III SA/GL 559/25

III SA/Gl 559/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 37b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Zawiercie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 kwietnia 2025 r. nr NPII.4131.1.315.2025 w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie ustalenia diet radnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 kwietnia 2025r. nr NPI1.4131.1.315.2025 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr Xll/213/25 Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom sołectw Miasta Zawiercie, w części określonej w § 1 ust. 2 zdanie drugie i ust. 6 uchwały oraz załączniku do uchwały, jako sprzecznej z art. 37b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1465; dalej: ustawa).
Wojewoda stwierdził, że za sprzeczne z prawem należy uznać przepisy § 1 ust. 2 zdanie drugie uchwały o treści Wzór oświadczenia stanowi załącznik do niniejszej uchwały; § 1 ust. 6 uchwały o treści Wypłata diety następuje z dołu do dnia 10-go następnego miesiąca oraz załącznik do uchwały zatytułowany OŚWIADCZENlE o wykonywaniu obowiązków sołtysa.
Wojewoda wskazał, że na mocy art. 37b ust. 1 ustawy Rada Miejska w Zawierciu (dalej: Rada) uzyskała kompetencję wyłącznie do ustalania zasad tzn. przesłanek, na podstawie których sołtysom przysługują diety. W zakresie przedmiotowym upoważnienia nie mieści się natomiast regulowanie kwestii dotyczących procedury i terminu wypłaty diet. W tym stanie rzeczy stwierdzić zatem należy, że Rada przyjmując powyższe przepisy uchwały dopuściła się wykroczenia poza przyznaną jej delegację ustawową, czym w sposób istotny naruszyła prawo. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda podał wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/18.
Stwierdzone uchybienia Wojewoda zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności tej części aktu.
W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina Zawiercie (dalej: Gmina) wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata.
W jej uzasadnieniu Gmina podkreśliła, że uchwała tworzy roszczenie sołtysa o wypłatę diety i w celu ochrony tego roszczenia sołtysowi przysługuje droga sądowa w rozumieniu art. 1 k.p.c. Aby roszczenie mogło być skutecznie dochodzone przed sądem musi być wymagalne, a w przypadku diet żaden z przepisów ustawy nie rozstrzyga tej kwestii. Tymczasem zakwestionowana uchwała przewidywała, że sołtys nabędzie prawo do diety o ile w terminie 3 dni po upływie miesiąca złoży oświadczenie według ustalonego wzoru, że wykonywał swoje obowiązki. Zachowanie tych aktów staranności powodowało, że z upływem 10 dnia miesiąca sołtys nabywał prawo do diety. Te wszystkie regulacje składały się właśnie na ustalenie zasad na jakich przysługiwać będzie dieta. Zapisy uchwały były więc ze sobą kompatybilne i z jednej strony gwarantowały sołtysom przejrzyste prawa, a z drugiej chroniły należycie interes Gminy na wypadek nadużyć, bo oświadczenie składane przez sołtysa było wystawieniem dokumentu w rozumieniu art. 271 k.k. Ponadto było prawem organu stanowiącego uprościć procedurę wypłaty.
Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza więc prawo, bo wbrew jego twierdzeniom kwestionowane zapisy nie są sprzeczne z art. 37b ust. 1 ustawy, ale realizują upoważnienie ustawowe poprzez ustalenie zasad na jakich sołtysom przysługiwać będą diety.
Gmina zaznaczyła, że w przypadku analogicznej regulacji dotyczącej diet radnych WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 sierpnia 2022 r. III SA/Gl 543/22 nie miał wątpliwości, że ustalenie terminu wypłaty jest nie tyle dopuszczalne, co pożądane w celu usunięcia istniejącej luki prawnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 1267 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 30 kwietnia 2025r. nr NPI1.4131.1.315.2025, w którym stwierdził nieważność § 1 ust. 2 zdanie drugie i ust. 6 uchwały oraz załączniku do uchwały Nr Xll/213/25 Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 26 marca 2025 r. w sprawie określenia zasad przyznawania diet sołtysom sołectw Miasta Zawiercie.
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy).
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy od dnia doręczenia mu uchwały. Przedmiotowa uchwała została podjęta na sesji, która odbyła się 26 marca 2025 r. o następnie doręczona organowi nadzoru 1 kwietnia 2025 Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 30 kwietnia 2025r., a zatem z zachowaniem 30 dniowego terminu.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zaznaczyć należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w art. 85. Stanowi ona, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 ustawy).
Z kolei przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w art. 91 ust. 1 ustawy, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1500/03).
W kontrolowanej sprawie istota sporu w istocie sprowadza się do wyznaczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 1 ustawy. Stanowi on o tym, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 275/22, według którego na podstawie wymienionego przepisu rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały, w której zostaną ustalone zasady, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta i zwrot kosztów podróży służbowej.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w § 1 ust. 1 uchwały zasady te zostały określone w ten sposób, że "Ustala się stałą miesięczną wysokość zryczałtowanej diety za czynności związane z pracą sołtysa w wysokości 500 (słownie: pięćset) zł miesięcznie." Następnie w § 1 ust. 2 zd. 1 uchwały określono, że "Dieta przysługuje sołtysom za wykonywanie przez nich obowiązków wskazanych w statucie sołectwa, na podstawie oświadczenia złożonego w terminie do trzech dni roboczych po upływie miesiąca, za który przysługuje dieta."
Spornym natomiast jest to, czy Rada wprowadzając w § 1 ust. 2 zd. 2 uchwały i w jej załączniku wzór oświadczenia oraz ustalając w § 1 ust. 6 uchwały, że wypłata diety następuje z dołu do dnia 10-go następnego miesiąca naruszyła zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 37b ust. 1 ustawy. W ocenie Wojewody tak, ponieważ ustalanie przez radę gmin zagadnień dotyczących procedury i terminu nie stanowią zasad przysługiwania diety i wobec tego nie są objęte zakresem upoważnienia ustawowego. Przeciwne stanowisko w tym zakresie zajęła Rada podkreślając konieczność sprecyzowania warunków na jakich dieta będzie przysługiwać.
W tak wyznaczonych granicach sporu Sąd w składzie orzekającym w sprawie przychyla się do stanowiska Wojewody. Wprowadzenie w § 1 ust. 2 zdanie drugie uchwały obowiązku złożenia oświadczenia o ustalonej treści, którą zawierał załącznik do uchwały i ustalenie w § 1 ust. 6 uchwały terminu wypłaty diety nie stanowi zasady przysługiwania diety. Oznacza to, że nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 ustawy. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. Taki sam pogląd w tej kwestii zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 657/18; WSA w Opolu w wyroku z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 290/20; WSA w Gliwicach w wyroku z 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 275/22. Sądowi orzekającemu w sprawie znane jest reprezentowane w orzecznictwie stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2022 r., III SA/Gl 543/22, ale go ze wskazanych powodów nie podziela.
W ocenie Sądu Wojewoda precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko. Określił wyraźnie, zarówno w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i w zaskarżonym akcie powody, dla których uznał że wskazana część uchwały jest podjęta z istotnymi naruszenia prawa. Uzasadnienie stanowiska Wojewody jest klarowne i precyzyjne. Sąd nie dostrzega w tym zakresie żadnych braków. Rozstrzygnięcie to spełnia warunki formalne, bo zawiera orzeczenie (osnowę), jego uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o sposobie zaskarżenia, a także wydane zostało w ustawowo określonym terminie, przy czym wywody zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazują na trafność jego osnowy.
Konkludując, w § 1 ust. 2 zdanie drugie i ust. 6 uchwały oraz załącznika do uchwały Rada przekroczyła w sposób istotny upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37b ust. 1 ustawy.
Z tych też względów Sąd oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na rozstrzygnięcie Wojewody.