III SA/Gl 604/21

III SA/Gl 604/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Piotr Pyszny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 604/22 - Wyrok NSA z 2023-07-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 135,  art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1,  art. 4,  art. 6,  art. 17  ust. 1 i 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w R. na pismo "B" S.A. w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję "B" S.A. w K. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od "B" S.A. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako strona, skarżąca) zwróciła się do "B" S.A. (dalej jako "B", spółka "B") z siedzibą w K. o udostępnienie informacji publicznej na temat podstaw ustalenia ceny metra sześciennego wody w postaci wszelkich dokumentów, w tym analiz, opinii, uchwał organów oraz opisu metodologii ustalenia tej ceny. Wniosek ten został złożony w związku z doręczonym stronie przez "B" [...] r. projektem aneksu nr [...] do umowy nr [...] z [...] r. na dostawę wody. Zmiana umowy miała dotyczyć podwyżki ceny metra sześciennego wody sprzedawanej przez "B" skarżącej spółce, która z kolei w tę wodę zaopatrywała ostatecznych odbiorców realizując zadania gminy w tym zakresie.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] r. "B" wskazała, że wszelkie dokumenty żądane przez stronę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, nie tylko ze względu na charakter organizacyjny i wewnętrzny, ale również z powodu ich obiektywnej wartości gospodarczej. Stąd też spółka podjęła odpowiednie działania zmierzające do zachowania ich w poufności. Prawo do informacji – zdaniem "B"- podlegało w tym zakresie ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka wskazała jednak, że kalkulując cenę wody opierała się na planowanych kosztach w wysokości zapewniającej bezpieczne zoptymalizowane funkcjonowanie oraz prognozie wielkości sprzedaży wody. Cena miała pozwolić spółce zabezpieczyć gotowość do świadczenia usług oraz pokryć poziom kosztów bieżącego utrzymania ciągłości odstaw wody przy zachowaniu bezpieczeństwa najwyższej jakości wody. W pozostałej części pisma spółka wskazała, że na kalkulację ceny wpływ miał wzrost ceny energii elektrycznej oraz inne koszty eksploatacyjne. Wpływ na kalkulowaną cenę wywarła również sytuacja epidemiczna i znaczne zmniejszenie zapotrzebowania na wodę oraz prognoza utrzymania tego negatywnego trendu w latach następnych. Ta niezależna od spółki zmiana warunków ekonomicznych znacząco wpłynęła na poziom kosztu jednostkowego 1 m3 wody, który wzrósł o [...]%.
Strona pismem z [...] r. odnosząc się do stanowiska "B" co do udostepnienia informacji publicznej wskazała, że spółka "B" pozostaje w bezczynności z załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, niemniej jednak strona ponowiła wniosek złożony w piśmie z [...] r., zwracając się o jego niezwłoczne załatwienie.
W odpowiedzi na to pismo, "B" w piśmie [...] r. ustosunkowując się do żądania strony podała, że wszelkie informacje, o których udostepnienie wniosła strona nie mogą zostać sklasyfikowane jako dane podlegające udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym spółka informowała już w piśmie z [...] r., a to pismo zawierało już jednoznaczne rozstrzygnięcie w zakresie odmowy dostępu do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.
W skardze do tutejszego Sądu rozstrzygnięciu "B" z [...] r. skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej jako udip) w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP) poprzez nieudostępnienie skarżącej informacji stanowiącej informację publiczną oraz powoływanie się przez "B" na tajemnicę przedsiębiorstwa pomimo, że zakres wniosku skarżącej nie obejmował informacji objętych taką tajemnicą,
- art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako kpa) w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 udip, poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, niewskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz niezamieszczenie pouczenia o środkach prawnych służących skarżącej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z [...] r. oraz zasądzenia od "B" na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że pomiędzy stronami nie ma sporu zarówno co do obowiązku stosowania przez "B" ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też okoliczności, że wniosek Skarżącej dotyczy informacji publicznej. Sporna pozostaje kwestia, czy informacje i dokumenty, o które wystąpiła Skarżąca należy kwalifikować, jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz sama forma rozstrzygnięcia.
Skarżąca wskazała, że obowiązek udostępnienia informacji wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 udip, bowiem "B" posiada status osoby prawnej samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Spółka "B" jest spółką zależną od jednostki samorządu terytorialnego - Województwa [...]. Żądane informacje zaś wypełniają dyspozycję art. 1 ust. 1 udip, albowiem są informacją o sprawach publicznych. Zgodnie ze stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt IOSK 678/11).
Skarżąca dalej argumentowała, że w regionie [...] "B" jest producentem i hurtowym dostawcą wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie internetowej tej Spółki, "B" zaopatruje w wodę obszar o powierzchni około [...] km2 [...] gmin województwa [...] oraz [...] gminy województwa [...]. Z wody produkowanej przez to "A" korzysta ponad [...] miliona mieszkańców aglomeracji [...]. Wysokość ceny metra sześciennego wody ma bezpośredni wpływ na wysokość opłat za wodę, ponoszonych przez "ostatecznych" jej odbiorców - mieszkańców, o których mowa powyżej. Cena, po której "B" zgodzi się sprzedać wodę przedsiębiorstwom wodociągowo- kanalizacyjnym stanowi bowiem koszt, który kształtuje wysokość taryf, które z kolei przedsiębiorstwa stosują wobec swoich odbiorców, czyli końcowych "konsumentów" wody.
Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie wskazuje się, że informacje o kosztach, kształtujących ceny dóbr powszechnych stanowią informację publiczną. Z kolei zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wniosek przedsiębiorstwa energetycznego o zatwierdzenie taryfy dla ciepła obowiązującej w danym roku, przedstawiający koszty przyjmowane do kalkulacji cen i stawek opłat stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip.
Zdaniem Skarżącej informacja na temat wskazania podstaw ustalenia przez "B" ceny metra sześciennego wody stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych, a "B" jako podmiot uczestniczący w procesie gospodarowania wodami, winien informacji tej udzielić. Zgodnie z ustawą z 20 lipca 2017r. Prawo wodne gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. W gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, (art. 9 i 10 powołanej ustawy).
W niniejszej sprawie "B", nie kwestionując okoliczności, iż wniosek Skarżącej dotyczy danych stanowiących informację publiczną, nie uzasadniła rozstrzygnięcia o odmowie jej udostępnienia, a ograniczyła się do wskazania, że informacje te są objęte tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie wykazano, a nawet nie uzasadniono poprawności tego stanowiska. Tymczasem w orzecznictwie Sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, że uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinno być oparte na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Jak już wskazano powyżej, "B" będąc hurtowym dostawcą wody dla [...], posiada "naturalny" monopol w tym zakresie, zatem ujawnienie sposobu kalkulowania ceny wody nie może narazić "B" na osiągnięcie niższego lub niekorzystnego wyniku finansowego czy utratę pozycji (jak sama określa "wiodącej") bowiem nie doznaje konkurencji w tym segmencie rynku.
Wskazała ponadto, że przepis art. 107 § 3 kpa wskazuje na obligatoryjne elementy decyzji, których rozstrzygnięcie "B" nie zawiera.
Skarżąca stanęła na stanowisku, że zasady określenia ceny metra sześciennego wody nabywanej od "B", która kształtuje wysokość ponoszonych powszechnie przez wszystkich odbiorców wody, opłat, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa tej Spółki. Decyduje o tym status "B" jako podmiotu publicznego, który posiada status spółki zależnej Województwa [...], jest monopolistą w zakresie hurtowej dostawy wody w obszarze aglomeracji [...] oraz - w interesie publicznym - dysponuje i zarządza dobrem powszechnym.
W odpowiedzi na skargę "B" wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania.
Spółka wskazała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej doczekał się odpowiedzi ze strony "B" i to kilkukrotnie. Nadto spółka zarzuciła, że sam wniosek nie był konkretny i nie wynikał z niego zakres żądanych informacji. Wniosek bowiem nie może dotyczyć całej organizacji i działania podmiotu, którego dotyczy, a zobowiązany do udzielenia informacji musi mieć możliwość oceny, czy żądana informacja jest informacją przetworzoną czy prostą. Tak sformułowany wniosek skarżącej spółki zaś wymusił niejako udzielenie takiej odpowiedzi, jaka w niniejszej sprawie została sporządzona. Spółka wskazała, że już po złożeniu skargi przez skarżącego "B" udzieliła kolejnych, obszernych informacji czyniąc zadość żądaniu skarżącej.
Już w toku postępowania sądowo administracyjnego skarżąca złożyła replikę na odpowiedź na skargę podnosząc, że jeżeli "B" uznała wniosek za niejasny, winna zażądać jego doprecyzowania w trybie udip. W ocenie skarżącej jej wniosek był jasny i konkretny, i umożliwiał zajęcie stanowiska co do żądanych informacji. Zaprzeczyła, jakoby "B" udzieliła informacji w zakresie wyznaczonym złożonym wnioskiem.
Na rozprawie 8 września 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniosek argumentując, że woda jest dobrem publicznym, a jej cena narzucona przez "B" wpływa na cenę po jakiej skarżąca sprzedaje wodę swoim odbiorcom.
Pełnomocnik "B" podniósł zaś, że spółka nie jest przedsiębiorstwem wodociągowym zobligowanym do sporządzania i zatwierdzania taryf. Nadto w jego ocenie zaskarżone pismo stanowi wyłącznie wymianę korespondencji stosowaną w zwykłych stosunkach gospodarczych.
Dnia [...] r. skarżąca złożyła wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy przedkładając decyzję Dyrektora "C" z [...] r., w której organ regulacyjny wskazał, że skarżąca spółka nie posiada własnych ujęć wody, w związku z czym kupuje wodę od "B". Organ regulacyjny zauważył również, iż skarżąca kalkulując cenę wody winna dołożyć wszelkich starań, prób konsultacji, aby ustalić cenę po jak najniższych kosztach, aby chronić odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.
Sąd uwzględnił wniosek skarżącej. Podczas rozprawy 27 września 2021 r. pełnomocnik "B" oświadczył, iż nie otrzymał wniosku o otwarcie zamkniętej rozprawy, ani też dołączonej do niego decyzji. Z tego względu Sąd wyznaczył termin ogłoszenia wyroku na dzień 11 października 2021 r. by umożliwić "B" zajęcie stanowiska w sprawie.
Pismem z [...] r. pełnomocnik skarżącej przedłożył potwierdzenie nadania pełnomocnikowi "B" pisma procesowego zawierającego wniosek o otwarcie rozprawy wraz z omówioną wyżej decyzją organu regulacyjnego.
Pełnomocnik "B" nie przedstawił stanowiska co do powyższego wniosku i decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. W myśl z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c ppsa, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl z kolei art. 16 udip, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl z kolei art. 17 ust. 1 i 2 udip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Dokonując kontroli stanu faktycznego niniejszej sprawy przez pryzmat powołanych wyżej przepisów w pierwszej kolejności Sąd był zobowiązany ustalić przedmiot skargi. Strony bowiem nie były konsekwentne w prezentowanych stanowiskach zajmowanych w toku procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. Otóż skarżąca w swoim piśmie z [...] r. (k. 7 akt administracyjnych), stanęła na stanowisku, że "B" pozostaje w bezczynności, jednak dążąc do uniknięcia konfliktów, nie złożyła skargi na bezczynność, lecz ponowiła wniosek z [...] r. Do Sądu zaś złożyła skargę na rozstrzygnięcie "B", a nie skargę na bezczynność wywodząc, że w rzeczywistości strony były zgodne co do tego, że żądane dane stanowią informację publiczną, a Spółka odmówiła ich udostepnienia.
Z kolei spółka "B" w piśmie z [...] r. (k. 4-6) wskazała, że prawo do informacji w żądanym przez stronę zakresie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz że podjęte zostały działania zmierzające do zachowania tejże tajemnicy. Następnie w piśmie z [...] r. spółka podtrzymała to stanowisko podając dodatkowo, że żądane dane nie mogą być sklasyfikowane jako dane podlegające udostępnieniu w trybie udip. W toku rozprawy zaś pełnomocnik "B" oświadczył, że dane nie stanowią informacji publicznej, a pisma z [...] i [...] r. wysyłane były jako wymiana korespondencji między uczestnikami obrotu gospodarczego.
W ocenie Sądu zarówno pismo z [...] r., jak również z [...] r. stanowiły rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 17 w zw. z art. 16 udip. Podnieść należy bowiem, że pierwsze chronologicznie pismo zostało wydane w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jakkolwiek nie zawierało ono szczegółowego omówienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak przedstawiało jasne stanowisko "B" co do tego, że żądane informacje nie mogą być udzielone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i podjęte działania zmierzające do zachowania tych danych w tajemnicy. Skarżąca co prawda wskazała, że "B" pozostaje w bezczynności, niemniej jednak ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Złożyła zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 udip. W odpowiedzi na ten wniosek "B" podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko w przedmiocie wniosku skarżącej. W ocenie Sądu pism "B" nie można uznać za wyłącznie wymianę korespondencji, lecz stanowią one rozstrzygnięcia podlegające skardze do sądu administracyjnego.
Sąd dołożył również starań, by zapewnić obu stronom możliwość wypowiedzenia się co do twierdzeń strony przeciwnej. Tak się stało również wtedy, gdy skarżąca złożyła wniosek o otwarcie zamkniętej rozprawy, co Sąd uwzględnił, jak i wówczas, gdy Sąd umożliwił pełnomocnikowi "B" przedstawienie pisemnego stanowiska co do wniosku skarżącej o otwarcie rozprawy i twierdzeń przedstawionych w tym piśmie. Pełnomocnik "B" z tego uprawnienia nie skorzystał, a przedmiotowe pismo skarżącej zostało do niego nadane listem poleconym, co Sąd również ustalił.
Przechodząc do merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia wskazać należy co następuje:
Dla oceny prawidłowości działania organu niezbędne jest ustalenie, czy żądane dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na gruncie przepisów udip, a nadto, czy Spółka "B" była zobligowana do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 Udip.
Odnosząc się do drugiej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 4 udip obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
2. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568), oraz partie polityczne.
3. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W ocenie Sądu "B" jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W pierwszej kolejności bowiem wskazać należy, że zgodnie z danymi zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej spółki "B" [...]% akcji stanowi własność Województwa [...]. Jest zatem podmiotem, którego głównym akcjonariuszem jest jednostka samorządu terytorialnego. A skoro tak, to jest podmiotem dysponującym majątkiem komunalnym w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP.
Ponadto przepis art. 4 ust. 1 udip posługując się pojęciem podmiotów wykonujących zadania publiczne wskazuje, że to zadanie, które dany podmiot realizuje determinuje obowiązki w zakresie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że zaopatrywanie w wodę należy do zadań gminy i to skarżąca, jako spółka komunalna to zadanie wypełnia. Niemniej jednak skarżąca jest w stanie zapewnić realizację tego zadania poprzez nabywanie wody od spółki "B". Mając na uwadze stan faktyczny istniejący na obszarze działania "A" w R., to skarżąca nie ma możliwości nabycia wody od dostawcy innego niż spółka "B". Skarżąca nie posiada bowiem własnego ujęcia wody. Z kolei infrastruktura, jaką dysponuje "B" pozwala na zaspokojenie potrzeb finalnych nabywców wody, którą skarżąca dostarcza swoim klientom.
Woda nie jest takim samym towarem jak chociażby paliwa służące do ogrzewania domu. W przypadku paliw klient ma możliwość zastępowania jednych paliw innymi, wykorzystywania energii słonecznej i dywersyfikowania w ten sposób źródeł wykorzystywanej energii. Co więcej mnogość dostawców, wielość źródeł energii oraz powiązane z tym działania na rzecz pozyskania klientów wpływają na ceny sprzedawanych dóbr. Tymczasem spółka "B" powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego – "B" i od razu była wyposażona w infrastrukturę niezbędną do pozyskiwania i uzdatniania wody, którą następnie sprzedaje przedsiębiorstwom wodociągowym na terenie [...]. Ci zaś tę wodę sprzedają obiorcom indywidualnym w oparciu o przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ustawy), która je realizuje poprzez utworzoną spółkę komunalną – skarżącą w niniejszej sprawie. Oznacza to, że spółka "B" jest głównym dostawcą wody do przedsiębiorstw wodociągowych, co zresztą sama podaje na swojej stronie internetowej wskazując, że zaopatruje w wodę ponad [...] miliona mieszkańców.
Nie bez znaczenia pozostaje również charakter dobra, jakim handluje "B". Woda bowiem jest dobrem, z którego korzystać musi każdy obywatel. O ile w przypadku chociażby źródeł energii istnieje możliwość zastępowania tych źródeł, wytworzenia tejże energii we własnym zakresie, o tyle wody nie da się niczym zastąpić. Jeżeli zatem obywatel nie ma możliwości pozyskania wody z własnej studni, to wodę musi kupić. Mając na uwadze pozycję, jaką "B" zajmuje na rynku, obywatel na terenie obszaru działania skarżącej musi kupić wodę od "A", które z kolei nabywa wodę od spółki "B". Z tych względów Sąd uznał, że woda stanowi dobro publiczne, a obrót tą wodą i jej cena stanowi sprawę publiczną. W konsekwencji sposób ustalenia ceny wody również stanowi sprawę publiczną i podlega udostępnieniu w trybie udip.
Przepis art. 1 ust. 1 udiop stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip. Dokonując wykładni tego przepisu, z uwagi na jego nieprecyzyjne brzmienie, nie sposób nie odwołać się do art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP), oraz art. 6 udip. Nie bez znaczenia pozostaną również wypracowane poglądy doktryny, a przede wszystkim orzecznictwa sądów administracyjnych. Pewnym wskaźnikiem kierunku interpretacji okażą się również przepisy prawa unijnego.
Nie ulegało wątpliwości Sądu, że prawo do informacji jest jednym z podstawowych praw człowieka. W art. 15 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2012.326.47) wskazano, że Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę statutową w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, niezależnie od ich formy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z niniejszym ustępem.
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
W doktrynie przyjmuje się, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1932/18 oraz z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn.. akt I OSK 2893/18), jakkolwiek wydanych w innym stanie faktycznym, zawarł istotne wskazówki interpretacyjne omawianego przepisu art. 61 Konstytucji RP z punktu widzenia prawa do informacji. Sąd wskazał, że prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjęto, że rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana (a zatem skierowana bezpośrednio) na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wykładni nazwy informacja publiczna winno się dokonywać z uwzględnieniem wskazanych wyżej stanowisk. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że dane, których udostępnienia żądała skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów udip jak i art. 61 Konstytucji RP. Skoro bowiem informację publiczną stanowi informacja o działalności podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych, to dane o sposobie ustalenia ceny metra sześciennego wody są taką informacją. Dotyczą bowiem sposobu ustalenia ceny dobra, z którego obywatel jest zmuszony korzystać. Z tego względu sposób ustalenia tej ceny winien być poddany społecznej kontroli właśnie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając zaś na uwadze fakt, że spółka "B" jest spółką, w której Województwo [...] posiada ponad [...]% akcji, jest praktycznie jedynym producentem wody i dostawcą tejże do skarżącej spółki, to w stanie faktycznym niniejszej sprawy żądane przez skarżącą dane stanowią informację publiczną.
Przyjęcie powyższego stanowiska nie oznacza jednak, że żądane dane zostaną udostępnione bez żadnego ograniczenia. Spółka "B" bowiem w swoich rozstrzygnięciach powoływała się na tajemnicę przedsiębiorcy i z tej przyczyny odmawiała udostępnienia żądanych informacji. Niemniej jednak poza wskazaniem, iż podjęła działania zmierzające do zachowania tych danych w tajemnicy nie wskazała sposobów jej ochrony. W myśl art. 5 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust 2).
Przepis art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowi, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Powyższe wskazuje, iż dla odmowy udostępnienia określonej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 118 - 119, a także wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 192/13; z 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2490/14; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1993/16 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia określonych informacji. Z kolei, przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Obie te przesłanki muszą być spełnione, aby dana informacja publiczna podlegała ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać pełną argumentację wskazującą na okoliczność spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych orzeczonej odmowy. Konieczne bowiem jest wykazanie, że konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa.
A zatem, rację ma skarżący podnosząc, że w odmowie udzielonej przez organ zabrakło rzetelnych argumentów uzasadniających zajęte stanowisko. Odmowa udzielenia informacji nie może opierać się na powołaniu przepisów i ogólnikowym stwierdzeniu, że mają one zastosowanie w sprawie. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13).
Podkreślić należy, że każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Strona powołująca się tajemnicę przedsiębiorcy powinna wykazać istnienie konkretnej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawić w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spółki "B" nie spełnia opisanych wyżej kryteriów. Obowiązkiem spółki "B" było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie. Jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W ocenie Sądu, Spółka naruszyła powyższe przepisy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera przekonującego uzasadnienia. Spółka "B" nie wskazała szczegółowo z czego wywodzi przesłankę odmowy udzielenia informacji i na czym opiera swoje uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2335/17 wskazał, że ustanowione w art. 5 ust. 2 udip wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu "utajnienia" danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w aert. 5 ust. 2 udip. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 kpa.
Niezasadne jednakże na obecnym etapie postępowania jest stanowisko skarżącej co do tego, że wyłączenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy jest bezpodstawne. Swój wniosek skarżąca wywodziła z charakteru podmiotu, jakim jest "B" oraz dobra, które sprzedaje. Niemniej jednak brak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowego omówienia kwestii objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy czyniłoby rozważania Sądu w tym zakresie przedwczesnymi. Dopiero należyte omówienie tej kwestii umożliwi wyważenie dóbr – dostępu do informacji publicznej oraz tajemnicy przedsiębiorcy.
Ponownie rozpoznając sprawę spółka "B" uwzględni stanowisko Sądu co do tego, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną i oceni, czy żądane dane udostępni. W przypadku wydania decyzji odmownej spółka należycie uzasadni swoje stanowisko.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji uznając, iż doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 6 udip poprzez uznanie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a spółka "B" nie jest podmiotem zobligowanym do ich udostępnienia. Doszło również do uchybienia przepisom postępowania, a to art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 5 ust. 2 udip poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia w zakresie objęcia danych tajemnicą przedsiębiorcy.
Powyższymi uchybieniami dotknięte były oba rozstrzygnięcia spółki "B", zatem Sąd je uchylił po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 ppsa, a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).