III SA/GL 586/22

III SA/Gl 586/22 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aleksandra Żmudzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 8 grudnia 2021 r. w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w dniu 10 czerwca
2021 r. opublikował ogłoszenie o postępowaniu kwalifikacyjnym do służby w Służbie Celno-Skarbowej na 50 wolnych etatów. Postępowanie kwalifikacyjne prowadzone było na podstawie art. 153 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 poz. 422 - zwanej dalej ustawą o KAS) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 2019 r. w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Służbie Celno-Skarbowej (Dz. U z 2020 r. poz. 2).
W dniu 2 grudnia 2021 r. została przeprowadzona z A. M. (dalej zwany skarżącym) rozmowa kwalifikacyjna przez zespół powołany przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.
W dniu 8 grudnia 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformowano skarżącego o wyniku rozmowy kwalifikacyjnej oraz o zakończeniu wobec niego postępowania kwalifikacyjnego w związku z nieuzyskaniem z rozmowy kwalifikacyjnej przynajmniej 4,5 punktów, zgodnie z § 17 pkt 6 rozporządzenia. Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 września 2021 r w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1943).
Pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę. Jako zaskarżony akt wskazał powyższą informację o zakończeniu postępowania kwalifikacyjnego.
Zdaniem skarżącego zaskarżona przez niego "Informacja" należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej zwanej p.p.s.a.). Z kolei organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak właściwości w tej sprawie sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył:
Skarga wniesiona w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a.
Tymi władczymi formami są:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że działania administracji, których nie da się sklasyfikować, jako jednej z form wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi do sądu administracyjnego uczynił pismo, którym poinformowano skarżącego o wyniku rozmowy kwalifikacyjnej oraz o zakończeniu wobec niego postępowania kwalifikacyjnego w związku z nieuzyskaniem z rozmowy kwalifikacyjnej przynajmniej 4,5 punktów.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe pismo zostało wydane w ramach postępowania kwalifikacyjnego do Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w Katowicach, ogłoszonego w dnu 10 czerwca 2021 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Postępowanie to prowadzone było w trybie ustawy o KAS, która w Rozdziale 3 zawiera podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego (art. 153), jak również upoważnia ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia m.in. kryteriów i szczegółowego trybu postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz zakresu tematycznego testu wiedzy, a także zakres testu sprawności fizycznej i wzoru kwestionariusza osobowego. Na tej podstawie, Minister Finansów w dniu 31 grudnia 2019 r. wydał rozporządzenie w sprawie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Służbie Celno-Skarbowej (Dz. U z 2020, poz. 2 – dalej zwane rozporządzeniem). Przy czym w dniu 11 listopada 2021 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej w sprawie postępowania kwalifikacyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej z dnia 28 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1943), które w § 26 uchyliło uprzednio obowiązujące ww. rozporządzenie. Jednakże zgodnie z § 25 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2021 r. do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2019 r.
Zgodnie z treścią rozporządzenia, we wstępnej fazie poprzedzającej postępowanie kwalifikacyjne wydawana jest informacja o wolnych stanowiskach służbowych w Służbie Celno-Skarbowej (§ 2 ust. 1 rozporządzenia). Informacja ta jest podawana do publicznej wiadomości przez zamieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, do której prowadzone jest postępowanie, oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tej jednostki. Następnie podejmowane są kolejne czynności postępowania obejmujące m.in. przeprowadzenie testu wiedzy (§ 3 ust. 1, § 9 rozporządzenia), testu sprawności fizycznej (§ 11, § 12), testu psychologicznego (§ 13), testu kompetencyjnego (§ 14, § 15) i rozmowy kwalifikacyjnej (§ 16). Czynności te są w zasadzie obligatoryjne, chociaż wyjątek uczyniono wobec: testu wiedzy, rozmowy kwalifikacyjnej, testu sprawności fizycznej, testu psychologicznego i kompetencyjnego do służby w Służbie Celno-Skarbowej, ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Celno-Skarbowej, a także badania psychofizjologicznego. Z tych etapów postępowania kwalifikacyjnego, określonych w art. 153 ust. 1 pkt 2–6 lub ust. 2, może zwolnić kandydata do służby Szef Krajowej Administracji Skarbowej w przypadkach uzasadnionych potrzebami służby lub kwalifikacjami kandydata (art.153 ust. 4 KAS).
Jak wynika z § 16 rozporządzenia, rozmowę kwalifikacyjną przeprowadza zespół, o którym mowa w § 4 ust. 2, oraz osoba, o której mowa w § 4 ust. 5, po zapoznaniu się z informacjami o kandydacie i uzyskanymi przez niego wynikami poprzednich etapów postępowania. a przy wystawianiu oceny z rozmowy kwalifikacyjnej uwzględnia:
1) umiejętność komunikowania się;
2) motywację do podjęcia służby w Służbie Celno-Skarbowej;
3) umiejętność funkcjonowania w warunkach stresu i pod presją czasu.
Stosownie do treści z § 16 ust. 6 rozporządzenia zespół, o którym mowa w § 4 ust. 2, sporządza i przedstawia kierownikowi jednostki organizacyjnej listę kandydatów, którzy uzyskali z rozmowy kwalifikacyjnej co najmniej 4,5 punktu, wraz z wynikami poszczególnych etapów postępowania oraz informacją o posiadaniu kwalifikacji dodatkowych, jeżeli zostały podane w informacji, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Spośród kandydatów wskazanych na liście, o której mowa w § 16 ust. 6, kierownik jednostki organizacyjnej wybiera kandydata, uwzględniając jego kwalifikacje oraz aktualnie wolne etaty i potrzeby kadrowe jednostki organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej, do której jest prowadzone postępowanie, i kieruje kandydata do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, o której mowa w art. 207 ust. 1 ustawy, w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Służbie Celno-Skarbowej (§ 17 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia, do służby w Służbie Celno-Skarbowej przyjmowani są natomiast kandydaci, którzy uzyskali orzeczenie o fizycznej i psychicznej zdolności do służby.
Przywołane regulacje w sposób jednoznaczny wskazują, że postępowanie kwalifikacyjne jest rozbudowanym procesem, składającym się co do zasady z kolejno po sobie następujących etapów, zakończonych określonymi czynnościami lub zdarzeniami. Jednym z etapów tego postępowania jest rozmowa kwalifikacyjna, w której może uczestniczyć kandydat, który z testu kompetencyjnego uzyskał wynik pozytywny. (§ 15 ust. 4 rozporządzenia). Rozmowa kwalifikacyjna jest niewątpliwie ważnym elementem procedury kwalifikacyjnej, gdyż w jej wyniku wystawiana jest osobom biorącym udział w postępowaniu konkursowym ocena punktowa, która w przypadku gdy wynosi co najmniej 4,5 punkty – stanowi kryterium do przedstawienia kandydatów, którzy ją uzyskali, kierownikowi jednostki organizacyjnej na tzw. liście (§ 16 ust. 6 rozporządzenia), jako kandydatów na stanowisko służbowe w określonej kategorii stanowisk służbowych.
Pomimo doniosłości rozmowy kwalifikacyjnej przy ocenie kandydata, nie może ona jednak być uznana za czynność bądź akt stanowiący przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji informacja wysłana do kandydata zgodnie z § 7 rozporządzenia nie możne być traktowana jako materia podlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Wskazać należy, że stosowanie do treści § 7 ust. 2 pkt 2 kandydata zawiadamia się w formie pisemnej w postaci papierowej zakończeniu wobec niego postępowania, przy czym zawiadomienie może być wysłane kandydatowi za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli kandydat uprzednio wyraził na to pisemną zgodę, podając adres elektroniczny, na który zawiadomienie powinno być wysłane (ust. 3).
W przytoczonych przepisach ustawy o KAS, a także rozporządzenia brak jest postanowień dotyczących wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie czynności związanych z przeprowadzeniem rozmowy kwalifikacyjnej. Ponadto, z samej treści pisma z dnia 8 grudnia 2021 r. nie można przyjąć, że stanowi ono decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Zaskarżone w sprawie pismo nie rozstrzyga natomiast żadnego z etapów postępowania kwalifikacyjnego w sposób władczy, lecz jest jedynie informacją. Organ przedstawiając taką informację w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków konkretnego adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego.
Zaskarżone pismo nie stanowi także aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków skarżącego. Nie można zatem jej uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt
II SA 1155/97). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż rozmowa kwalifikacyjna nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.
Jak wskazano wyżej ustawa wymaga, aby wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a za takie czynności rozmowa kwalifikacyjna nie może być uznana. Celem konkursu w sensie całościowym jest bowiem wyłonienie kandydata na stanowisko służbowe, a następnie doprowadzenie do nawiązania stosunku służbowego, co wyklucza powstanie uprawnień do zajmowania danego stanowiska, jako uprawnień wynikających wprost z przepisów prawa. Wskazać bowiem należy, że przedstawiona procedura rozmowy kwalifikacyjnej stanowi jeden z elementów zamkniętego toku czynności wyłonionego przez kierownika jednostki organizacyjnej (w niniejszej sprawie Dyrektora Administracji Skarbowej w Katowicach), zespołu jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz ze sporządzeniem listy kandydatów (§ 16 ust. 6 rozporządzenia). Czynności zespołu konkursowego podejmowane w trakcie postępowania kwalifikacyjnego nie mają zatem charakteru samodzielnego i odrębnego. Stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym postępowanie w tym zakresie jest lista kandydatów, na podstawie której - to dopiero kierownik jednostki organizacyjnej dokonuje wyboru kandydata (§ 17 rozporządzenia). Ostatecznie o tym, jaki kandydat zostanie wybrany decyduje kierownik jednostki organizacyjnej, a wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska służbowego, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego właśnie na tego kierownika jednostki. Traktowane zatem powinny być jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane są z upoważnienia tego organu przez zespół kwalifikacyjny. Czynności zespołu mają natomiast charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ w ostateczności to kierownik jednostki organizacyjnej podejmuje decyzję o wyborze kandydata. Oznacza to, że jakakolwiek z czynności zespołu konkursowego podejmowanych w toku naboru, a zwłaszcza dotycząca przeprowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej, wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego.
Skoro rozmowa kwalifikacyjna nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to również skarga na pismo informujące o ilości otrzymanych punktów z tej rozmowy musi podlegać odrzuceniu.
Uwzględniając przytoczoną argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 58 § 3 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd postanowił w oparciu o treść art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.