III SA/Gl 577/23

III SA/Gl 577/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Zatrudnienie
Sygn. powiązane
I OSK 346/24 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 735
art. 33   ust. 4  pkt 4
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T.T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 20 czerwca 2023 r. nr.PSIII.8640.274.2023 w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej jako: wojewoda, organ II instancji) decyzją z 20 czerwca 2023 roku (nr PSIlI.8640.274.2023) - dalej jako "decyzja", na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 735 z późn. zm.), w trybie art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. T., (dalej : skarżący, strona, odwołujący) od decyzji Nr [...] z 19 kwietnia 2023 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (dalej: organ I instancji), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny sprawy.
Decyzją z 19 kwietnia 2023 r., Nr [...] organ I instancji pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej z 2 lutego 2023 r., na okres 120 dni, ponieważ nie zgłosił się on w wyznaczonym terminie oraz nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Decyzja została doręczona skarżącemu 8 maja 2023 r.
W złożonym 22 maja 2023 r odwołaniu, ustosunkowując się do treści podjętej decyzji, skarżący zarzucił naruszenia przez organ I instancji szeregu przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego. Przybliżając stan faktyczny sprawy odwołujący podniósł, że:
1) uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, nie zawiera wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, ani wyczerpującego, uargumentowanego stanowiska organu I instancji;
2) o toczącym się przed organem I instancji postępowaniu dowiedział się dopiero 13 kwietnia 2023 r.;
3) w trakcie przeglądania akt okazało się, że brak w nich dowodu doręczenia pisma o wyznaczeniu terminu i zawiadomienia - w aktach znajdują się nieotwarte koperty z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie", na żadnej z kopert nie została zamieszczona adnotacja gdzie złożono awizo, w jakiej placówce przesyłka jest przygotowana do odbioru;
4) organ I instancji nie starał się przeprowadzić rzetelnego i pełnego postępowania dowodowego, nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów;
5) 8 września 2022 r. zgłosił do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, że do skrzynki pocztowej ktoś się włamał i jest ona bezpowrotnie uszkodzona - apele o jej wymianę zostały zignorowane, ograniczono się do wymiany 18 października 2022 r. zamka (skrzynka nadal pozostała niewymieniona);
6) jeżeli nawet byłyby w skrzynce pozostawione awiza to zostały najpewniej z niej skradzione;
7) organ I instancji posiadał adres e-mail, który umożliwiał korespondencję, zaniechał podjęcia próby przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa czy też o wszczęciu postępowania inną drogą niż pocztą (w tym przypadku zastrzeżenia budzi brak konsekwencji, ponieważ 19 kwietnia 2023 r. został telefonicznie wezwany do odebrania decyzji).
Do odwołania odwołujący załączył korespondencję mailową, prowadzoną od 14 września 2022 r. do 18 października 2022 r. z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zrzut ekranu telefonu komórkowego z 19 kwietnia 2023 r.
Organ II instancji decyzją z 20 czerwca 2023 roku (nr PSIlI.8640.274.2023) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że odwołujący:
1) 30 kwietnia 2021 r. został zarejestrowany w charakterze osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku;
2) w powziętych w dniu rejestracji informacjach, pouczony został o prawach i obowiązkach bezrobotnego, warunkach pozwalających status osoby bezrobotnej zachować, w danych kontaktowych zaznaczył: "kontakt listowny": [...], ul. [...];
3) pismem [...] z 12 stycznia 2023 r., nadanym w urzędzie poczty 13 stycznia 2023 r., został zobowiązany do stawienia się 2 lutego 2023 r., w godz. 12:00-14:00, na stanowisku nr 13/14, w dziale ds. pośrednictwa i poradnictwa, w celu aktywizacji zawodowej (korespondencji nie podjął);
4) w terminie określonym pismem z 12 stycznia 2023 r. nie stawił się oraz nie powiadomił w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, w konsekwencji czego zawiadomieniem z 13 lutego 2023 r. ([...]), nadanym na Poczcie 14 lutego 2023 r., z urzędu zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie utraty status osoby bezrobotnej (zawiadomienia nie podjął);
5) 13 kwietnia 2023 r. zgłosił się, na tę okoliczność w notatce służbowej odnotowano, że ("nie odbiera żadnej korespondencji, dlatego nie stawił się na termin", udostępniono wgląd do akt, z których zrobił zdjęcia - "nie chciał napisać oświadczenia, że zrobił zdjęcia dokumentów").
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (zwanej dalej ustawą), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie, w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Z kolei stosownie do postanowień art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie oraz nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W zależności od liczby niestawiennictw, pozbawienie statusu następuje od dnia niestawienia się odpowiednio na okres wskazany w pkt 3: 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego.
Nadto organ II instancji wskazał, że z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wynika, że podstawowym elementem definicji bezrobotnego jest gotowość do podjęcia zatrudnienia, a tym samym jego dyspozycyjność. W celu weryfikacji tej dyspozycyjności nałożono na bezrobotnego obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy. Potwierdzenie gotowości do podjęcia zatrudnienia oraz uzyskanie informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia może odbywać się nie w terminach dogodnych i ustalonych przez samego bezrobotnego, ale w terminach wyznaczonych przez organ zatrudnienia, co wprost wynika z art. 33 ust. 3 ustawy. Niedopełnienie tego obowiązku rodzi skutki przewidziane w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Zatem dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz odpowiednie uzasadnienie decyzji. Na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu w sprawie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej szczególnego znaczenia nabiera zasada prawdy obiektywnej i przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, które aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy.
Wojewoda zaakcentował, iż pismem z 12 stycznia 2023 r., nr. [...] organ I instancji zobowiązał odwołującego do zgłoszenia się w ściśle określonym, miejscu, czasie i celu, pod rygorem zastosowania sankcji wynikającej z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Odwołujący wytypował do kontaktu "kontakt listowny", nie wskazał do kontaktu konta posiadanego w systemie praca.gov.pl, za pośrednictwem którego mogłaby zostać nadana przesyłka urzędowa (zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń). Z powodu niemożności doręczenia pisma z 12 stycznia 2023 r., pod wskazanym do kontaktu adresem korespondencyjnym, przesyłka została złożona w urzędzie poczty, po czym niepodjęta w terminie została zwrócona nadawcy, który uznał ją za doręczoną w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 § 1-4 k.p.a. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku doręczenia pisma z 13 lutego 2023 r. [...], pomimo pozostawienia w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie poczty, odwołujący nie podjął korespondencji. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Co kluczowe, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa § 1, natomiast pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4).
Doręczenie dokonane na podstawie art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. By doręczenie pisma adresatowi jednak w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w przepisie. Skuteczne zawiadomienie o złożeniu w placówce poczty pisma przesłanego za pośrednictwem poczty następuje przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe doręczyciel pocztowy ma obowiązek umieścić zawiadomienie w jednym z miejsc wskazanych w art. 44 k.p.a. Ponieważ wzmiankowany przepis przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. - musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a.
W badanym przypadku na podstawie urzędowego potwierdzenia odbioru oraz informacji zamieszczonej przez doręczyciela na kopercie zawierającej pismo z 12 stycznia 2023 r., [...], z ustalonym terminem spotkania ustalono, że wobec niemożności doręczenia korespondencji adresatowi lub braku osoby, która podjęłaby się je oddać, w oddawczej skrzynce pocztowej pozostawiono 17 stycznia 2023 r. i 25 stycznia 2023 r. zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Akta sprawy wskazują, że podobnie doręczyciel postąpił z przesyłką zawierającą zawiadomienie, którym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej (z 13 lutego 2023 r. [...]). W tym przypadku awizo pozostawiono w skrzynce pocztowej 17 lutego 2023 r. i 27 lutego 2023 r. Odwołujący nie podjął urzędowej korespondencji. Odwołujący stawił się 13 kwietnia 2023 r., i wówczas udostępniono mu wgląd do akt (z których zrobił zdjęcia), wbrew powinności, odstąpiono natomiast od odebrania wyjaśnień na okoliczność prowadzonego postępowania co skutkowało tym, że dopiero w złożonym odwołaniu odwołujący uzyskał możliwość zakwestionowania rzetelności materiału dowodowego i opartego na nim rozstrzygnięcia, podjętego 19 kwietnia 2023 r. Odwołujący w postępowaniu odwoławczym podniósł m.in., że organ I instancji nie starał się przeprowadzić rzetelnego i pełnego postępowania dowodowego, nie umożliwił mu wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów; w trakcie przeglądania akt okazało się, że brak w nich dowodu doręczenia pisma o wyznaczeniu terminu i zawiadomienia - w aktach znajdują się nieotwarte koperty z adnotacją "ZWROT nie podjęto w terminie", na żadnej z kopert nie została zamieszczona adnotacja gdzie złożono awizo, w jakiej placówce przesyłka jest przygotowana do odbioru (tym samym nie zostały spełnione warunki doręczenia zastępczego). Ponadto odwołujący zwrócił uwagę, że 8 września 2022 r. zgłosił do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, że do skrzynki pocztowej ktoś się włamał i jest ona bezpowrotnie uszkodzona - apele o jej wymianę zostały zignorowane, ograniczono się do wymiany 18 października 2022 r. zamka - na tę okoliczność przedstawił korespondencję mailową, prowadzoną od 14 września 2022 r. do 18 października 2022 r. z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej.
Wojewoda zwrócił uwagę, że jakość oraz rzetelność udzielonych informacji ma szczególne znaczenie dla prowadzonego przez organ administracji postępowania, albowiem rzutują one na dalsze podejmowane przez nią czynności w czasie pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały, jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Uchybieniem przepisom prawa jest także sytuacja, w której organ administracji nie informuje strony o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (przyczynie zwłoki, nowym terminie rozpoznania). Na tle poczynionych w sprawie ustaleń oraz podniesionych przez odwołującego twierdzeń zauważyć należy, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wojewoda wskazał, że stosownie do dyspozycji zawartej w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, ponownie rozpoznając sprawę, przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a, organ I instancji zapozna odwołującego z posiadanym materiałem dowodowym, przede wszystkim informacjami zamieszczonymi na znajdujących się w aktach sprawy niepodjętych przesyłkach urzędowych. Ponieważ nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, umożliwi odwołującemu złożenie wyjaśnień, przedstawienie przeciwdowodu dla posiadanych informacji. Ponadto podda analizie treść formułowanych zarzutów oraz przedkładanych dokumentów, ustalając m.in. w jakim stanie na dzień doręczenia urzędowej korespondencji znajdowała się skrzynka pocztowa. Po przeprowadzeniu wskazanych kroków tak uzupełniony materiał dowodowy stanowić będzie podstawę do ponownej oceny sprawy i wydania decyzji zgodnej z art. 107 § 3 kpa.
Od powyższej decyzji skarżący 6 lipca 2023 r., wniósł sprzeciw za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w którym zarzucił naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż zaskarżona do Wojewody decyzja Prezydenta Miasta K. z 19 kwietnia 2023 roku (nr [...]) powinna zdaniem skarżącego ulec uchyleniu w całości, a postępowanie pierwszej instancji powinno ulec umorzeniu w całości z uwagi na szereg rażących naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Nadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 33 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
(dalej jako: "ustawa o promocji zatrudnienia") w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. poprzez uznanie możliwości dokonania przez Powiatowy Urząd Pracy w K. doręczenia zastępczego w zakresie wyznaczenia terminu - podczas gdy było to niedopuszczalne z uwagi na to, że przepis art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia jest przepisem prawa materialnego, a do takich nic znajduje zastosowania przepis art. 44 § 4 k.p.a. jako przepis postępowania,
2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości w świetle szeregu rażących naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący moje zaufanie do władzy publicznej,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący - Wojewoda nie zapoznał się z informacjami znajdującymi się na kopertach zawierających wyznaczenie terminu i zawiadomienie złożonymi w aktach sprawy,
4) art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący - Wojewoda nie zapoznał się z informacjami znajdującymi się na kopertach zawierających wyznaczenie terminu i zawiadomienie złożonymi w aktach sprawy - być może na skutek naruszenia przez Powiatowy Urząd Pracy w K. przepisu art. 133 k.p.a. i nieprzesłanie całości akt sprawy, na skutek czego Wojewoda mógł nie dysponować kopertami zawierającymi wyznaczenie terminu i zawiadomienie, co nic znosi jednak odpowiedzialności Wojewody za zebranie całego materiału dowodowego w sprawie,
5) art. 133 k.p.a. (z ostrożności procesowej) poprzez możliwe niedopilnowanie, by Powiatowy Urząd Pracy w K. przekazał całość akt sprawy wraz z odwołaniem skarżącego z 22 maja 2023 roku,
6) art. 80 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów z akt sprawy, które jasno wskazywały na niespełnienie przez Powiatowy Urząd Pracy w K. przesłanek do przyjęcia skutecznego dokonania doręczenia zastępczego w zakresie wyznaczenia terminu i zawiadomienia,
7) art. 81a § 1 w zw. z art. 44 § 4 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości w zakresie doręczenia zastępczego na korzyść Powiatowego Urzędu Pracy w K., podczas gdy wątpliwości takie należy rozstrzygać na korzyść strony,
8) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i pkt 6 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie zarzutów nr 1 pkt c, nr 2, nr 4 i nr 6 odwołania i nieodniesienie się do nich przez Wojewodę, podczas gdy zarzuty te dotyczyły uchybień postępowania pierwszej instancji, które skutkowały koniecznością umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości (zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.,
9) art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania pierwszej instancji w całości pomimo licznych naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których w ramach postępowania pierwszej instancji dopuścił się Powiatowy Urząd Pracy w K. (art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, art. 34 i nast. ustawy o promocji zatrudnienia, art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 44 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.), a także pomimo jasno wynikającego z akt sprawy niespełnienia przez Powiatowy Urząd Pracy w K. przesłanek do przyjęcia dokonania skutecznego doręczenia zastępczego w zakresie wyznaczenia terminu i zawiadomienia,
10) art, 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie pozostawał już na etapie postępowania odwoławczego przed Wojewodą żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie - doręczenie zastępcze wyznaczenia terminu i zawiadomienia nie miało miejsca, a zatem całość postępowania pierwszej instancji podlegała umorzeniu,
11) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. (z ostrożności procesowej) poprzez niewypełnienie w całości nakazu wskazania Powiatowemu Urzędowi Pracy w K., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy - gdyż Wojewoda nie poszerzył wskazówek co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, o kwestie poruszone w zarzutach nr 1 pkt c, nr 2, nr 4 i nr 6 odwołania,
12) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. (z ostrożności procesowej) poprzez wskazanie Powiatowemu Urzędowi Pracy w K., by zapoznał skarżącego "przede wszystkim" z "informacjami zamieszczonymi na znajdujących sią w aktach sprawy niepodjętych przesyłkach urzędowych" - podczas gdy z informacjami tymi skarżący zaznajomił się w ramach wglądu w akta sprawy podczas jego wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. 13 kwietnia 2023 roku i jest mu wiadomym, że na tych przesyłkach brak jakichkolwiek informacji wymaganych dla spełnienia przesłanek doręczenia zastępczego; nie ma zatem najmniejszego powodu zapoznawać skarżącego ponownie z tymi informacjami.
Na podstawie art. 61 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w związku z wniesieniem sprzeciwu od decyzji wniósł o wstrzymanie przez Powiatowy Urząd Pracy w K. wykonania w całości decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 kwietnia 2023 roku (nr [...]).
W uzasadnieniu m.in. skarżący wskazał, że wspomniane przez Wojewodę urzędowe potwierdzenie odbioru nie zawiera żadnych adnotacji doręczyciela. Awers koperty zawierał mnóstwo pieczęci, kilka odręcznych oznaczeń dat i podpisów, ale żadnych adnotacji zarówno o fakcie pozostawienia awizo, ani o konkretnym - zgodnym z wymogami - miejscu pozostawienia tego awizo.
W związku z powyższym zdaniem skarżącego nie sposób uznać, by Powiatowy Urząd Pracy w K. mógł skorzystać w przedmiotowej sprawie z instytucji doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) w zakresie przesyłki pocztowej numer [...] zawierającej pismo z 12 stycznia 2023 roku z ustalonym terminem spotkania ([...]). Nie zostały bowiem zachowane warunki doręczenia zastępczego.
Wspomniane przez Wojewodę urzędowe potwierdzenie odbioru nie zawierało żadnych adnotacji doręczyciela. Awers koperty zawierał mnóstwo pieczęci, kilka odręcznych oznaczeń dat i podpisów, ale żadnych adnotacji zarówno o fakcie pozostawienia awizo, ani o konkretnym - zgodnym z wymogami - miejscu pozostawienia tego awizo.
W związku z powyższym zdaniem skarżącego nie można uznać, by Powiatowy Urząd Pracy w K. mógł skorzystać w przedmiotowej sprawie z instytucji doręczenia zastępczego (art. 44 § 4 k.p.a.) w zakresie przesyłki pocztowej numer [...] zawierającej pismo z 13 lutego 2023 r., w którym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej ([...]). Nie zostały bowiem zachowane warunki doręczenia zastępczego.
W odpowiedzi na sprzeciw, wojewoda wniósł o jego oddalenie w całości. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji kasatoryjnej.
W uzasadnieniu odpowiedzi na sprzeciw wojewoda wskazał, że skarżący został zobowiązany do stawienia się 2 lutego 2023 r., w celu aktywizacji zawodowej, a przyjęta forma kontaktu była prawidłowa. Skarżący wytypował do kontaktu "kontakt listowny", nie wskazał do kontaktu konta posiadanego w systemie praca.gov.pl, za pośrednictwem którego mogłaby zostać nadana przesyłka urzędowa, zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń. Przesyłka zawierająca pismo z 12 stycznia 2023 r. została nadana w urzędzie poczty 13 stycznia 2023 r. Z powodu niemożności doręczenia tej przesyłki adresatowi lub braku osoby, która podjęłaby się je oddać, doręczyciel w oddawczej skrzynce pocztowej pozostawił 17 stycznia 2023 r. i 25 stycznia 2023 r. zawiadomienie o możliwości jej odbioru w urzędzie poczty. Podobnie doręczyciel postąpił z przesyłką zawierającą zawiadomienie, którym organ I instancji 13 lutego 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. W tym przypadku przesyłka urzędowa została nadana 14 lutego 2023 r., a awizo pozostawiono w skrzynce pocztowej 17 lutego 2023 r. i 27 lutego 2023 r. Doręczyciel, w obu przypadkach, dokonał adnotacji na obowiązujących drukach Poczty Polskiej. Załączone przez skarżącego do sprzeciwu zdjęcia oraz podnoszone twierdzenia świadczą o tym, że nie wszystkie informacje zamieszczone na przesyłkach urzędowych znajdujących się w aktach sprawy są mu znane. W świetle tej okoliczności, zawarte w uzasadnieniu decyzji z 20 czerwca 2023 r. Nr PSlII.8640.274.2023 zalecenie zaznajomienia z materiałem dowodowym jest w ocenie wojewody zasadne. Na tle poczynionych ustaleń, podniesionych przez skarżącego w złożonym odwołaniu zarzutów i przedkładanych informacji dostrzeżono, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżący kwestionował treść poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Skarżący podniósł, że przed wydaniem decyzji z 19 kwietnia 2023 r., nr [...] organ I instancji nie starał się przeprowadzić rzetelnego i pełnego postępowania dowodowego, nie umożliwił mu wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów.
Wojewoda zobowiązał organ I instancji do przeanalizowania treści podniesionych okoliczności oraz przedkładanych dokumentów, nieznanych w dniu wydania decyzji (mogących mieć wpływ na sposób rozpoznania sprawy), ustalenia m.in. w jakim stanie na dzień doręczenia urzędowej korespondencji znajdowała się skrzynka pocztowa.
W sprawie jedynym oczekiwanym przez skarżącego sposobem jej rozpoznania jest uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz umorzenie wszczętego z urzędu postępowania. Wojewoda wskazał, że podjęta przez niego decyzja nie przesądza, w jaki sposób sprawa zostanie zakończona. Z uwagi na przedmiot sprawy, związany z prawidłowością doręczenia przesyłki zawierającej pismo 12 stycznia 2023 r., uznał za zasadne przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. W świetle formułowanych przez skarżącego zarzutów, zobowiązał organ I instancji do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania jego subsumpcji po normy prawne, znajdujące zastosowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez sąd nie jest wadliwa.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Natomiast w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1). Przy czym, zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
U podstaw wprowadzenia wskazanych regulacji prawnych legł zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej te zmiany (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".
Raz jeszcze należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542). Zgodnie zaś z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem uchylenie decyzji organu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Pamiętać także należy, że jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z nią każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przez niego przeprowadzona obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Zatem w sytuacji, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne dotknięte jest wadami, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy po uprzednim znacznym uzupełnieniu postępowania dowodowego naruszyłoby tą zasadę.
Zdaniem sądu organ odwoławczy trafnie uznał w rozpatrywanej sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do istotnego naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy.
Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Nadto Sąd wskazał iż z uwagi na uchybienia organu I instancji, zasadnym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ, ponieważ nie wszystkie informacje zamieszczone na przesyłkach urzędowych znajdujących się w aktach sprawy były skarżącemu znane.
W ocenie Sądu podjęta decyzja organu II instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowa i umożliwia skarżącemu złożenie przed organem I instancji wyjaśnień oraz przedstawienie przeciwdowodu dla informacji zawartych na pocztowych dowodach doręczenia z którymi nic zaznajomił się w pełni.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.