III SA/Gl 555/25

III SA/Gl 555/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Pawlyta
Dorota Fleszer
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 19 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski zaskarżył w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z 19 marca 2020 r., Nr XVII/248/20, w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu.
Zdaniem Wojewody uchwała jest w całości sprzeczna z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2020 r., poz. 326, dalej jako: ustawa o opiece) stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej uchwały. Przepis ten zawiera upoważnienia dla podmiotu, który stworzył żłobek lub klub dziecięcy do ustalenia jego statutu. Określa on zakres przedmiotowy takiego statutu wskazując niezbędne elementy, a w szczególności:
1) nazwę i miejsce prowadzenia placówki;
2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności;
3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych;
3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b;
4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym;
5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym.
Przepis ten jest normą prawa bezwzględnie wiążącego, a niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych w nim warunków skutkuje nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. Jednocześnie użycie wyrażenia "w szczególności" pozwala na przyjęcie przez organ stanowiący gminy także innych warunków.
Tymczasem § 7 ust. 1 Statutu placówki ustala, że w pierwszej kolejności przyjmowane będą dzieci, zamieszkałe na terenie Gminy Pszczyna, których oboje rodzice (rodzic w przypadku samotnego wychowywania dziecka) pracują albo studiują lub uczą się w systemie dziennym. Są to warunki decydujące o zakwalifikowaniu dziecka do żłobka. Dalsze kryteria, wskazane przez Radę w § 7 ust. 2 Statutu, są kryteriami dodatkowymi, stosowanymi dopiero w przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1 - to jest zamieszkałych na terenie tej Gminy i jednocześnie studiujących lub uczących się dziennie.
W ocenie Wojewody, ustawodawca określił obligatoryjnie dwie sytuacje, w których dzieci posiadające określone cechy lub właściwości nabędą pierwszeństwo przyjęcia do placówki, tj. dzieci niepełnosprawne i pochodzące z rodzin wielodzietnych. Według niego w § 7 ust. 1 Statutu nie określono żadnych preferencji dla obu preferowanych grup, umieszczając je wśród innych przypadków, nie wskazując reguł ich stosowania, tym samym Statut został pozbawiony elementu obligatoryjnego wskazanego w art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, co stanowiło istotne naruszenie prawa.
W dalszej części skargi Wojewoda wskazał na § 7 ust. 4 Statutu, który w istotny sposób naruszył postanowienia art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece, nakazującego ustalenie warunków przyjmowania dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. W § 7 ust. 1-3 Statutu Rada Miejska w Pszczynie określiła wprawdzie warunki z uwzględnieniem wyżej wymienionych preferencji, ale następnie, w kwestionowanym § 7 ust. 4 Statutu, dokonała ich wyłączenia na rzecz bliżej niezdefiniowanych szczególnych przypadków.
Dodatkowo warunki rekrutacji, sformułowane i użyte w § 7 ust. 4 Statutu, naruszają zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP (Dz.U. z 2009 r., Nr 114, poz. 946) o jasności i przejrzystości legislacji. Skarżący podkreślił, że to na Radzie spoczywa obowiązek stanowienia przepisów o jednoznacznej treści, a więc formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustalaniu ich znaczenia i skutków prawnych. Formułując warunki rekrutacji, Rada w sposób nieuprawniony posłużyła się nieznajdującymi umiejscowienia w obowiązujących przepisach prawa pojęciami. Zarówno dla Skarżącego, jak i dla uprawnionego adresata omawianej normy prawnej okoliczność ta może spowodować wątpliwości, co do treści nałożonych tym przepisem uprawnień i realizowanych przez nie założeń. Brak jasności i czytelności tworzonych sformułowań, użytych w treści przepisów prawa miejscowego, godzi w zasadę praworządności.
Następnie Skarżący wskazał na wadliwość postanowień zawartych w § 7 ust. 7 i 8 Statutu, który stanowi, że jeżeli Żłobek nie dysponuje wolnymi miejscami, dziecko biorące udział w rekrutacji, które nie zostanie przyjęte do Żłobka, zostaje wpisane na listę rezerwową. W przypadku zwolnienia się miejsca w Żłobku, na miejsce zwolnione przyjmowane jest dziecko zgodnie z kolejnością na liście rezerwowej - z uwzględnieniem preferencji określonych w § 7 ust. 1 i ust. 2 Statutu. W następstwie odwołania się w treści do ww. przepisów sprzecznych z prawem regulacji statutowych, także one kolidują z art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece.
W ocenie Skarżącego, również zapis wskazany w § 7 ust. 9 Statutu, dotyczący szczegółowych zasad rekrutacji do Żłobka określonych w Regulaminie Rekrutacji, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 11 ust. 2 ustawy o opiece, jako wykraczający poza delegację ustawową.
Kolejnym naruszeniem jest przyjęcie przez Radę w § 3 ust. 4 Statutu możliwości tworzenia przez Żłobek filii w zależności od bieżących potrzeb. Wojewoda wskazał, że podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce mogą dla celów organizacyjnych połączyć je w zespół i określić zasady działania zespołu. Artykuł 9 ust. 4 ustawy o opiece określił formę organizacyjno-prawną zespołu żłobków (klubów dziecięcych) tworzonych przez gminę wskazując, że jest to gminna jednostka budżetowa. Oznacza to w szczególności, że gminne zespoły żłobków (klubów dziecięcych) są tworzone, łączone i likwidowane w drodze uchwały przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 1483, dalej jako: u.f.p.), która jednocześnie nadaje im statut i przekazuje mienie w zarząd, a ponadto, że prowadzą one gospodarkę finansową w oparciu o plany finansowe, których projekty przygotowują ich dyrektorzy (art. 11 ust. 3 u.f.p.). Nie ma natomiast ustawowego unormowania, które przewidywałoby możliwość organizacyjnego wyodrębnienia filii żłobka.
W sytuacji gdyby nawet uznać, że Rada mogła postanowić o utworzeniu filii, to przyjętych regulacji w tym zakresie nie można uznać za prawidłowe.
Na podstawie treści § 3 ust. 4 Statutu nie sposób ustalić czy filie Żłobka Miejskiego w Pszczynie powstaną. Nie doprecyzowano także miejsca ich położenia (przez wskazanie adresu prowadzenia działalności opiekuńczej na dziećmi do lat 3) ani nie wskazano ich ilości. Są to regulacje niewystarczające. Statut żłobka powinien przesądzać o tym, czy dana filia funkcjonuje w ramach żłobka oraz gdzie (pod jakim adresem), a nie tylko stwarzać taką możliwość.
W ocenie Wojewody również przepis § 2 Statutu zawierający wykaz aktów prawnych, na podstawie których działa żłobek ma jedynie charakter informacyjny, przykładowy i jako taki nie powinien znajdować się w treści Statutu. Wprowadzając regulacje przewidziane w § 2 Statutu Rada naruszyła przepisy prawa wynikające z art. 11 ust. 2 ustawy o opiece w związku z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP.
W końcowej części Wojewoda wskazał również na brak zasadności unormowań zawartych w art. § 9 Statutu, dotyczących kompetencji Rady Rodziców, które zostały kompleksowo uregulowane w art. 12a ustawy o opiece.
W konsekwencji powyżej wskazanych zarzutów Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Pszczynie z 19 marca 2020 r., nr Nr XVII/248/20 w sprawie nadania statutu Żłobkowi Miejskiemu w całości.
W odpowiedzi na skargę Organ uznał za zasadne zarzuty zawarte w skardze w części dotyczącej następujących zapisów Statutu Żłobka:
a) w § 7 ust 4. Statutu uznając, że jest to przepis nieprecyzyjny;
b) w § 7 ust. 9 Statutu uznając, że zasady rekrutacji powinny być uregulowane w Statucie kompleksowo;
c) w § 2 Statutu uznając, że jest to przepis zbędny;
d) w § 9 uznając, że przepis ten jest wadliwy, ponieważ zawiera powtórzenie przepisów ustawy.
W pozostałym zakresie Organ wniósł o oddalenie skargi.
Podniósł, że § 7 ust. 2 Statutu stanowi, że w przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w powyższym przepisie, niż liczba wolnych miejsc, w postępowaniu rekrutacyjnym brane są pod uwagę kryteria wielodzietności oraz niepełnosprawności kandydata (które są równoważne). Zdaniem Organu, przepisy te są zgodne z prawem i nie powodują przyznania pierwszeństwa w rekrutacji dla dzieci wskazanych w § 7 ust. 1 przed dziećmi, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt. 3) ustawy.
W jego ocenie postanowienia statutu Żłobka w zakresie § 7 ust. 1 nie naruszają przepisów prawa, a ponadto są sprawiedliwe i wypełniają cel ustawy, jakim jest zapewnienie opieki dzieciom w celu wykonywania przez rodziców swoich obowiązków zawodowych albo nauki. Przyjmując prawidłowość zapisów § 7 ust. 1 Statutu, brak jest również podstaw do kwestionowania postanowień zawartych w § 7 ust. 7 i 8 Statutu.
Sąd Administracyjny w Gliwicach ustalił i zważył, co następuje;
Ocenę zaskarżonej uchwały Sąd rozpocznie od wskazania, że uwzględnienie skargi organu nadzoru na uchwałę organu stanowiącego gminy i stwierdzenie nieważności uchwały następuje na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego wymienionym w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Dla uwzględnienia takiej skargi konieczne jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny. Wynika to z treści art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Drugi z kolei stanowi, że W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Co prawda przepis art. 91 ust. 4 ustawy odnosi się do organu nadzoru, ale w sytuacji, gdy organ ten nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a skierował skargę do sadu administracyjnego, to rolą tego sądu jest ocena, czy wskazane w skardze naruszenie prawa jest istotne.
Powszechnie przyjęty jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, w myśl którego za istotne naruszenie prawa uznaje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Warunkiem zgodności z prawem aktu prawa miejscowego jest stanowienie aktu w granicach delegacji ustawowej, przy czym naruszenia te winny mieć istotny ciężar gatunkowy, prowadzący do wniosku, że nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
W swej skardze Wojewoda wykazał takie naruszenia prawa przez Radę Miejską w Pszczynie.
Słuszny jest zarzut Wojewody o naruszeniu zaskarżoną uchwałą przepisu art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi. Przepis ten wskazuje, że statut żłobka określa w szczególności: ... warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla dzieci niepełnosprawnych oraz z możliwością uwzględnienia preferencji dla dzieci z rodzin wielodzietnych.
Mamy zatem dwie grupy preferencyjne - dzieci niepełnosprawne oraz dzieci z rodzin wielodzietnych, przy czym preferencje dla dzieci z rodzin wielodzietnych mają charakter fakultatywny (możliwość uwzględnienia tego rodzaju preferencji). Jeżeli jednak organ stanowiący gminy zdecyduje się na udzielenie tego rodzaju preferencji to muszą one być zrealizowane w pełni, co dotyczy tak pierwszej grupy (dzieci niepełnosprawne), jak i drugiej (dzieci z rodzin wielodzietnych). Preferencje oznaczają nic innego, jak pierwszeństwo w przyjęciu dzieci do żłobka. Zapis § 7 ust. 1 i 2 Statutu łamie tę zasadę. Wynika z niego, co słusznie wywiódł Wojewoda, że pierwszeństwo w przyjęciu do żłobka mają dzieci rodziców, których oboje rodzice (rodzic samotnie wychowujący dziecko) pracują w systemie dziennym. Dopiero wtedy, gdy jest więcej wolnych miejsc niż kandydatów spełniających ten warunek, wchodzą w grę preferencje z uwagi na niepełnosprawność dziecka lub pochodzenie z rodziny wielodzietnej. Jest to wbrew postanowieniom przepisu art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi. Zarzut ten rozciąga się na postanowienia zapisów § 7 ust. 4, 7 i 8 Statutu jako w jednakowym stopniu nieuwzględniających preferencji określonych w przepisie ustawowym – art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi. Uprawniony jest zatem zarzut Wojewody o tym, że organ stanowiący Gminy nie wypełnił upoważnienia ustawowego w kwestii zasadniczej dla regulowanej materii, zasad przyjęcia dzieci do żłobka, co rodzi konieczność stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż jest istotnym naruszeniem prawa.
Trafny jest również zarzut związany z postanowieniem § 7 ust. 9 Statutu o określeniu szczegółowych zasad rekrutacji w Regulaminie rekrutacji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 2 pkt 3 i 3a to statut żłobka, ustanowiony przez podmiot, który utworzył żłobek, określa warunki przyjmowania dzieci. Skierowanie tego obowiązku do jeszcze innego aktu, który, trudno powiedzieć przez kogo ma być podjęty (zapis § 7 ust. 9 nie tego wskazuje), jest kolejnym naruszeniem prawa – przepisu art. 11 ust. 2 pkt 3 i 3a uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Pszczynie.
Uzasadniony, i zresztą przyznany przez Organ, jest zarzut Wojewody związany z zapisem § 9 Statutu dotyczącego możliwości utworzenia Rady Rodziców. Słusznie wskazał Wojewoda, że w tym kształcie § 9 Statutu jest powtórzeniem zapisów art. 12a ustawy o opiece nad dziećmi, a ponieważ statut żłobka ma być wykonaniem przepisów ustawy, a nie ich powtórzeniem, to powinien, jeśli już ma zostać powołana rada rodziców, przede wszystkim wskazywać, że powołuje się taka radę.
Podobnie przyznany przez Gminę jest zarzut dotyczący § 3 ust. 4 Statutu stwierdzającego, że Żłobek może tworzyć filie w zależności od bieżących potrzeb, z tym jednak zastrzeżeniem, że mamy tu do czynienia z wadliwością zapisu, ale nie z zakazem tworzenia filii. Wadliwość tego zapisu polega na jego ogólnikowym sformułowaniu, gdy tymczasem zapis dotyczy konkretnego żłobka, z konkretną lokalizacją, o konkretny statusie prawnym. Z zapisu § 3 ust. 4 nic nie wynika. Nie mniej Sąd podziela twierdzenie Gminy, że filia żłobka, rozumiana jako dodatkowe miejsce jego funkcjonowania, jest dopuszczalna. Art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi przyznaje prawo określenia w statucie żłobka miejsca jego prowadzenia. Nie musi to być jedno miejsce i to nie musi oznaczać naruszenia zasad funkcjonowania żłobka i jego statusu prawnego. Nie oznacza w takiej sytuacji utworzenia nowej jednostki organizacyjnej nieprzewidzianej ustawą, a jedynie wskazanie, że żłobek prowadzi działalność w więcej niż jednej lokalizacji.
Sąd nie podzielił zarzutu o naruszeniu przepisu art. 2 Konstytucji, rozumianego jako zasada zaufania obywateli do organów państwa i przyzwoitej legislacji, przez użycie w § 7 ust. 4 Statutu zwrotu trudna sytuacja rodzinna lub zdrowotna dziecka albo inna sytuacja losowa. Przepisy prawa, bez względu na ich rangę, są pełne tak zwanych klauzul generalnych, czyli zwrotów niedookreślonych, wartościujących, wymagających interpretacji każdorazowo, na gruncie stanu konkretnej sprawy. Dla przykładu, takie pojęcia jak ważny interes publiczny, ważny interes strony (art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi), ważny interes osoby zobowiązanej (art. 28 ust. 3b z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych), istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa (art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji) są typowymi klauzulami generalnymi, a ich obecność w tekstach aktów prawnych nie świadczy o wadliwości legislacji. Można zaryzykować stwierdzenie, że nie jest możliwe tworzenie prawa bez stosowania tego rodzaju klauzul. Sąd wychodzi przy tym z założenia, że przy odrobinie doświadczenia życiowego i dobrej woli ustalenie, czy w konkretnym stanie faktycznych zachodzi trudna sytuacja rodzinna, trudna sytuacja zdrowotna dziecka albo inna sytuacja losowa jest możliwe i poddaje się kontroli.
Podobnie Sąd nie podzielił zarzutu o naruszeniu art. 87 Konstytucji. Naruszenie to polegać ma na nieprzestrzeganiu hierarchii aktów prawnych i zasady, że akt niższego rzędu nie może stanowić o obowiązywaniu aktów wyższego rzędu. Tymczasem zapis § 2 Statutu wymienia akty rangi ustawowej, które dotyczą funkcjonowania żłobka.
Zdaniem Sądu wnioski, jakie wyprowadził w tej sytuacji Wojewoda są zbyt daleko idące. Wymienione w § 2 Statutu akty prawne nie obowiązują dlatego, że zostały w nim wymienione, co jest oczywiste. Zapis ten nie ma charakteru normatywnego. Nie nakłada na nikogo obowiązków ani nie przyznaje nikomu praw. Nie powtarza żądnych norm wprowadzonych wymienionymi w nim ustawami. Ma wyłącznie charakter informacyjny, dopuszczalny, zdaniem Sądu, jeśli uwzględnić to, że jest skierowany do osób, które korzystają ze żłobka. Można nawet stwierdzić, że jest w takim razie wskazany wymiarze informacyjnym. Twierdzenie Wojewody, że treści informacyjne w staucie żłobka są niedopuszczalne nie zostało dostatecznie uzasadnione.
Sumując zatem stanowisko Sądu, skarga Wojewody jest uzasadniona pomimo tego, że nie wszystkie powołane w niej argumenty zyskały aprobatę Sądu. Wojewoda wskazał istotne naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, które skutkować musiały stwierdzeniem jej nieważności na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.