III SA/Gl 592/20

III SA/Gl 592/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Małgorzata Jużków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 6396/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1103
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Miasta Tychy na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 10 lipca 2020 r., nr NPII.4131.4.2.2020 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy 1) uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z 10 lipca 2020 r. nr NPII.4131.4.2020 Wojewoda Śląski dokonał zmiany nazwy ulicy "Jana Brzozy" położonej w Tychach, na całym jej przebiegu, na ulicę "Balladyny". Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103, dalej: ustawa, ustawa dekomunizacyjna).
Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym nazwy ulic upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia, daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W przypadku niewykonania tego obowiązku w tym terminie tj. do 2 września 2017 r. właściwy wojewoda ma obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął powyższy termin. Wydanie tego zarządzenia, zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy winno zostać poprzedzone uzyskaniem opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy przepisem art. 1.
Wojewoda Śląski pismem z 20 października 2017 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Tychy o udzielenie informacji kogo (jaką postać) upamiętnia nazwa ulicy, kto i kiedy nadał tę nazwę wraz z stosowną dokumentacją. Z odpowiedzi z 23 października 2017 r. wynikało, że nazwa ta została nadana uchwałą nr VI/56/89 Miejskiej Rady Narodowej z 29 czerwca 1089 r., która nie zawiera uzasadnienia co uniemożliwia udzielenia oczekiwanej odpowiedzi. Ulica jest wpisana w Centralnym Rejestrze Ulic ((ULIC) prowadzonym przez Główny Urząd Statystyczny pod nr 02288.
W związku z powyższym Wojewoda Śląski, w trybie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, zwrócił się pismem z 31 października 2017 r. do IPN o opinię dotyczącą zgodności nazwy ulicy z art. 1 ustawy.
15 czerwca 2020 r. została Wojewodzie doręczona wnioskowana opinia, z której wynikało, że nazwa ulicy jest niezgodna ze wskazanym przepisem. Z opinii wynika, że Jan Brzoza to pseudonim artystyczny Józefa Wyrobca (1900-1971) pisarza "proletariackiego" urodzonego we Lwowie, który od 1945 r. mieszkał i pracował na Śląsku oraz był aktywnie zaangażowany w działalność Związku Patriotów Polskich, bezwolnego narzędzia w rękach Stalina. Jako przewodniczący Wydziału Kulturalno-Oświatowego ZPP od września 1944 r. do maja 1945 r. pełnił funkcję w strukturze politycznej, która w swoim programie opierała się na wzorcach komunistycznych w wersji sowieckiej i stanowiła w świetle ówczesnego prawa polskiego instytucję nielegalną. Wnioski te IPN wywiódł z analizy życiorysu Jana Brzozy. Wynika z niej, że w maju 1936 r. wziął we Lwowie udział w Zjeździe Pracowników Kultury zorganizowanym przez Komunistów. Po wybuchu wojny dalej mieszkał we Lwowie i został członkiem Związku Pisarzy Sowieckiej Ukrainy. W 1940 r. został odznaczony za całokształt twórczości z okazji rocznicy wybuchu rewolucji bolszewickiej a od 1944 r. uczestniczył w wydawaniu polskojęzycznej prasy komunistycznej. Współorganizował lwowski zarząd obwodowy tzw. Związku Patriotów Polskich, w ramach którego we wrześniu 1944 r. był odpowiedzialny za akcję rewindykacji polskich dóbr kultury. Przygotowywał odczyty na cześć Stalina czy Armii Czerwonej. 4 stycznia 1945 r. na Politechnice Lwowskiej, po przybyciu delegacji PKWN, miał wygłaszać odczyt do profesorów i potępiać działalność Rządu Polskiego w Londynie i AK oraz żądać podpisania rezolucji w tej sprawie. W Katowicach w latach 1945-1947 redagował dział kulturalny w "Trybunie Robotniczej" i dodatek literacki "Po pracy". Działał w ZZLP a następnie od stycznia 1949 r. w związku Literatów Polskich O/Katowice, gdzie pełnił funkcję prezesa i wiceprezesa. W latach 1953-1956 był członkiem Komisji Kultury KW PZPR w Katowicach oraz radnym w Miejskiej Radzie Narodowej ale nie wiadomo z ramienia jakiej formacji. Przez cały okres powojenny pisał na temat robotników czy też socjalizmu (twórczość proletariacka).
Jeszcze przed uzyskaniem opinii, pismem z 31 października 2017 r. Wojewoda Śląski zwrócił się do Prezydenta Miasta o wskazanie propozycji nowej nazwy ulicy adekwatnej do nazw ulic w okolicy. W odpowiedzi otrzymał propozycję nazwy ulicy "Brzozy", która byłaby zgodna z przyjętą 22 czerwca 2017 r. uchwałą Rady Miasta o utrzymaniu nazewnictwa ulic i dróg wewnętrznych w granicach osiedli zwyczajowo oznaczanych w Tychach literami alfabetu. Przedmiotowa ulica zlokalizowana jest w granicach osiedla B i nazwy ulic zaczynają się na tą literę.
Wojewoda nie uwzględnił zaproponowanej nazwy, ale kierując się pozostałymi uwagami Prezydenta nadał ulicy nazwę Balladyna, która to jest postacią fikcyjną, bohaterką dramatu Juliusz Słowackiego, wydanego po raz pierwszy w 1839 r. w Paryżu.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżono powyższe zarządzenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
- art. 2, art. 8, art. 16 ust.2, art.165 ust. 2, art. 166 ust. 1 i 2 oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji przez błędną ich wykładnię, naruszenie samodzielności gminy, pozbawienie prawa do decydowania o nazwie ulicy, wbrew art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019r. poz. 506, usg) i naruszenie granic ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych wolności; ingerencje wojewody w zastrzeżone ustawą zadania samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty;
- art.6 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy przez ich zastosowanie mimo braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego;- art. 2 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Kart Samorządu terytorialnego przez nadanie nazwy bez konsultacji społecznych;
- art. 7 i art. 80 kpa w zw. z art. 98 ust. 1 i 4 w zw. z art. 98a ust. 3 usg niedostateczne zebranie materiału dowodowego i wyjaśnienie stanu faktycznego, dowolną ocenę dowodów oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niedostateczne i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty akcentując pozbawienie Rady wyłącznych kompetencji znajdujących umocowanie w art. 18 ust. 2 pkt 13 usg. Dodatkowo organ uczynił to bez konsultacji z mieszkańcami i wbrew ich przekonaniu, że ulica będzie nosiła nazwę Brzozy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej odrzucenie powołując się na art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wskazując na brak okoliczności uniemożliwiających dokonanie zmian nazwy ulicy w przewidzianym prawem terminie, tj. 12 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. To bezczynność samorządu wynikająca z wykonania obowiązku z art. 6 ust. 1 ustawy spowodowała, że Wojewoda zmienił nazwę ulicy zastępując samorząd terytorialny w wykonaniu jego obowiązków. Gmina sama mogła też wystąpić do IPN o wydanie opinii.
Na wypadek uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym i odwołując się do wydanej w sprawie opinii IPN. Podkreślił, że Gmina nie wykazała wadliwości wydanego zarządzenia zastępczego. Nie zgodził się także z zarzutami naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji. Do rozstrzygania takiego sporu uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny (art. 188). Nie naruszył też samodzielności gminy, gdyż realizował swój ustawowy obowiązek zastępując ją w realizacji ustawowego obowiązku, którego nie dopełniła.
Wojewoda dokonał też oceny nazwy ulicy w kontekście art. 1 ustawy, gdyż opinia PN była jednoznaczna co do dotychczasowej nazwy. Nadto wskazana nazwa Brzozy nie mogła być nadana spornej ulicy, gdyż jest już na osiedlu B ul. Brzozowa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organek jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "ppsa"). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ppsa sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.
Przedmiotem niniejszej sprawy była kontrola zgodności z prawem zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego z 10 lipca 2020 r., nadającego ulicy "Jana Brzozy" w Tychach, na całym jej przebiegu, nazwę "Balladyna". Materialnoprawną podstawę tego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki w związku z art. 2 ustawy z 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389; dalej: "ustawa zmieniająca").
Wojewoda Śląski wniósł o odrzucenie skargi, a zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać kwestię dopuszczalności wniesienia przez Gminę Miasto Tychy skargi na zarządzenie zastępcze wojewody, wobec brzmienia art. 6c ustawy, zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Przepis ten został wprowadzony na podstawie ustawy zmieniającej z 14 grudnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2495), która weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych należy stwierdzić, że art. 6c ustawy nie może być interpretowany w sposób literalny, zamykający jednostce samorządu terytorialnego drogę do poddania dotyczącego jej zarządzenia zastępczego kontroli sądowej. Wprowadzenie art. 6c do ustawy dekomunizacyjnej należy odczytywać jako złagodzenie określonego w art. 6 ust. 1 tej ustawy terminu, w którym powiat zobowiązany był zmienić nazwę jednostki organizacyjnej, a nie jako dodatkową przesłankę dopuszczalności skargi. Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego wykładnia art. 6c ustawy nie może prowadzić do tego, że chociażby jeden z wymienionych elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego, a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu (wyroki NSA: z 20.03.2019 r. II OSK 3260/18; z 7.12.2018 r., II OSK 2882/18). Art. 6c ustawy nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze (wyroki NSA z 7.12.2018 r., II OSK 2653/18; z 13.11.2018 r., II OSK 2207/18). Literalna wykładnia art. 6c ustawy skutkująca przyjęciem niedopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego byłaby sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż prowadziłaby do pozbawienia jednostek samorządu terytorialnego gwarantowanej im przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. Ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i niedokonania w wyznaczonym ustawą 12-miesięcznym terminie zmiany nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych powiatu, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny, co stanowi symbol komunizmu. Nie budzi wątpliwości poprawność uznania, że rozumienie tego przepisu w sposób zakładający niedopuszczalności zaskarżenia aktu nadzoru nad samorządem jest sprzeczne z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2019 r. sygn. II OSK 364/19 stwierdził, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z 3.09.1998 r. III RN 49/98). Podkreślić należy, że z przedstawionym powyżej stanowiskiem judykatury korespondują poglądy wyrażane w piśmiennictwie, w ramach których zauważa się dodatkowo, że skonstruowanie art. 6c ustawy przy użyciu zwrotu normatywnego "brak możliwości wykonania obowiązku" jest zwrotem na tyle nieprecyzyjnym, że stanowi przykład naruszenia zasad przyzwoitej legislacji (K. Borówka, Zarządzenie zastępcze wojewody, Warszawa 2018, s. 354). Sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" nie jest jednoznaczne. Może to być np. przyczyna o charakterze zdarzeń faktycznych, za którą jednostka samorządu terytorialnego nie ponosi odpowiedzialności. Gdyby jednak tylko tak rozumieć przywołany zwrot, to wówczas skarga jednostki samorządu terytorialnego, która jest przekonana, że nie ma prawnego obowiązku zmiany nazwy np. ulicy, byłaby niedopuszczalna. Taki wynik wykładni jest sprzeczny z Konstytucją RP, gdyż pozbawia jednostkę samorządu terytorialnego możliwości ochrony sądowej w odniesieniu do istoty sporu pomiędzy tą jednostką a organem nadzoru. W związku z tym sformułowanie "przyczyny niezależne od jednostki samorządu terytorialnego" musi być wykładane w ten sposób, że chodzi także o subiektywne przekonanie jednostki samorządu terytorialnego, że nazwa np. ulicy nie upamiętnia osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propaguje taki ustrój w inny sposób. Jedynie taka wykładnia zapewnia konstytucyjnie zagwarantowaną sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia, gdyż Miasto Tychy stoi na stanowisku, że brak jest podstawy do zmiany nazwy ulicy, ponieważ w ocenie wnoszącego skargę, jej patron nie powinien być uznany za osobę symbolizującą komunizm, zwłaszcza przy braku dokumentu rekomendującego tą nazwę i braku jednoznacznego skojarzenia z symbolem komunizmu.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 6a w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy, do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 85, art. 86 i art. 90a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "usp"), które przewidują możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W niniejszej sprawie taka uchwała została podjęta przez Radę Miasta Tychy 27 sierpnia 2020 r.
Odnosząc się do zaskarżonego zarządzenia zastępczego w jego warstwie merytorycznej, należało stwierdzić, że było ono rezultatem postępowania przeprowadzonego w sposób niewłaściwy, bez dokonania niezbędnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy a w szczególności z opinii IPN nie wynika, że istotnie to Józef Wyrobiec używający pseudonimu pisarskiego Jan Brzoza był patronem tej ulicy. Identyfikacji tej uczynił IPN samodzielnie. Wskazać też należy, że w powszechnie dostępnej Wikipedii odnotowano, że Jan Brzoza to "Urodzony w rodzinie robotniczej (ojciec Antoni, matka Katarzyna lub Aniela), z wykształcenia cieśla. Większość jego twórczości miała popularną w okresie komunistycznym tematykę chłopską i robotniczą. Debiutował w 1933 Pamiętnikiem bezrobotnego, powieść ta zdobyła nagrodę Instytutu Gospodarstwa Społecznego. Od tego czasu poświęcił się karierze literackiej. Od 1933 członek Lwowskiego Oddziału Związku Zawodowego Literatów Polskich. W 1936 wydał powieść Dzieci, opisującą środowisko lwowskich gazeciarzy, zaś w 1938 powieść Budowali gmach o budowie kamienicy czynszowej i strajku. W latach 1939–1941 członek Związku Radzieckich Pisarzy Ukrainy. Działacz Związku Patriotów Polskich we Lwowie. Redaktor działu kulturalnego lwowskiego "Czerwonego Sztandaru" (1944–1945). Redaktor działu kulturalnego katowickiej "Trybuny Robotniczej" (do 1947), prezes oddziału Związku Literatów Polskich (1947–1956). Poseł 1957-1961. Był odznaczony Orderem Sztandaru Pracy II klasy. Spoczął na cmentarzu przy ul. Francuskiej w Katowicach. Jego dorobek to:
Pamiętnik bezrobotnego (1933)
Dzieci (1936)
Budowali gmach (1938)
Szyb Zosia. Opowieść dramatyczna w 8 obrazach (1939)
Dzwon. Dramat w 3 aktach (1946)
Ręce i kamienie (1953)
Dziewiąty batalion (1953)
Powrót z niewoli (1956)
Ziemia (1956)
Lodzia tramwajarka (1958)
"Wojenko, wojenko" (1959)
Kazimierz Pułaski. Opowieść historyczna (1960)
Ignacy Domeyko. Powieść biograficzna (1961)
Na małym rynku (1963)
Beskidzkie noce (1964)
Poniewierka (1964)
Opowiadania wybrane (1964)
Powrót z Ameryki (1966)
Moje przygody literackie (1967)
Emir Rzewuski (1969)
Przyszedł dobry dzień (1971)".
Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy, za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.
Zgodnie z art. 6 ust. 1-3 ustawy, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie (ust. 1). W przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Wydanie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w ust. 2, wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 3).
Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do 2 września 2017 r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez powiat obowiązku miał w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu (czyli do 2 grudnia 2018 r.) wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy. Dodać w tym miejscu należy, iż art. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1389) wprowadził nowe terminy dla powyższych czynności, bowiem w myśl tego przepisu, "obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, związku jednostek samorządu terytorialnego albo związku metropolitalnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Przepisy art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 6 ust. 2-4 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się odpowiednio". Ustawa zmieniająca weszła w życie 21 października 2017 r., zatem termin dla jednostki samorządu terytorialnego do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy ustalony został przedłużony z 21 października 2017 r. do 21 października 2018 r., natomiast dla organu nadzoru do 21 stycznia 2019 r.
Zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego, podlegające kontroli sądowej w niniejszej sprawie, wydane zostało 10 lipca 2020 r. w oparciu o opinię IPN z 9 czerwca 2020 r. wydanej w odpowiedzi na wezwanie z 31 października 2017 r. Oczekiwanie na opinię wstrzymało jednak bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 6 ust. 3 i art. 2 ust. 3 ustawy). Opinia IPN została doręczona Wojewodzie Śląskiemu 15 czerwca 2020 r., zatem organ wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze w terminie. Nie sposób nie zauważyć, że aż 3 lata potrzebował IPN aby wydać opinię o osobie symbolizującej lub propagującej komunizm.
Należy zgodzić się z Wojewodą, że regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie jednostek samorządu do nadawania i zmian nazw jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.
Bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu powiatu może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy również interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm, mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu (wyrok WSA w Poznaniu z 14.11.2018 r. sygn. IV SA/Po 752/18, publ. CBOSA). Wskazać też należy, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że opinia IPN nie ma charakteru wiążącego (wyrok NSA z 17.04.208 r. II OSK 658/18; z 29.05.2019 r. sygn. II OSK 389/19, publ. CBOSA), gdyż IPN nie może zastępować organu nadzoru. Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym powtórzył argumenty z opinii IPN i przyjął wnioski w niej sformułowane za własne. Uznał konieczność zmiany nazwy ulicy nie dokonując zatem własnej analizy a konsekwencji oceny. Przyjął gołosłownie, że patron ulicy symbolizuje i promuje ideą komunizmu. Nie dokonał nawet porównania z informacjami będącymi w powszechnym obiegu i wśród mieszkańców miasta Tychy. W ocenie Sądu nie przedstawił przekonującej przesłanki podjęcia zarządzenia zastępczego uzasadniającego przyjęcie, że Jan Brzoza symbolizuje i propaguje ideę komunizmu, w sytuacji gdy IPN zarzuca mu wyłącznie działalność we Lwowie w nielegalnej organizacji ZPP.
W art. 1 ust. 1 ustawodawca posłużył się nieostrym określeniem "symbolizuje", które wymaga wyjaśnienia w opinii, a następnie w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, dlaczego określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny, albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie na pewne fakty historyczne, jak np. przynależność do określonych organizacji.
Tymczasem z opinii IPN wynika, że "Jan Brzoza świadomie brał udział w organizowaniu lwowskiego zarządu obwodowego ZPP we wrześniu 1944 r. i do końca maja 1945 r. był Przewodniczącym Wydziału Kulturalno-Oświatowego ZPP we Lwowie. Zatem pełnił funkcje w strukturze politycznej, która w swoim programie opierała się na wzorcach komunistycznych w wersji sowieckiej i stanowiła w świetle ówczesnego prawa polskiego instytucję nielegalną." Konstatację tą poprzedziły stwierdzenia o braku formalnie przynależności do Komunistycznej Partii Galicji Wschodniej ani Komunistycznej Partii Zachodniej Ukrainy. Ustalenia IPN oparł m.in. na wspomnieniach samego twórcy, który pisać zaczął w 1932 r. i wstąpił do Związku Zawodowego Literatów Polskich. W 1949 r. miał zostać odznaczony za całokształt twórczości ale nie wskazano jakim odznaczeniem. Współorganizował także lwowski zarząd obwodowy Związku Patriotów Polskich. Jednocześnie współorganizował na szczeblu lokalnym Komitet Pomocy Warszawie i był odpowiedzialny za akcje rewindykacji polskich dóbr kultury, czy też zbieranie książek dla odbudowywanych bibliotek w Warszawie i na ziemiach zachodnich. Jednakże wg IPN były to działania koniunkturalne. Dalsze informacje dotyczą 4 stycznia 1945 r i współpracy z delegacją PKWN, tyle, że nie wskazano konkretnego źródła tej wiedzy jak również odczytu jaki miał wygłosić potępiając rząd Polski w Londynie i AK. Po przyjeździe do Katowic w połowie 1945 r. Stwierdził także, że pisarz nie wstąpił do PPR ani PZPR, gdyż nie ujawniono takich dokumentów ale redagował dział Kulturalny w Trybunie Robotniczej i był członkiem Komisji Kultury KW PZPR oraz radnym (nie wiadomo z ramienia jakiej formacji). Brak ustaleń w tej kwestii IPN interpretuje na niekorzyść pisarza, chociaż wskazuje, że do śmierci zajmował się głównie pisarstwem, co do którego nie wniósł zastrzeżeń. IPN wskazuje Bibliografie dla swoich ustaleń ale ogólnie, bez wskazania konkretnego źródła dla danej informacji, co nie pozwala na ich weryfikację. Nie wskazuje też żadnego utworu skarżącego, który głosiłby pochwałę komunizmu lub szerzył czy upowszechniał jego hasła czy myśli. Natomiast członkostwo od września 1944 r. do maja 1945 r. w ZPP ocenia przez pryzmat samej organizacji ZPP i jej innych członków jak Wanda Wasilewska czy Alfred Lampe. Czyni to jednak bez związku z osobą czy twórczością pisarza. Zgodnie z opinią IPN pełnił funkcję w strukturze politycznej, która w swoim programie opierała się na wzorcach komunistycznych w wersji sowieckiej i stanowiła w świetle ówczesnego prawa instytucję nielegalną, co stanowi przesłankę wystarczającą do zmiany nazwy ulicy jego imienia. Nadto Wikipedia wskazuje, że był posłem na Sejm w latach 1957-1961, do czego IPN się nie odniósł.
W ocenie Sądu przedstawione ustalenia nie uzasadniają zastosowania ustawy dekomunizacyjnej, gdyż nie wykazano propagowania komunizmu i jego odbicia w odbiorze społecznym pisarza. Nie podano faktów historycznych, które należałoby kwalifikować jako szerzenie idei totalitarnego państwa komunistycznego. Skoro mówimy o pisarzu to winny to potwierdzać jego utwory. Takiego faktu czy odniesienia do konkretnego utworu IPN nie wskazał. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że zarówno IPN, jak i Wojewoda nie wykazał aby pisarz propagował komunizm lub inny ustrój totalitarny a jego twórczość była z nimi kojarzona. Twórczość "proletariacka’ to nie to samo co pochwała komunizmu ani też jego symbolizowanie. Symbole muszą być czytelne i jednoznaczne dla opinii społecznej. Jan Brzoza takim symbolem nie jest, na co dodatkowo wskazuje używanie identycznego pseudonimu przez Bohdana Wojciecha Skaradzińskiego, publicysty, pisarza żyjącego w latach 1923-1980 r. (Wikipedia) czy Jana Brzozy działacza PTTK z Pabianic.
Należy podkreślić, że zarządzenie zastępcze oraz rozstrzygnięcie nadzorcze są kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem nadzoru nad samorządem terytorialnym jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu, bowiem zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje powiatu, którego samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Organ nadzoru w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym ograniczył się w do przytoczenia faktów historycznych zawartych w opinii IPN i podkreślił, że opinia ta odwołuje się do wskazanych opracowań, jednakże w ocenie Sądu o pisarzu świadczą jego utwory. Te zaś u Wojewody jak i w opinii IPN zostały całkowicie pominięte, co podważa konkluzją opinii i uznanie pisarza oraz jego twórczości za podlegającego dekomunizacji. Członkostwo w ZPP w latach 1944-46, przy jednoczesnym działaniach na rzecz kultury polskiej, odzyskiwanie dział sztuki i książek dla Warszawy wręcz podważają konkluzję. Samo członkostwo w ZPP nie jest symbolem ani propagowaniem. Czynności te to konkretne działania, których nie przypisano pisarzowi. Wskazać należy na wyroku WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2018r. sygn. akt III SA/Kr 132/18, który odnosi się do postaci osoby o jednoznacznym związku z aktywną działalnością we władzach partii komunistycznej w Polsce wysokiego szczebla, co nie jest adekwatne do kwestionowanej osoby patrona ulicy.
Zgodnie z ustawą dekomunizacyjna do rozstrzygnięć nadzorczych nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, gdyż ustawa nie zawiera takiego odesłania. Nie ma tez zastosowania art. 91 ust. 5 usg, który odnośnie wyłącznie do rozstrzygnięć nadzorczych. Nie zwalnia to jednak organu nadzoru od badania, czy opinia IPN nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa lub postać symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami (np. wyroki WSA w Poznaniu z 22.03.2018 r., sygn. IV SA/Po 158/18, z 24.05.2018 r., sygn. II SA/Po 123/18, z 10.05.2018r., sygn. II SA/Po 117/18, z 13.06.2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018 r., III SA/Gd 126/18; II SA/Po 997//19 z 29.01.2019 r.; WSA w Gliwicach z 19.08.2019 r., CBOS). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art. 6 ust. 2 i 3 ustawy. Opinia jest dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru (wyrok WSA w Łodzi z 10.07.2018 r. o sygn. III SA/Łd 100/18, z 6.06.2018 r. o sygn. III SA/Łd 260/18, z 17.07.2019 r. sygn. akt III SA/Łd 506/19).
Jak wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba patrona ulicy jest postacią symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem, wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem, gdyż komunizmu nie symbolizują nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone z komunizmem. W niniejszej sprawie ta kwestia ma szczególny walor, a to ze względu na wystąpienia radnych. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców miasta, gminy, powiatu symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu (wyroki WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r., sygn. II SA/Po 113/18, z 13.06.2018 r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi 6.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18). Wojewoda podejmując działania na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy winien wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. (wyrok WSA w Łodzi z 6.06.2018 r., sygn. III SA/Łd 260/18). Przywołanie samych faktów historycznych dotyczących danej osoby jedynie jako członka ZPP nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że osoba ta symbolizuje komunizm. Gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą służbę w ZPP to niewątpliwie wprost przewidziałby to w zapisach ustawy. Podobnie jak pisarstwo na temat robotników czy socjalizmu (np. wyroki NSA z 3.04.2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, z 13.11.2018 r. sygn. akt II OSK 1825/18 oraz sygn. akt II OSK 2871/18).
W świetle powyższego należy stwierdzić, że w sprawie nie wykazano w dostateczny sposób, aby nazwa ulicy Jana Brzozy odwoływała się do osoby symbolizującej komunizm. Ani bowiem w opinii IPN wydanej na wniosek organu nadzoru, ani w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie zostało wykazane, że działalność podejmowana przez patrona uczyniła z niego osobę symbolizującą totalitarny ustrój. Nie przesądzając tego, czy Jan Brzoza zasługuje na upamiętnienie poprzez bycie patronem ulicy w mieście, Sąd uchylił zarządzenie zastępcze.
Mając na względzie, że symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936). Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze bowiem ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Notoryjne fakty historyczne zawarte w opinii IPN nie są przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, a opinia ta z całą pewnością nie może być jednak bez żadnej weryfikacji uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, co jednak nie oznacza, że dla wydania właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy. Jest ona jest dowodem w sprawie i dlatego winna podlegać ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.
W ocenie Sądu opinia, chociaż została przygotowana przez profesjonalny podmiot, to winna być logiczna i przekonywująca i oparta na faktach a nie domniemaniach czy przypuszczeniach. Nie można oceniać pisarza bez odniesienia do jego utworów skoro wskazuje się, że patronem ulicy jest pisarz.
To na Wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie organ nadzoru nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego dokonanych jakichkolwiek własnych ustaleń faktycznych. Podzielił w pełni i przyjął za własne wnioski wynikające z opinii, które w jego ocenie wskazują na osobę symbolizującą i propagującą ideę komunizmu. Tyle, że IPN we wnioskach, co wskazano wyżej przypisał pisarzowi wyłącznie członkostwo w ZPP, która była nielegalną organizacją. Z opinii tej nie wynika, że twórczość proletariacka pisarza symbolizowała lub propagowała ideę komunizmu. Nie można tym samym zgodzić się z Wojewodą, że osoba ta symbolizuje komunizm.
Tymczasem to rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących osoby patrona. Nie sposób na koniec zauważyć, że bohaterka dramatu J. Słowackiego Balladyna nie była postacią pozytywną (Balladyna, starsza córka Wdowy, siostra Aliny, jej morderczyni, późniejsza żona hrabiego Kirkora).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na mocy art. 148 ppsa uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Zgodnie z art. 6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 usg, postępowanie wolne było od opłat sądowych.