II SA/Wa 2063/24

II SA/Wa 2063/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Sławomir Fularski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1611
par. 4 pkt 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2025 r. sprawy ze skargi R.T. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 grudnia 2021 r. R.T. (dalej: "skarżący") wystąpił do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "organ pierwszej instancji", "KCBŚP"), na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1611; dalej: "rozp. z 2005 r.") m.in. o podwyższenie emerytury z tytułu czynności służbowych wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "Trybunał") z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2024 r., poz. 736), za lata służby pełnionej w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji oraz Centralnym Biurze Śledczym Policji. We wniosku skarżący podał zdarzenia, które - w jego ocenie - spełniają kryteria do uznania ich za czynności ujęte w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r. Skarżący podniósł, że był zmuszany przez swoich przełożonych do składania oświadczeń, iż nie wykonywał ww. czynności lub wykonywał ich określoną ilość. Do wniosku dołączył notatki służbowe potwierdzające, zdaniem skarżącego, wykonywanie przez niego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.
Pismem z 4 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie oraz sprecyzowanie żądania w zakresie okresu, za który wnosi o wydanie zaświadczenia.
Przy piśmie z 28 stycznia 2022 r. skarżący nadesłał własnoręcznie podpisany wniosek, natomiast w piśmie z 9 maja 2022 r. ostatecznie sprecyzował, że wnosi o wydanie zaświadczenia za wszystkie 14 lat pełnionej służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji, tj. za lata 2008-2021.
KCBŚP ustalił (m.in. w oparciu o akta osobowe skarżącego), iż skarżący od [...] lutego 2008 r. był delegowany do czasowego pełnienia służby w Zarządzie Centralnego Biura Śledczego Policji w [...], od [...] kwietnia 2010 r. pełnił służbę w Wydziale do [...] Zarządu w [...], zaś od [...] października 2018 r. do [...] maja 2019 r. powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych w Wydziale [...] Zarządu w [...]. Następnie od [...] listopada 2019 r. do [...] maja 2020 r. był delegowany do czasowego pełnienia służby w Wydziale w [...] Zarządu w [...], a z dniem [...] marca 2021 r. delegowano go do czasowego pełnienia służby w Zarządzie w [...] Centralnego Biura Śledczego Policji. Natomiast [...] listopada 2021 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji.
W dniu [...] maja 2022 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Zarządu Centralnego Biura Śledczego Policji w [...] o dokonanie analizy wszystkich dokumentów za lata 2008-2021 dotyczących skarżącego, a będących w dyspozycji Zarządu. Następnie [...] maja 2022 r. KCBŚP wystąpił do poszczególnych Naczelników Zarządów Centralnego Biura Śledczego Policji o przeprowadzenie analizy wszystkich dokumentów będących w ich posiadaniu, potwierdzających fakt pełnienia przez skarżącego w latach 2008-2021 obowiązków obejmujących czynności wymienione w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.
W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji pozyskał następujące odpowiedzi od 19 komórek organizacyjnych Centralnego Biura Śledczego Policji:
- według Zarządu w [...], brak jest w dokumentacji informacji o osobie skarżącego jako uczestnika grup realizacyjnych,
- według Zarządu I, czynności operacyjno-rozpoznawcze w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu realizowane są tylko i wyłącznie przez funkcjonariuszy tego Zarządu, zaś skarżący nigdy do nich nie należał ani nie był delegowany do pełnienia służby w tym Zarządzie,
- według Zarządu II, w latach 2008-2012 skarżący nie wykonywał żadnych czynności służbowych na rzecz ww. Zarządu o podwyższonym ryzyku utraty życia i zdrowia,
- według Zarządu w [...], skarżący w latach 2008-2012 nie realizował spraw na rzecz tego Zarządu ani na rzecz jednostki z nim współdziałającej, tj. Zarządu w [...],
- według Zarządu w [...], za lata 2008-2021 potwierdzono udział skarżącego w 4 czynnościach służbowych, o których mowa w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.,
- według Zarządu III, skarżący nie pełnił służby w ww. Zarządzie, jak również nie był ujęty w planach realizacji czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przez funkcjonariuszy tego Zarządu na rzecz innych Zarządów,
- według Zarządu w [...], potwierdzono udział skarżącego w jednej czynności wykonywanej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w roku 2011,
- według Zarządu w [...], na podstawie zachowanej dokumentacji niemożliwe okazało się ani jednoznaczne potwierdzenie ani wykluczenie udziału skarżącego w czynnościach wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- według Zarządu we [...], brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach służbowych wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- według Zarządu w [...], skarżący nie wykonywał czynności służbowych na rzecz tego Zarządu,
- według Zarządu w [...], skarżący w latach 2008-2021 nie wykonywał na rzecz ww. Zarządu czynności szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- według Zarządu w [...], nie można potwierdzić udziału skarżącego w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.,
- Zarząd w [...] wykluczył, aby skarżący w latach 2008-2021 realizował na rzecz tego Zarządu jakiekolwiek czynności służbowe w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.,
- Zarząd w [...] nie stwierdził, by skarżący w latach 2008-2021 wykonywał na jego rzecz czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- według Zarządu w [...], nie ujawniono dokumentów, które potwierdziłyby fakt podejmowania przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.,
- według Zarządu w [...], z analizy zgromadzonych materiałów nie wynika, aby skarżący wykonywał czynności zagrażające życiu i zdrowiu na rzecz ww. Zarządu,
- według Zarządu w [...], przeprowadzona analiza nie dała podstaw do potwierdzenia udziału skarżącego w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu,
- według Zarządu w [...], przeprowadzona analiza dokumentacji nie potwierdziła, by skarżący w latach 2008-2021 wykonywał na rzecz tego Zarządu czynności w sytuacjach określonych w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.,
- Zarząd w [...] zweryfikował niezbędne rejestry i materiały będące w jego posiadaniu, lecz nie stwierdził czynności zagrażających życiu i zdrowiu, realizowanych przez skarżącego na rzecz ww. Zarządu.
W oparciu o zgromadzoną dokumentację KCBŚP wydał [...] maja 2022 r. - w odniesieniu do 2013 r., a [...] czerwca 2022 r. - w odniesieniu do 2014 r. zaświadczenia potwierdzające, że skarżący wykonywał 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
Pismem z 4 lutego 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KCBŚP w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z [...] stycznia 2022 r., poprzedzając wniesienie skargi ponagleniem z [...] lipca 2022 r. skierowanym do Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP", "organ drugiej instancji").
Wyrokiem z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 157/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał KCBŚP do rozpoznania ww. wniosku w terminie miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu pierwszej instancji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył KCBŚP grzywnę w wysokości 1.000 zł. Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi kasacyjnej organu pierwszej instancji, która dotychczas nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA").
W dniu 7 czerwca 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz przesłuchanie go jako strony na okoliczności wykonywania przez niego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także notatek służbowych (załączonych do wniosku z 19 grudnia 2021 r.), jak również skarżący zażądał sporządzenia analizy całego materiału dowodowego.
Postanowieniem z [...] października 2023 r. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 2008-2012 oraz 2015-2021 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, KGP postanowieniem z [...] lutego 2024 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu drugiej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wyjaśnia wątpliwości co do analizy dokumentacji za lata 2008-2011. Uznanie przez KCBŚP, iż skarżący w latach 2008-2011 nie wykonywał czynności w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu - pomimo tego, że w aktach osobowych znajdują się imienne karty, w których wykonywanie takich czynności zostało potwierdzone przez wszystkich jego przełożonych (w tym nadzorującego wówczas w pełnym zakresie daną komórkę organizacyjną Komendy Głównej Policji) - nastąpiło co najmniej przedwcześnie.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji w dniu 7 czerwca 2024 r. wydał zaświadczenie, stwierdzające, iż w latach: 2008, 2009, 2010 i 2011 skarżący wykonywał co najmniej 6 razy w roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.
W dalszej kolejności postanowieniem z [...] czerwca 2024 r. nr [...], mając za podstawę art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a.") w związku z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r.
w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U z 2018 r., poz. 2373 ze zm.; dalej: "rozp. z 2018 r.") oraz § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2021 r., uzupełnionego wnioskami z [...] stycznia 2022 r. i z [...] maja 2022 r., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 2012 oraz 2015-2021 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
W obszernych motywach ww. rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustaleniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę (tu: skarżącego) okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości wydania zaświadczenia o udziale skarżącego w czynnościach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej wyłącznie na podstawie zeznań świadków. KCBŚP przeanalizował dostępną dokumentację z uwzględnieniem żądań skarżącego, w wyniku których wystąpił do komórek organizacyjnych Biura, a te - do archiwów i innych organów, takich jak prokuratura i sąd. W wyniku dokonanych czynności organ pierwszej instancji dysponował wiedzą, gdzie znajduje się dokumentacja, która mogłaby potwierdzić udział skarżącego w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co skutkowało brakiem konieczności przesłuchania na tę okoliczność świadków. KCBŚP wskazał, iż wedle imiennych kart, skarżący realizował czynności szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu w następujących latach: 2008 (siedmiokrotnie), 2009 (dziewięciokrotnie), 2010 (siedmiokrotnie), 2011 (dziewięciokrotnie), 2015 (jednokrotnie), 2016 (dwukrotnie), 2017 (pięciokrotnie), 2018 (jednokrotnie), 2019 (pięciokrotnie), 2020 (jednokrotnie) oraz 2021 (czterokrotnie). Natomiast czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r., skarżący nie wykonywał w roku 2012. Organ pierwszej instancji posumował, że w oparciu o posiadaną dokumentację nie ma możliwości wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż skarżący w latach 2012, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021 wykonywał czynności w wymiarze ujętym w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r. (z uwzględnieniem wyroku Trybunału z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13).
W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji prowadzenie postępowania w sposób nieuprawniony i niewłaściwy, ponieważ KCBŚP zwlekał z wydaniem mu żądanego zaświadczenia lub prowadził żmudne i obciążające sprawdzenia. W szczególności organ pierwszej instancji podejmował czynności nieefektywne, pozorowane, ukierunkowane na odmowę wydania mu zaświadczenia żądanej treści, jak również nie uwzględnił notatek i kart imiennych dotyczących innych funkcjonariuszy Zarządu w [...] (w tym byłych funkcjonariuszy), którym wydano stosowne zaświadczenia. Nadto w uzasadnieniu ww. postanowienia KCBŚP nie wyjaśnił, czy skarżący w danej, konkretnej sprawie nie wykonywał żadnych czynności czy też zrealizowane przez niego czynności nie zostały zakwalifikowane jako wykonywane w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.
Po rozpoznaniu zażalenia, KGP postanowieniem z [...] października 2024 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W obszernym uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego KGP zaakcentował, iż środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione m.in. przez właściwe organy Policji. Gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie w zakresie potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Postępowanie to ogranicza się do ustalenia źródeł danych i ich dysponentów, a następnie weryfikacji, czy pozyskane dane odnoszą się do wnioskodawcy oraz potwierdzają określony stan faktyczny lub prawny.
Organ drugiej instancji szczegółowo przeanalizował czynności wykonywane przez skarżącego w latach 2012 oraz 2015-2021 w kontekście warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, powołując się na konkretne dokumenty (w tym imienne karty), pozyskane w wyniku kwerendy (w tym wystąpień do innych organów), oświadczenia skarżącego i notatki służbowe (vide karty nr 22-29 uzasadnienia omawianego postanowienia KGP z [...] października 2024 r. nr [...]).
KGP przyznał rację organowi pierwszej instancji, że zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne, ale tylko w celu ustalenia okoliczności istnienia bądź nieistnienia dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia skarżącego, organ drugiej instancji nie dopatrzył się w procedowaniu KCBŚP czynności pozorowanych. Postępowanie to wymagało nie tylko zweryfikowania notatek przedstawionych przez skarżącego wraz z raportem z [...] grudnia 2021 r., ale konieczne było także poddanie analizie wszystkich dostępnych materiałów, które mogłyby zawierać informacje na temat pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r.
Opisane wyżej postanowienie KGP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2024 r. nr [...],
2) zobowiązanie organu do przeprowadzenia prawidłowego postępowania w zakresie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach: 2012 i 2015-2021 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej,
3) przeprowadzenie dowodów z akt postępowania, w tym ze wszystkich wystąpień skarżącego (w szczególności z: uzasadnienia skargi na bezczynność KCBŚP, zażalenia z [...] listopada 2023 r. czy uzasadnienia zażalenia z [...] lipca 2024 r.), jak i innych dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi,
4) zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wytykając organom obu instancji nieprawidłowości polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności realizowanych przez niego w latach 2012 i 2015-2021 czynności w aspekcie warunków szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
W piśmie z 11 marca 2025 r. skarżący uzupełnił argumentację skargi, ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz zażądał przeprowadzenia dowodów powołanych w treści tego pisma oraz z załączonych do niego kserokopii dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie (jak i utrzymanie nim w mocy postanowienie KCBŚP) odpowiada prawu.
Zgodnie z § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału z 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, zauważono, że użyty w § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r. przymiotnik "bezpośrednie" nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej funkcjonariuszy. Pierwszy odnosi się do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozp. z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, iż w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza.
W myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozp. z 2018 r. środkiem dowodowym, potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Materię wydawania zaświadczeń normują przepisy działu VII k.p.a., tj. art. 217-220 k.p.a. I tak art. 217 § 1 k.p.a. wskazuje, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Wedle art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 § 1 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. umożliwia organowi administracji publicznej - przed wydaniem zaświadczenia - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Natomiast art. 219 k.p.a. przewiduje formę postanowienia dla odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie.
Z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, iż obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie, organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. W konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, tylko czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).
Zaświadczenie nie ma zatem charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do tych zakreślonych przepisami art. 75-86 k.p.a.
Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, lecz w celu usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw, a wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów danych. Tak więc organ może wydać tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, zaś niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, np. w drodze zeznań świadków.
Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści, jeżeli: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego; organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu, np. gdy stan prawny lub faktyczny, którego dotyczy żądanie, jest sporny - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 775/04, publ. CBOiS; przepisy szczególne ustalają zakaz wydania zaświadczenia, np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych – tak NSA w wyroku z 31 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1303/98, publ. ONSA 2000 nr 3, poz. 120 (vide R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2014, s. 1151-1152).
W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z [...] grudnia 2021 r. domagał się podwyższenia emerytury, wobec czynności wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tak więc wykazał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia.
Podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą w głównej mierze nieprawidłowości w procedowaniu organów obu instancji, w tym podejmowaniu przez nie niewłaściwych czynności w ramach gromadzenia dokumentacji, a wręcz ukrywanie jej. Tymczasem obszerne uzasadnienia postanowień KGP i KCBŚP zawierają bardzo dokładną analizę pozyskanych dokumentów (szczegółowo opisanych) oraz wyniki tej analizy. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji występował do poszczególnych jednostek organizacyjnych, a pozyskane w ten sposób materiały, jak też dokumenty, na które powoływał się skarżący, były przedmiotem rozważań organów obu instancji w kontekście obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, co znalazło odzwierciedlenie na [...] stronach postanowienia KCBŚP z [...] czerwca 2024 r. nr [...] oraz 34 stronach postanowienia KGP z [...] października 2024 r. nr [...]. Tutejszy Sąd podziela konkluzję organów, iż brak odpowiednich dokumentów, wynikający z ich zniszczenia w następstwie upływu okresu przechowywania, nie pozwala na domniemanie potwierdzenia w ich treści zdarzeń szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji potwierdził stosownymi zaświadczeniami wykonywanie przez skarżącego czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2008-2011 i 2013-2014.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się po stronie organów Policji żadnych naruszeń proceduralnych. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, iż organy obu instancji dokładnie przeanalizowały pozyskane dokumenty, odnosząc się do konkretnych spraw realizowanych przez skarżącego. W szczególności analizie poddano akta osobowe skarżącego, jego imienne karty (obejmujące lata 2012 i 2015-2021) oraz rejestry spraw. Ponadto KCBŚP zwrócił się do innych zarządów Centralnego Biura Śledczego Policji, mając na względzie konkretne sprawy, które skarżący realizował we współpracy z tymi zarządami.
Podsumowując, organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy i wszechstronny zweryfikowały możliwość wydania wnioskowanego zaświadczenia za lata 2012 i 2015-2021.
W sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Okoliczność, iż skarżący jest niezadowolony z wyników kwerendy, bo nie uzyskał żądanego zaświadczenia za lata 2012 i 2025-2021, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Raz jeszcze zaakcentować należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie toczy się według ogólnych reguł postępowania administracyjnego, w których istnieje konieczność zapewnienia stronie prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów, chociażby z uwagi na to, iż organ nie prowadzi w takim przypadku postępowania dowodowego na zasadach ogólnych, a jedynie - jak to już wskazano - postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie. W konsekwencji skarżący nie może oczekiwać od organów Policji poszukiwania i analizowania wskazywanych przez niego dokumentów, bo wykracza to poza zakres koniecznych działań wymaganych w postępowaniu zaświadczeniowym.
Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego, wyjaśnić trzeba, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwia sądowi z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzenie dowodów uzupełniających wyłącznie z dokumentów i to tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokumenty, objęte wnioskami dowodowymi skarżącego znajdowały się w przekazanych tutejszemu Sądowi przez KGP aktach administracyjnych i osobowych, a także w aktach sądowych, które to akta sąd administracyjny uwzględnia z urzędu (vide art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.), zatem zgłoszone wnioski dowodowe są bezprzedmiotowe.
Końcowo dostrzec wypada, iż skarżący może dochodzić swoich racji w innym postępowaniu przed właściwym organem emerytalnym. Zgodnie bowiem z § 23 ust. 1 rozp. z 2018 r., organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczenia na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków, innych dowodów oraz oświadczeń zainteresowanego. W tym trybie możliwe jest więc ustalenie tych okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.