III SA/Gl 6/25

III SA/Gl 6/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 1573/25 - Wyrok NSA z 2025-12-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 226, art. 229 pkt 3, art. 238 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 31 października 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miasta w sprawie skargi na działanie dyrektora szkoły podstawowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 31 października 2024 r., nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z 26 września 2024 r. w sprawie skargi na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. w całości jako sprzecznej z art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP).
W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 2 października 2024 r. Rada Miasta w podstawie prawnej uchwały powołała art. 229 pkt 3 w zw. z art. 237 § 1 i 3 k.p.a. i art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz.1465; dalej: u.s.g.) jako stanowiących o kompetencji Rady Miasta do rozpatrzenia skargi na kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz o trybie rozpatrzenia skargi przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji.
Treść tej uchwały sprowadzała się do następujących regulacji:
"§ 1. Po rozpoznaniu skargi Pani [...] na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. i po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji, Skarg, Wniosków i Petycji w sprawie zarzutów przedstawionych w skardze Rada Miasta R. nie zajmuje stanowiska.
§ 2. Zobowiązać Przewodniczącego Rady Miasta R. do poinformowania osoby skarżącej o sposobie załatwienia skargi.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."
W ocenie Wojewody podjęcie uchwały o takiej treści nastąpiło z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w § 1 uchwały o "niezajęciu stanowiska" nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ nadzoru stwierdził, że skoro Rada Miasta w § 1 posłużyła się sformułowaniem: "po rozpoznaniu skargi" to oznaczało, że uznała się za właściwą do rozpatrzenia skargi, a tym samym powinna przystąpić do jej "załatwienia" czyli rozpatrzenia jej zasadności - co wynika z art. 238 § 1 w związku art. 239 § 1 k.p.a., w których mowa jest o "załatwieniu skargi" i "odmownym załatwieniu skargi" oraz o konkretnym rozstrzygnięciu organu rozpatrującego skargę, jakim jest uznanie skargi "za bezzasadną". Tymczasem Rada Miasta, powołując się w uzasadnieniu uchwały na rekomendacje Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, że właściwymi do rozpatrzenia, wyjaśnienia oraz określenia skutków prawnych zarzutów skarżącej są organ nadzoru pedagogicznego, Państwowa Inspekcja Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy, nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewoda wskazał na art. 229 pkt 3 k.p.a., z którego wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy chyba że skarga dotyczy spraw zleconych z zakresu administracji rządowej, wówczas organem tym jest wojewoda. Tymczasem w systemie obowiązującego prawa brak szczególnej normy prawnej przewidującej możliwość rozpatrzenia skargi na dyrektora szkoły przez organ nadzoru pedagogicznego, Państwową Inspekcję Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy. Żaden z przepisów nie kreuje dla prezydenta miasta kompetencji do rozpatrzenia skargi. Ponadto dyrektor szkoły prowadzonej przez gminę jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a prowadzenie szkoły przez gminę nie jest zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Wobec tego organem właściwym do rozpoznania skargi dotyczącej zadań lub działalności dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę jest rada gminy, jak stanowi art. 229 pkt 3 k.p.a. albowiem nie istnieją żadne przepisy szczególne wskazujące na inny organ właściwy rozstrzygnięcia ww. skargi. Organ nadzoru wskazał przy tym na odrębność postępowania w sprawie rozpatrzenia skargi i postępowania wynikającego z nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę. Złożenie przez uprawniony podmiot skargi na dyrektora placówki oświatowej uruchamia odrębne postępowanie skargowe. Podjęta na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a. uchwała rady gminy jest wyrazem oceny pracy kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i nie może być utożsamiana z czynnością nadzorczą uprawnionego organu nadzoru pedagogicznego, kontrolną PIP czy sądu pracy. W tej sprawie skarga dotyczyła działań dyrektora placówki oświatowej związanych ze sprawami administracyjnymi i organizacyjnymi szkoły. Stawianymi jej zarzutami były: ingerowanie w metodykę prowadzenia lekcji, niesprawiedliwą ocenę jakości wykonywanej pracy, negatywne zachowania werbalne (podnoszenie głosu) i niewerbalne (deprecjonujące gesty), używanie symboli religijnych w relacjach pracowniczych. Ponadto wskazano na to, iż Dyrektor Szkoły obligowała uczniów klas ósmych do nadzorowania pozostałych uczniów w zakresie nie używania telefonów komórkowych w szkole (poprzez dyżurowanie w toaletach). Wobec tego, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., Rada Miasta była zobowiązana rozpoznać merytorycznie skargę - co oznacza konieczność ustosunkowania się do przedmiotu skargi - to jest do podnoszonych w niej zarzutów. Rada Miasta nie zajmując stanowiska w sprawie w nieprawidłowy sposób zrealizowała normę kompetencyjną z przepisu art. 229 pkt 3 k.p.a. co oznaczało, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Brak stanowiska Rady Miasta w przedmiocie skargi nie stanowi "załatwienia skargi" w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. Niezajęcie stanowiska - nie jest ani pozytywnym ani odmownym załatwieniem skargi (uznaniem jej za bezzasadną) - jest właściwe niezałatwieniem skargi. Instytucja "niezajęcia stanowiska" nie jest znana regulacjom k.p.a., a w szczególności stoi w sprzeczności z art. 229 pkt 3 w związku z art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy te wyraźnie bowiem wymagają od organu rozpatrującego skargę - jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie tymczasem do załatwienia skargi nie doszło.
Organ nadzoru nie podzielił stanowiska Rady Miasta co do tego, że zakres przedmiotowy skargi uniemożliwiał ustosunkowanie się do niej ze względu na wyczerpanie właściwych środków prawnych celem zabezpieczenia, realizacji bądź egzekwowania praw osoby skarżącej, a zatem rozstrzygnięcia naruszenia interesu skarżącej we właściwym trybie i jego zabezpieczenia, a także naprawy szkód płynących z tego naruszenia. Za nieprawidłowe uznał Wojewoda także twierdzenie Rady Miasta, że na gruncie przepisów k.p.a. dopuszczalne będzie odrzucenie, oddalenie skargi, czy też stwierdzenie, że Rada Miasta nie zajmuje stanowiska w sprawie. Z treści takiego rozstrzygnięcia nie wynika bowiem, czy jest to załatwienie skargi czy odmowne załatwienie skargi. Wojewoda zaznaczył, że nawet jeśliby przyjąć twierdzenia Rady Miasta, że "niezajęcie stanowiska w sprawie" to odmowne załatwienie skargi, to takie rozstrzygnięcie wymagałoby uzasadnienia, stosownie do treści art. 238 § 1 zd. 2 k.p.a. Tymczasem w uchwale takiego uzasadnienia brak. Z uzasadnienia dołączonego do uchwały wynika jedynie opis czynności i ustaleń Komisji Skarg, Wniosków i Petycji. Jest to niewystarczające, aby uznać, że spełnia ono wymogi określone art. 238 § 1 k.p.a. Uzasadnienie przedstawiła tak naprawdę Komisja Skarg, Wniosków i Petycji, podczas gdy to Rada Miasta, jako organ rozpatrujący skargę, obowiązana była uzasadnić swoje rozstrzygnięcie. Na gruncie art. 18b ust. 1 u.s.g. komisja nie jest uprawniona do samodzielnego udzielania odpowiedzi na składane do rady skargi, wnioski i petycje, a jedynie do ich przyjmowania, rozpatrywania i przygotowywania propozycji odpowiedzi na te środki zaskarżenia.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina R. (dalej: Gmina) zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie że Rada Miasta podjęła uchwałę naruszającą zasadę praworządności, albowiem zastosowała rozstrzygnięcie nie znane ustawie, istotnie naruszając prawo, pomimo braku podstaw do takiego orzeczenia;
2) naruszenie art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g. w związku z art. 171 ust.1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż uchwała w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu i z naruszeniem uprawnień nadzorczych w tym zakresie.
II. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 238 §1 k.p.a. poprzez:
a) błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta podejmując uchwałę o nie zajmowaniu stanowiska w sprawie zarzutów przedstawionych w skardze, zastosowała sposób załatwienia skargi nieznany przepisom k.p.a., pomimo tego, że ani z brzmienia art. 238 §1 k.p.a., ani z żadnego innego przepisu k.p.a. takiego wniosku wyprowadzić nie można, i w których ustawodawca nie określił katalogu zamkniętego sposobów w jakich organy właściwe mają załatwić skargę;
b) wadliwie zastosowanie wskazanego w zdaniu pierwszym przepisu w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że Rada Miasta de facto nie załatwiła skargi podejmując uchwałę i stwierdzenie na tej podstawie nieważności uchwały w całości, pomimo braku podstaw ku temu;
2) art.227 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta, pomimo zarzutów wskazanych w skardze na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R., miała rozeznać podnoszone w nich nieprawidłowości i potwierdzić ich istnienie oraz zasadność, ze względu na bardzo szeroki w ocenie organu zakres spraw objęty tym przepisem, pomimo tego, że ze względu na ich treść nie stanowią one materii skargowej, a Rada Miasta nie jest umocowana ani konstytucyjnie, ani ustawowo do działań, jakich brak zarzucił jej organ;
3) art. 238 § 1 zdanie drugie k.p.a. w zw. z art. 239 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie przez organ, iż nawet gdyby uznać, że załatwienie skargi przez Radę Miasta w sposób zawarty w zakwestionowanej uchwale jest dopuszczalne, to jest ono równoznaczne z negatywnym rozstrzygnięciem skargi w rozumieniu tego przepisu, a zatem skarżąca powinna pouczyć o treści tego przepisu stronę, gdzie zaskarżona uchwała nie rozstrzyga ani pozytywnie ani negatywnie zarzutów podniesionych w skardze, załatwiając ją jednocześnie.
Wobec powyższego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.
W ocenie Gminy kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym (art. 229 pkt 3 oraz art.238 §1 k.p.a.), wręcz przeciwnie - jest zgodna z tymi regulacjami, a także z art. 227 k.p.a., a przede wszystkim z przepisami ustawy zasadniczej tj.: art.7, art.8 ust.1, art. 10, art. 32, art.45, art.47, art. 163, art. 175 ust. 1, art. 182 Konstytucji RP; art. 262 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1465, ze zm., dalej: k.p.); art. 165 i 166, art. 227-315, art. 459-476 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1568; dalej: k.p.c.); art. 51, art.52, art.55, art. 56 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 737, ze zm., dalej: u.p.o.).
W ocenie Rady była ona bezspornie organem właściwym do rozpatrzenia skargi. Wbrew twierdzeniom Wojewody stanowisko organu rozpatrującego skargę, o którym mowa w art. 227 k.p.a. w zw. z art. 229 k.p.a. nie ogranicza się wyłącznie do: uznania skargi za bezzasadną, uznania skargi za zasadną, przekazania skargi do rozpatrzenia innemu - właściwemu organowi w całości albo w części. Takiego stanowiska nie uzasadnia już samo brzmienie art.237 k.p.a. oraz art. 238 § 1 k.p.a. Oba te przepisy traktują o załatwieniu skargi. Dokonując wykładni pojęcia załatwienie, nie zdefiniowanego w przepisach k.p.a., należy sięgnąć do reguł wykładni językowej, a zatem poszukiwać powszechnego znaczenia, rozumienia tego słowa. Gmina w pełni podzieliła pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 marca 2013 r., II SA/Sz 1313/12 co do tego, że odmowne załatwienie skargi oznacza zarówno jej zwrot skarżącemu, przekazanie skargi zgodnie z właściwością, odrzucenie, oddalenie, czy pozostawienie bez rozpoznania. Jednocześnie zarzuciła, że Wojewoda nie może oceniać trafności podjętej w procedurze skargowej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. W ten sposób, poprzez badanie przyczyn odrzucenia skargi Wojewoda stałby się niejako drugą, odwoławczą instancją w postępowaniu skargowym. Z kolei możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego w takiej sprawie do wojewódzkiego sadu administracyjnego, doprowadziłaby do konieczności badania przez sąd zasadności merytorycznej odrzucenia skargi wniesionej w trybie skargowym.
Ponadto w razie rozstrzygnięcia skargi przez Radę Miasta na podstawie takiego materiału jako zasadną, czego nie potwierdziłyby w czasie późniejszym ustalenia, rozstrzygnięcia podjęte przez inne powołane do tego organy, sąd, w przestrzeni publicznej Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] pozostawałaby osobą, która dopuściła się wskazanych w skardze działań bądź zaniechań, nie mając jednocześnie żadnego środka prawnego do zaskarżenia takiej decyzji Rady Miasta.
Podkreślono, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.
W ocenie Gminy Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze istotnie naruszył art. 91 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Rada Miasta rozpoznała skargę na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. jako organ właściwy zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Nie znajdując podstaw do jej przekazania sądowi pracy, Państwowej Inspekcji Pracy, czy też kuratorowi oświaty podjęła jako organ właściwy uchwałę o nie zajmowaniu stanowiska w sprawie zarzutów skargi, stwierdzając brak podstaw do jej rozstrzygania. Jednocześnie nie uznała skargi za bezzasadną, a co za tym idzie brak było podstaw do szerokiego uzasadnienia takiego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 238 §1 zdanie drugie k.p.a. oraz do zastosowania art. 239 k.p.a. Wypełniona natomiast została dyspozycja z art. 237 k.p.a. w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., albowiem stanowisko Rady Miasta w sprawie skargi zostało wyrażone, a do zawiadomienia o nim skarżącej Rada Miasta zobowiązała Przewodniczącego Rady Miasta R. Gmina wskazała przy tym, że sposób załatwienia skargi skarżącej, który nie znalazł aprobaty organu nadzoru prawnego został przyjęty przez skarżącą nie po raz pierwszy. W sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym Rada Miasta R. podjęła uchwałę nr [...] Rady Miasta R. z dnia 27 czerwca 2018 r. w sprawie rozpatrzenia skargi (...) na Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w R., która nie wzbudziła zastrzeżeń organu nadzoru prawnego, pozostając w obrocie prawnym. W świetle powyższego zakwestionowana uchwała jest zgodna z prawem, a rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być uchylone w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej p.u.s.a.) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, zaś w myśl art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Na wstępie zatem podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się wyłącznie według kryterium legalności (art. 1 § 2 p.u.s.a.); niedopuszczalne jest kierowanie się zasadami słuszności, celowości czy sprawiedliwości społecznej. Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być więc ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19).
Zgodnie bowiem z art. 91 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Naruszenia prawa o charakterze istotnym występują w razie ustalenia ich sprzeczności z prawem. Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1287/06), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, sygn. akt IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011r., sygn. akt II OSK 412/11).
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05).
W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru.
Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonego aktu nadzoru stwierdzić należy, że sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 2 października 2024 r. W toku oceny jej legalności Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem tj. art. 238 k.p.a. i 31 października 2024 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie wynikającym z art. 91 ust. 1 u.s.g. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć czy słusznie Gminie Wojewoda przypisał zarzucane uchybienia. Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 742/18). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego.
Podstawą do wydania zaskarżonego aktu były przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz Konstytucja RP i art. 238 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zaś uzupełnieniem tej normy prawnej jest art. 85 u.s.g., w myśl którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Na wstępie zauważyć należy, że w analogicznej sprawie skarżącej Gminy tut. Sąd wyrokiem z 27 lutego 2025 r., o sygn. akt III SA/Gl 7/25 uchylił skarżone wówczas rozstrzygnięcie nadzorcze z 31 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia 26 września 2024 r., w sprawie skargi na działanie Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R., w której Rada również postanowiła nie zająć stanowiska.
Spór więc w w/w sprawie, jak i obecnie rozpatrywanej, koncentruje się wokół ustalenia, czy organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W ocenie składu tut. Sądu orzekającego w poprzedniej sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie art. 229 pkt 3 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że jak wynika z tej regulacji prawnej, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy. Zatem wniesiona przez osobę skarżącą, na podstawie art. 227 k.p.a., skarga na działalność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w R. uruchomiła jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym i Rada Miasta uznała swoją właściwość do jej załatwienia; przekazała skargę do wyjaśnienia przez Komisję Skarg Wniosków i Petycji. Ta z kolei, po przeprowadzonym postępowaniu wskazała, że właściwymi dla określenia skutków prawnych zarzutów są: organ nadzoru pedagogicznego, Państwowa Inspekcja Pracy oraz sąd powszechny - sąd pracy i wobec tego rekomendowała Radzie nie zajmować stanowiska w sprawie. Odnośnie twierdzenia Wojewody, że do istotnego naruszenia obowiązującego prawa doszło w przyjętym w § 1 uchwały sposobie rozpatrzenia skargi poprzez rozstrzygnięcie o "niezajęciu stanowiska", co nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa – to skład tut. Sądu orzekający poprzednio również nie podzielił tego stanowiska stwierdzając, że: 1) Wojewoda zarzucając Gminie podjęcie rozstrzygnięcia po rozpatrzeniu skargi w sposób nieprzewidziany w przepisach prawa nie wskazał jednocześnie, który przepis prawny w ten sposób został naruszony, a żaden z wymienionych przez organ nadzoru przepisów wprost nie stanowi o sposobie załatwienia skargi; 2) Gmina przeprowadziła wyjaśniające postępowanie skargowe a więc skargę rozpatrzyła i po stwierdzeniu braku instrumentów prawnych, zastosowanie których dałoby jej możliwość obiektywnego ustalenia czy skarga jest zasadna czy też nie, rozstrzygnęła skargę w ten sposób, że "nie zajęła stanowiska". W ocenie wówczas orzekającego składu tut. Sądu Gmina tym samym nie naruszyła istotnie prawa. Nadto uznano, że brak było podstaw do przyjęcia przez Wojewodę, że zastosowany przez Gminę sposób załatwienia skargi jako "nie zajmuje stanowiska" to inaczej uznanie skargi za bezzasadną, gdyż była to już interpretacja zakresu merytorycznego podjętego przez Gminę rozstrzygnięcia, a takiej kompetencji nie posiadają także sądy administracyjne.
Powyższego stanowiska nie podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. "powszechnych" (obywatelskich), o których mowa w art. 227 k.p.a. Prawo wniesienia takiej skargi stanowi realizację zagwarantowanego każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Do rozpatrywania tego rodzaju skarg, właściwe są organy państwowe, działające w trybie określonym w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Wniesiona skarga na działalność organu w oparciu o art. 227 k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, o którym mowa w art. 238 k.p.a., które stanowi prawną formę działania organu administracji publicznej w tym procesie skargowym. Ze względu na to, że organem właściwym do rozpoznania skargi jest organ stanowiący gminy, to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały. Taka forma wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może wyłącznie badać prawidłowość postępowania rady gminy w zakresie trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia; nie ocenia czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną. Jednakże badanie w/w poprawności obejmuje także weryfikację treści podjętego rozstrzygnięcia – czyli formalnego sposobu załatwienia skargi. Treść przepisów działu VIII k.p.a., począwszy od art. 231 i nast., wskazuje przewidziane przez ustawodawcę możliwości załatwienia skargi złożonej w w/w trybie skargowym:
- art. 231 k.p.a. - przekazanie jej właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazanie mu właściwy organ;
- art. 232 k.p.a - przekazanie skargi organowi niższego stopnia;
- art. 233 k.p.a. - wszczęcie postępowania skargowego lub administracyjnego z urzędu w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego;
- art. 234 i 235 k.p.a - kwalifikacja skarg złożonych w toku postępowania administracyjnego;
- art. 238 k.p.a. - wymogi formalne zawiadomienia o załatwieniu skargi lub o odmownym załatwieniu skargi, które powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239;
- art. 239 - rozstrzygania ponowionej bezzasadnej skargi;
- art. 240 - sposób załatwianie skargi, która dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 i 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej wówczas przepisy art. 233-239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy.
Oprócz powyższego katalogu regulującego sposoby załatwiania skarg w trybie działu VIII k.p.a. – na mocy art. 226 k.p.a. - wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowa-nia i rozpatrywania skarg i wniosków - doprecyzowujące tryb procedowania w tym zakresie spraw. Prawodawca w rozdziale 3 – p.n. Rozpatrywanie skarg i wniosków uszczegółowił kodeksową procedurę załatwiania spraw w procesie skargowym. Norma § 8 precyzuje możliwość pozostawienia skargi lub wniosku bez rozpoznania; § 9 - zebranie materiałów niezbędnych do rozpatrzenia skargi lub wniosku; § 10 - sposób rozpatrzenia skargi lub wniosku dotyczących kilku spraw podlegających rozpatrzeniu przez różne organy; § 12 - działania organu podejmowane w konsekwencji rozpatrzenia skargi lub wniosku tj. organ rozpatrujący skargę lub wniosek może, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, wydać polecenie lub podjąć inne stosowne środki, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień oraz przyczyn ich powstawania.
Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne należy więc skonstatować, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem skarżącego podmiotu o poczynionych w sprawie ustaleniach i ostatecznym stanowisku adresata skargi co do jej kwalifikacji i podjętego sposobu jej załatwienia – uwzględnienia, stwierdzenia jej bezzasadności, przekazania innemu organowi, czy też wskazania innych organów lub procedur właściwych do rozwiązania sygnalizowanego w skardze problemu. Instytucja trybu skargowego jest bowiem odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego. Zatem skarga może być uznana za zasadną; zaś odmowne załatwienie skargi oznacza zarówno jej zwrot skarżącemu, przekazanie skargi zgodnie z właściwością, odrzucenie, oddalenie, czy pozostawienie bez rozpoznania – ze stosownym tego uzasadnieniem.
W konsekwencji więc rada gminy nie może podjąć uchwały "o niezajęciu stanowiska" w sprawie skargi nauczyciela na dyrektora szkoły podstawowej, złożonej w trybie działu VIII k.p.a., bowiem takie "rozstrzygnięcie" w żaden sposób nie załatwia skargi. Zgodnie z przepisami – art. 229 pkt 3 k.p.a. rada gminy jako organ właściwy do rozpatrzenia skargi ma obowiązek odpowiedniego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że musi podjąć uchwałę o merytorycznym załatwieniu sprawy lub odrzuceniu bądź przekazaniu skargi. Skoro bowiem taka skarga jest środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego to zainicjowana nią sprawa winna być stosownie rozpatrzona i odpowiednio załatwiona. Tak aby obywatel nie stracił zaufania do władzy publicznej i nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa. Są to naczelne zasady działania organów administracji publicznej i nie podlegają wyłączeniu w żadnej kategorii spraw objętych procedurą administracyjną. Tym samym brak zajęcia konkretnego stanowiska lub odmowa rozpatrzenia skargi, za jakie należy ocenić "niezajęcie stanowiska w sprawie" nie mieszczą się w katalogu dopuszczalnych działań przewidzianych w k.p.a. W konsekwencji stoją w istotnej sprzeczności z art. 238 § 1 k.p.a. i konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP) oraz kodeksową (art. 6 k.p.a.) zasadą praworządności.
Wprawdzie kompetencje przyznane społecznościom lokalnym są w zasadzie całkowite i wyłączne. Niemniej mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, w zakresie przewidzianym prawem. Tymi też zasadami kierował się Wojewoda Śląski badając zgodność z prawem uchwały, której nieważność stwierdził zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Skoro bowiem Rada gminy działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i jest zobowiązana do rozpatrywania skarg zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a., to w konsekwencji powyższych rozważań uchwała "o niezajęciu stanowiska" nie jest formą załatwienia sprawy - to tym samym koniecznym i zasadnym było uznanie ją za sprzeczną z obowiązującymi przepisami.
Natomiast Sąd rozpoznając skargę Gminy na zaskarżane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził, że organ nadzoru swój obowiązek wypełnił prawidłowo bowiem zasadnym było stwierdzenie nieważności spornej uchwały jako naruszającej przepisy prawa tj. art. 238 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę Gminy na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.