I GSK 1391/24

I GSK 1391/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Jacek Surmacz /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1363/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-27
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1363/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1363/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej: "skarżący" lub "beneficjent") na czynność Prezydenta Miasta Ostrołęki (dalej: "organ") z dnia 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia dotacji oświatowej – oddalił skargę.
Treść uzasadnienia tego wyroku dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi przez NSA i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150, art. 133 § 1 w zw. z 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") poprzez dokonanie przez WSA sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że:
a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza, zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły,
b) działalność skarżącego jest działalnością komercyjną, a zatem skarżący winien liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2025 r. poz. 1043 ze zm.) prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą, a skarżący prowadząc je realizuje zadanie publiczne, co WSA całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi,
c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, że ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował, że taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt" ulegnie pomniejszeniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) "art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1" ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2025 poz. 439, dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820 – dalej: "rozporządzenie MEN") w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowe było ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo że taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,
b) art. 70 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia,
c) art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustalenie na mocy § 3 rozporządzenia MEN w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, stawki dotacji w kwocie na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie,
d) art. 178 § 1 Konstytucji RP poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEN, podczas gdy Sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że jak już wyżej wskazano, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być powiązane z konkretnymi regulacjami zawartymi w p.p.s.a., gdyż w pierwszej kolejności kwestionowane jest orzeczenie sądu administracyjnego, a ten sąd kontroluje legalność zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, stosując procedurę sądowoadministracyjną. Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, tzw. normy odniesienia (w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151 p.p.s.a.). Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub k.p.a., które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej, tzw. normy dopełnienia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. I GSK 105/19). Naruszenie norm odniesienia przez sąd pierwszej instancji polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Z kolei uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów (podstaw) kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że problem prawny tożsamy jak w rozpoznawanej sprawie, był przedmiotem oceny NSA m.in. w wyrokach z 19 sierpnia 2025 r., w sprawach o sygn. akt I GSK 949/24, I GSK 993/24, I GSK 875/24, z 1 sierpnia 2025 r., w sprawach o sygn. akt I GSK 495/24, I GSK 110/24, z 30 stycznia 2024 r. w sprawach o sygn. akt I GSK 1142/23 oraz I GSK 1248/23 a także z 26 stycznia 2024 r., w sprawach o sygn. akt I GSK 1108/23, I GSK 1039/23 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w powyższych wyrokach.
Na gruncie niniejszej sprawy należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych podniesionych przez skarżącego należy stwierdzić, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 150, art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając WSA dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego" kwestionuje w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia ww. przepisów p.p.s.a. poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie.
W ramach powyższego zarzutu (lit. b) skarżący wskazuje także, że wbrew ustaleniu WSA, jego działalność nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą), gdyż zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą a skarżący prowadząc je realizuje zadanie publiczne.
Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że również w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia warunków, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań a zatem zarzut ten nie może być merytorycznie rozpoznany.
Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć rację ma skarżący, że prowadzenie szkół (również niepublicznych) nie jest działalnością gospodarczą, to jednak większość takich szkół jest w części finansowana przez uczniów, którzy ponoszą ustalone czesne. Również w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych na gruncie przepisów dotyczących szeroko rzecz ujmując finansowania uczelni (szkół) publicznych i niepublicznych wyraźnie rozróżnia się te dwa rodzaje placówek wskazując m. in. na to, że z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, ponieważ podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
W odniesieniu do pierwszego z zarzutów – w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) ustawy Prawo oświatowe oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEN i wyartykułowano, że błędne było przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej" – Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo wskazuje na istotną jego wadę konstrukcyjną oraz braki wymaganego uzasadnienia w jego zakresie.
Należy zauważyć, że art. 33 ust. 1 u.f.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w zakresie tej regulacji. Z kolei w odniesieniu do wymienionych przepisów ustawy Prawo oświatowe, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEN. Ponadto przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu.
Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji RP. Okazały się one nieusprawiedliwione.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 70 ust. 4 Konstytucji RP. Wskazany przepis nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc – co wyraźnie wynika z omawianego przepisu – ma mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji RP. Należy przypomnieć, że art. 70 Konstytucji RP wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo." (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa - należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. K 16/13 (OTK-A 2013/9/135), zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski - regulacji ustawowej wymagają tylko "warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi)". Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o. Na władzy publicznej nie ciąży bowiem – jak już wcześniej wskazano – obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt. I GSK 1331/23 oraz z 30 stycznia 2024 sygn. akt I GSK 1332/23 w analogicznych sprawach.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 178 § 1 Konstytucji RP poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEN. Pomijając fakt, że jego sformułowanie zdaje się świadczyć o jego procesowej naturze, wskazać należy, że orzekając w sprawie sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, co wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. WSA zaś badający sprawę dokonał oceny obowiązujących w jej przedmiocie regulacji z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.