III SA/Gl 572/23

III SA/Gl 572/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 227, art. 231 par. 1, art. 229 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Dorota Fleszer, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 26 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie przekazania według właściwości skargi na Dyrektora Przedszkola im. [...] oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 26 maja 2023r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy W. z 27 kwietnia 2023 r. w sprawie przekazania według właściwości skargi na Dyrektora Przedszkola im. [...] w W., w całości, jako sprzecznej z art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.).
Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedził następujący ciąg zdarzeń.
Na sesji 27 kwietnia 2023 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania według właściwości skargi na Dyrektora Przedszkola im. [...] w W., dalej jako: "uchwała". W podstawie prawnej uchwały wskazano m.in. art. 231 § 1 Kpa. Została ona doręczona organowi nadzoru 28 kwietnia 2023 r., zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w terminie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada gminy.
W niniejszej sprawie do Kuratorium Oświaty w K. wpłynęła skarga na dyrektora przedszkola, która następnie została przekazana na mocy art. 231 Kpa organowi właściwemu - to jest Radzie Gminy. Przedmiotowa skarga dotyczyła działalności dyrektora przedszkola, któremu skarżący zarzucili między innymi, że pracownicy są w nienależyty sposób traktowani w miejscu pracy, dokumentacja znajdująca się w placówce nie jest dostatecznie zabezpieczona i narusza to przepisy o ochronie danych osobowych, nieprawidłowo zarządzana jest kadra nauczycielska, dyrektor przebywając na terenie placówki zajmuje się swoimi prywatnymi sprawami rodzinnymi.
Zdaniem organu nadzoru, skoro skarga dotyczy działalności dyrektora jako kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, to organem właściwym do jej rozpatrzenia będzie jedynie Rada Gminy (art. 229 pkt 3 Kpa). W przedmiotowej sprawie organ stanowiący gminy bezzasadnie uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Wobec czego Rada naruszyła art. 231 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przekazanie skargi do rozpatrzenia Państwowej Inspekcji Pracy.
Zdaniem organu nadzoru okoliczność, że część złożonej skargi dotyczy zarzutów o charakterze mobbingu, którego miał dopuścić się dyrektor przedszkola, nie uzasadnia przekazania niniejszej skargi do rozpatrzenia Państwowej Inspekcji Pracy. Rada rozpatrując przedmiotową skargę - jeżeli uzna to za zasadne i celowe, może złożyć stosowne zawiadomienie do Państwowej Inspekcji Pracy, bądź przesłać kopię złożonej skargi, ale nie może przekazać temu organowi skargi do rozpatrzenia, gdyż zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej skargi jest Rada Gminy, a nie Państwowa Inspekcja Pracy.
Zdaniem Wojewody [...], dla rozpatrzenia skargi na dyrektora przedszkola nie ma znaczenia fakt, że Państwowa Inspekcja Pracy jest instytucją powołaną do badania naruszeń prawa w zakresie praw pracowniczych. W razie przyjęcia, że to samo pismo, które wszczęło postępowanie skargowe, będzie także stanowiło podstawę do wszczęcia ewentualnego postępowania karnego, bądź przed sądem pracy, nie wyklucza to możliwości (a nawet konieczności) rozpatrzenia zarzutów zawartych w ww. piśmie w trybie skargowym. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r. o sygn. I OSK 379/20.
Dalej organ nadzoru stwierdził, że ewentualne postępowanie przed sądem powszechnym czy organami ścigania i postępowanie skargowe nie są postępowaniami konkurencyjnymi, ze względu na odrębny przedmiot. Postępowanie skargowo-wnioskowe ukierunkowane jest bowiem na sposób działania organu lub pracownika organu i ma na celu ujawnienie zarzucanych nieprawidłowości i ich ocenę przez organ wyznaczony przepisami Kpa. Postępowanie skargowe nie zmierza zatem do wiążącego dla strony rozstrzygnięcia sprawy (cywilnej, pracowniczej, karnej). Opisana niekonkurencyjność postępowania sądowego (bądź przygotowawczego) i postępowania skargowo wnioskowego powoduje, iż spod materii art. 227 Kpa nie są wyłączone skargi na działania organu lub pracownika organu nawet, jeżeli odnoszą się również do materii pracowniczej, cywilnej lub karnej. Załatwienie takiej skargi powinno nastąpić na podstawie art. 238 § 1 Kpa poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi.
Podniósł także, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji - działająca w ramach Rady Gminy przeprowadziła postępowanie wyjaśniające w sprawie, w tym uzyskała m.in. stanowisko dyrektora przedszkola oraz uzupełniające stanowiska każdego ze skarżących, zatem niezrozumiałe dla Wojewody jest dlaczego dopiero po faktycznym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie Rada zdecydowała się na przekazanie skargi zamiast rozpatrzyć ją merytorycznie.
Zdaniem organu, Rada Gminy uznając się za organ niewłaściwy i przekazując zgodnie z właściwością powyższą skargę istotnie naruszyła przepisy dotyczące właściwości przy rozpatrywaniu skarg, w tym art. 229 pkt 3 Kpa oraz art. 231 § 1 Kpa, co stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały.
W skardze na to rozstrzygnięcie Rada Gminy zarzuciła:
1 . naruszenie przepisów postępowania, a to art. 91 ust. 1 i 3 w zw. z art. 229 pkt 3 i art. 231 § 1 Kpa, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie nieważności uchwały pomimo, że skarga dotyczyła mobbingu, a zatem materii, która powinna stanowić podstawę powództwa i nie powinna być rozpoznawana merytorycznie przez Radę Gminy.
W oparciu o tak sformułowany zarzut, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu podniosła, że zagadnienie mobbingu zostało uregulowane w kodeksie pracy a roszczenia pracowników dotyczące mobbingu rozpoznawane są przez sądy pracy. Natomiast postępowanie skargowe jako odrębny rodzaj postępowania zostanie uruchomione, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego ani szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa ani wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Gmina powołała się na postanowienie NSA z 13 grudnia 2012 r., I FSK 1629/12, LEX nr 1239170 oraz wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138 , gdzie Sąd wyraził taki właśnie pogląd.
Natomiast do dochodzenia roszczeń wynikających ze stosowania mobbingu właściwe są sądy powszechne. Z uwagi na treść zarzutów, koncentrujących się wokół mobbingu, ale dotyczących też innych przejawów naruszenia praw pracowniczych, Rada Gminy podjęła uchwalę o przekazaniu skargi do Państwowej Inspekcji Pracy, która po przeprowadzeniu kontroli stwierdziła, że wyniki przeprowadzonych ankiet wskazują na pojawiające się w placówce zachowania i sytuacje niepożądane, których zdefiniowanie jednak i ocena nie leży w kompetencjach inspektora pracy. Z uwagi na fakt, ze sprawy o mobbing są drażliwe społecznie i wymagają wnikliwej oceny wszystkich okoliczności sprawy, stąd też oceny i kwalifikacji prawnej w tym zakresie może dokonać wyłącznie sąd.
Zatem skoro - zdaniem PIP – skarga zawierała zarzuty, które winy skutkować skierowaniem sprawy na drogę postępowania sądowego, nie powinna ona być rozpoznawana merytorycznie przez Radę Gminy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Stwierdził, że nie można uznać, że skarga złożona na dyrektora przedszkola wyczerpuje materię powództwa, co jest sugerowane przez pełnomocnika strony skarżącej. Dotyczy ona ewidentnie działalności kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz co najwyżej uzupełniająco i dodatkowo może doprowadzić do wszczęcia postępowania wyjaśniającego przed Państwową Inspekcją Pracy. Z treści złożonej skargi nie sposób wywieść, aby skarżący kierowali się intencją złożenia pozwu do sądu powszechnego, ich wolą było tylko wszczęcie stosownego postępowania skargowego.
W piśmie procesowym z 19 września 2023r. skarżąca wyjaśniła, że Komisja Skarg Wniosków i Petycji Rady Gminy na posiedzeniach w dniach 21 marca 2023r. i 21 kwietnia 2023r. nie obradowała wyłącznie w przedmiocie skargi, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, ale również w przedmiocie skargi, której dotyczy uchwała Rady Gminy nr [...] z 25 maja 2023r. Obie skargi zawierały zarzuty skierowane przeciwko dyrektorowi przedszkola i z tego powodu, że pokrywały się podmiotowo i wpłynęły w podobnym czasie, były przedmiotem badania przed Komisją przed przekazaniem jednej z nich do PIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: ppsa).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy Rada Gminy była właściwa do rozpatrzenia skargi pracowników przedszkola na jego dyrektorkę, jak twierdzi organ nadzoru, czy też – z uwagi na to, że pochodziła ona od pracowników i zarzucała dyrektorce m.in. mobbing - winna była ją przekazać zgodnie z właściwością do PIP – jak uznała Rada Gminy.
W tak zarysowanym sporze Sąd podzielił stanowisko organu.
Na wstępie przypomnieć należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022r., poz. 559) – dalej powoływana jako u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że ustawodawca rozróżnia nieistotne naruszenie prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, od takiego naruszenia, które powoduje jej nieważność, czyli a contrario do naruszeń nieistotnych – musi to być naruszenie istotne.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 227 Kpa, przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Zarzucane w skardze działania dyrektorki przedszkola – nie przesądzając, czy są to zarzuty zasadne - w pełni wpisują się w powyższy katalog, który zresztą jest wyliczeniem otwartym, na co wskazuje użycie słów "w szczególności". Przytoczone wyżej przykłady, szerzej opisane w skardze złożonej przez pracowników, stanowią bowiem niewątpliwie nienależyte wykonywanie zadań przez dyrektorkę, skutkujące nie tylko naruszeniem interesów skarżących, ale nawet praworządności (dostęp do dokumentów przez osoby nieupoważnione, co może naruszać RODO).
Faktem jest, że skarga została sporządzona przez osoby będące pracownikami przedszkola. Nie została ona jednak skierowana ani do sądu powszechnego, właściwego dla rozpoznawania sporów ze stosunków pracy, ani do PIP, lecz do Kuratorium Oświaty, który w żaden sposób nie jest kompetentny w zakresie wewnętrznych spraw pracowniczych w jednostkach systemu oświaty. Jest to natomiast organ nadzoru pedagogicznego stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 900), zgodnie z którym kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami (...).
W ocenie Sądu wskazuje to, że zamiarem autorek skargi nie była realizacja roszczeń służących im jako pracownicom przedszkola, lecz zwrócenie uwagi właściwych organów, w tym przypadku organu nadzoru pedagogicznego, na wadliwy sposób kierowania placówką przez jej dyrektorkę, co – jak przedstawiły to autorki skargi - przejawiało się nie tylko niewłaściwym stosunkiem do pracowników, ale także np. nieprzestrzeganiem czasu pracy przez dyrektorkę, nieprzestrzeganiem przepisów RODO i umożliwianiem dostępu do danych osobowych uczniów przedszkola i ich rodziców osobom nieupoważnionym. W innym piśmie, tj. piśmie z 7 marca 2023r. także podpisanym przez pracownice przedszkola znalazł się zarzut nienależytego zarządzania przedszkolem poprzez m.in. zakaz zamykania pomieszczeń kuchni po zakończeniu pracy przez obsługę, skutkiem czego było zaginięcie gofrownicy.
Tak zresztą chyba odczytał także intencje osób składających skargę sam kurator, skoro przekazał skargę Radzie Gminy jako organowi właściwemu w trybie art. 231 § 1 Kpa zgodnie z którym, jeżeli organ, który otrzymał skargę, nie jest właściwy do jej rozpatrzenia, obowiązany jest niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, przekazać ją właściwemu organowi, zawiadamiając równocześnie o tym skarżącego, albo wskazać mu właściwy organ.
Zdaniem Sądu, słuszna jest ocena Wojewody, że skarga wnoszona w trybie art. 227 Kpa jest niekonkurencyjna w stosunku do innych możliwych środków prawnych. Innymi słowy działanie lub zaniechanie zarzucane w jakiekolwiek skardze składanej w trybie ww. przepisu Kpa może – choć nie musi - wyczerpywać zarówno znamiona niewłaściwego wykonywania zadań w rozumieniu tego przepisu, jak i np. naruszenia innych przepisów albo nawet czynu zabronionego. W takim przypadku różne organy będą właściwe w takiej sprawie do podjęcia różnych działań w każdej z tych sfer, podobnie jak odmienne będą ich konsekwencje – od rozpoznania skargi i oceny jej zasadności (w przypadku kierownika jednostki organizacyjnej jst - rada gminy), poprzez np. odpowiedzialność dyscyplinarną niektórych grup pracowników, odpowiedzialność porządkową, o której mowa w art. 108 § 1 Kodeksu pracy (za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porządku w procesie pracy) do cywilnej albo karnej (jeśli czyn stanowi przestępstwo lub wykroczenie). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze z powołaniem się na postanowienie NSA o sygn. akt I FSK 1629/12, że postępowanie skargowe może być uruchomione jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, wniesienia powództwa czy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowego.
W takim zaś przypadku, zgodnie z art. 229 pkt 3 Kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności kierowników gminnych jednostek organizacyjnych jest rada gminy.
Z tego powodu Sąd podzielił pogląd Wojewody co do tego, że Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do przekazania sprawy zgodnie z właściwością do PIP, gdyż sprawa tej skargi w kontekście właściwego wykonywania zadań gminy w zakresie opieki przedszkolnej przez kierownika jej jednostki organizacyjnej, tj. dyrektora przedszkola w pełni pozostawała w jej kognicji.
Jest tak tym bardziej, że stosownie do art. 11 ust. 2 Prawa oświatowego, zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym:
1) gmin - w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, a także w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15.
Nadto zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki.
Przy czym wyjaśnić należy, że w myśl art. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole należy przez to rozumieć także przedszkole.
Jednocześnie podziela Sąd ocenę Wojewody, że o ile Rada uznała, że niektóre wątki, jak np. zarzut mobbingu mogą wchodzić w kompetencje także innego organu nie było przeszkód, aby przekazać mu skargę do wiadomości i ewentualnego wykorzystania zgodnie z kompetencjami.
Skoro zaś Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do przekazania skargi pracowników do PIP, to czyniąc to podjęła działanie bez podstawy prawnej, a więc naruszyła prawo w stopniu istotnym. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Podsumowując, Sąd nie stwierdził, aby Wojewoda wydając rozstrzygnięcie nadzorcze dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w tym także zarzucanego w skardze.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.