 osób , w większości bez osłony ust i nosa brało udział w zabawie tanecznej w warunkach łatwo i szybko rozprzestrzeniającej się epidemii tj. w okolicznościach wskazujących na bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Skarżący sam udostępniał w mediach społecznościowych relacje z tych zgromadzeń.
Ustalenia faktyczne organ oparł m.in. na ustaleniach policji, z tego tylko powodu, że upoważnieni pracownicy organu nie zdołali przeprowadzić kontroli wobec sprzeciwu skarżącego, który uniemożliwił im wejście i dostęp do lokalu. Jak wynika z Notatki służbowej sporządzonej przez upoważnionych do przeprowadzenia kontroli pracowników organu, skarżący sam udaremnił przeprowadzenie kontroli, nie widząc żadnego zagrożenia i podając, że w lokalu odbywa się zebranie przedsiębiorców z udziałem około 40 osób. Tymczasem jak wynika z protokołów przesłuchania funkcjonariuszy służby celno-skarbowej, którzy byli obecni w lokalu, informacje podane przez skarżącego były nieprawdziwe co do ilości osób i celu w jakim przebywały w lokalu.
Należy podkreślić, że nakaz ograniczenia/zaprzestania prowadzenia działalności w lokalu został orzeczony jedynie czasowo tj. na 14 dni jako czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. De facto jednak zakończył się wcześniej, a to wobec zastosowania tożsamego środka przez prokuratora, postanowieniem z [...] r., co spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji celem zmiany nakazu objętego decyzją z [...] r. Nakazu zaprzestania prowadzenia określonej działalności w określonym czasie orzeczonego w trybie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. nie należy utożsamiać z zakazem prowadzenia działalności gospodarczej. Postawa skarżącego, jego niefrasobliwość co do oceny stanu zagrożenia życia i zdrowia, niemożność przeprowadzenia kontroli i informacje otrzymane z policji, obligowały organ do natychmiastowego działania.
Okolicznością powszechnie znaną jest skala epidemii w Polsce i na świecie, śmiertelność spowodowana wirusem, skutki uboczne przejścia choroby Covid-19, a zwłaszcza co ma istotne znaczenie tempo i sposób rozprzestrzeniania się oraz inkubacji wirusa (droga kontaktowa, powietrzna - kropelkowa, przy braku dystansu, przy długotrwałości bliskiego kontaktu lub przebywania obok osoby, która jest zakażona objawowo bądź bezobjawowo, zwłaszcza w pomieszczeniu zamkniętym). Okoliczności te powołał organ uzasadniając wydane rozstrzygniecie. Uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w lokalu pracownikom inspekcji sanitarnej przez właściciela lokalu nie może być akceptowane i rozumiane a priori jako prowadzenie działalności z poszanowaniem zasad higieny i bezpieczeństwa i zachowaniem reżimu sanitarnego.
Jak wynika z akt sprawy, w lokalu prowadzonym przez skarżącego w dniu [...] r. znajdowało się ponad 200 osób, które przebywały w zamkniętej przestrzeni, tańczyły, spożywały alkohol i inne napoje, nie był zachowany dystans między osobami, które w większości tj. w 80% nie miały założonych maseczek. Skoro pracownikom organu odmówiono wstępu do lokalu, okoliczności faktyczne siłą rzeczy wynikają z ustaleń policji i pracowników KAS, którzy weszli do lokalu jako klienci. Nie ma przy tym żadnych podstaw pozwalających podważyć dokonane ustalenia. W tym stanie rzeczy stanowisko organu o potrzebie zastosowania wprost art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest prawidłowe i uzasadnione. Niezależnie od naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych w okolicznościach powszechnie znanych, doszło również do naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych wynikających z treści wprowadzonych w związku ze stanem epidemii zakazów, nakazów i ograniczeń.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Na tej podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) wprowadzono w Polsce od 20 marca 2020 r. stan epidemii.
Z kolei, zgodnie z art. 46 a ww. ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 46 b ww. ustawy stanowi z kolei (w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie przeprowadzenia kontroli jak i w dacie wydania decyzji obydwu instancji w sprawie niniejszej), że w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a można ustanowić m.in. 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czyli np. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy); 2) czasowe ograniczenie określonych zakazów działalności przedsiębiorców, 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się, 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a, uwzględniając treść art. 46b oraz art. 46 ust. 4 ustawy., Rada Ministrów wydawała kolejne akty wykonawcze począwszy od rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 566 ze zm.), aż po obowiązujące w dacie przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji przez organy rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.), w którym m. in w § 27 ust. 1 pkt 2 wprowadzono obowiązujący do 28 lutego 2021 r. nakaz zakrywania ust i nosa, przy pomocy odzieży lub jej części, maseczki, maski, przyłbicy i kasku ochronnego w miejscach ogólnodostępnych, w tym na drogach, w zakładach pracy jeśli w pomieszczeniu przebywa więcej niż jedna osoba, chyba że pracodawca postanowi inaczej, w obiektach handlowych i usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach). Kolejne rozporządzenie Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 447 ze zm.), przedłużyło wcześniejsze zakazy dotyczące stosowania środków profilaktycznych i zapobiegawczych.
Powyższe oznacza, że ww. wymagania higieniczne i sanitarne związane z przeciwdziałaniem Covid-19, nie były zachowane, a to przez duże skupisko osób, w 80 % bez maseczek, w zamkniętym pomieszczeniu, co ustaliły organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przedmiotowej sprawie.
Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 u.p.i.s. jest nie tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (zabawa taneczna, brak maseczek ochronnych, duże skupisko ludzi w warunkach epidemii i wymagań o charakterze normatywnym), ale także wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi wątpliwości co do wystąpienia tej przesłanki bez konieczności szerszego jej uzasadnienia. W barze odbywała się bez żadnych ograniczeń i środków ochrony zdrowia zabawa taneczna, a nie zebranie partyjne. W ocenie Sądu, wykładnia i zastosowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisu art. 27 ust. 2 u.p.i.s. znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i niebudząca wątpliwości jego subsumcja.
Wydany nakaz miał znaczenie prewencyjne, czasowe i dyscyplinujące. Nie doszło do jego zmiany, bowiem stał się bezprzedmiotowy wobec zastosowania w dniu [...] r. podobnego środka przez prokuratora, który to środek zabezpieczający został uchylony dopiero w [...] r. Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Obydwie przesłanki zastosowania krótkotrwałego nakazu zaprzestania działalności wystąpiły. Organ wyjaśnił w stanie faktycznym sprawy naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz bezpośredniość zagrożenia życia i zdrowia ze względu na charakter wirusa, łatwość zakażenia przy krótkotrwałym kontakcie nawet od osoby nie wykazującej objawów chorobowych. Podstawą zaskarżonej decyzji nie były wbrew postawionym zarzutom przepisy §10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., zatem w przedmiotowej sprawie nie doszło do ich naruszenia i tym samym do naruszenia wskazanych przepisów ustawy zasadniczej.
Zdaniem Sądu, nie doszło również do innych naruszeń wskazanych w skardze, mogących prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji.
Nie sposób podzielić zarzutu dotyczącego braku podstaw do przeprowadzenia kontroli bez uprzedniego zawiadomienia. Z akt sprawy wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli w dniu [...] r. dla dwóch pracowników organu miało swoją podstawę faktyczną w wysokim prawdopodobieństwie naruszenia przepisów wprowadzających zakazy, nakazy i ograniczenia związane ze stanem epidemii oraz zamiarze kontroli przestrzegania wymagań higieniczno-zdrowotnych w lokalu. Skoro, ww. zakazy, nakazy i ograniczenia wprowadzono ze względu na troskę o zdrowie publiczne uzasadnioną sytuacją epidemiczną, a więc przesłanką niebezpieczeństwa bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi - to w pełni usprawiedliwiony był zamiar przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy bez uprzedniego zawiadomienia na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.). Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady z ust. 1 zawiadamiania przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli, polegający na możliwości odstąpienia od zawiadomienia w przypadku bezpośredniego zagrożenia życia, zdrowia lub środowiska. Dodać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 2 u.p.i.s., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, a więc także art. 48 tej ustawy.
Odstąpienie od zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w okolicznościach sprawy niniejszej było oczywiste wobec celu jaki miała zrealizować decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s., czyli natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego ustalania i rozpoznawania zagrożeń. Stwierdzony stan faktyczny uzasadniał niezwłoczną interwencję PPIS, a wyznaczenie terminu z art. 10 §1 k.p.a. na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy zniweczyłoby zamierzony i uzasadniony w okolicznościach sprawy cel ochrony zdrowia publicznego. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia w trybie § 1 tego przepisu, w szczególności sprawa była niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.
Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, natomiast zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.