III SA/Gl 555/20

III SA/Gl 555/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 4182/21 - Wyrok NSA z 2022-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 11b
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzx
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] r. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. w sprawie rozpatrzenia petycji "A", w całości - jako niezgodnej z art. 14 ust. 1, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 15zzx ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
W uzasadnieniu wskazał, że z protokołu z [...] Sesji Rady Gminy P. z [...] r. wynika, że została ona przeprowadzona w trybie zdalnym, a uchwały zostały podjęte w drodze głosowania korespondencyjnego. Posiedzeniu przewodniczył Przewodniczący Rady Gminy, który poinformował, że:
- obrady Rady Gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk - Wójt Gminy P. jest administratorem zarejestrowanych danych,
- zarejestrowane w czasie obrad informacje są publicznie dostępne, nie ma możliwości ich usuwania lub cenzurowania,
- szczegółowe informacje o transmisji i utrwalaniu obrad rady gminy za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk oraz o przetwarzaniu danych osobowych dostępne są w Urzędzie Gminy P. oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy w zakładce “Ochrona danych osobowych".
Przewodniczący Rady Gminy następnie wyjaśnił, że celem przeprowadzenia sesji zdalnej przeprowadzono szereg czynności rozłożonych na kilka dni (od [...]do [...]) obejmujących dostarczenie dokumentów (projektów uchwał) na wspólne posiedzenie Komisji Rady (również zwołane w trybie zdalnym) oraz na [...] Sesję Rady Gminy. W tym czasie radni składali zapytania do projektów uchwał i otrzymywali stosowne wyjaśnienia. Przewodniczący podkreślił, że do poszczególnych projektów uchwał radni nie wnieśli żadnych zmian i że projekty uchwał zostały zaopiniowane pozytywnie. Następnie w kilku zdaniach przedstawił przedmiot obrad [...] Sesji Rady Gminy, po czym zarządził przerwę do godziny [...], podczas której wyznaczony pracownik Urzędu Gminy zebrał od radnych przebywających w domach dostarczone wcześniej karty głosowania nad poszczególnymi projektami uchwał. Następnie o godzinie [...] wznowione zostały obrady [...] Sesji i podane do publicznej wiadomości wyniki głosowania. Przewodniczący Rady Gminy na podstawie odebranych od radnych kart obecności stwierdził, że w Sesji wzięło udział [...] radnych, wobec czego stwierdził prawomocność obrad.
Przystępując do podsumowania głosowania nad projektem uchwały Nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. Przewodniczący Rady poinformował, że radni na wspólnym posiedzeniu Komisji Budżetowo-Gospodarczej i Komisji Kultury, Oświaty oraz Spraw Społecznych pozytywnie zaopiniowali projekt uchwały, następnie, na podstawie kart do głosowania, przystąpił do odczytania wyników imiennego głosowania radnych nad uchwałą, w którym: za podjęciem uchwały głosowało [...] radnych, a przeciw podjęciu uchwały [...] radny, [...] radnych wstrzymało się od głosu. Na podstawie powyższych wyników głosowania stwierdził, iż uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. podjęta została większością głosów.
Organ nadzoru stwierdził, iż wskazana wyżej uchwała została podjęta z naruszeniem zasady jawności.
Podniósł, że wskazane jako naruszone przepisy konstytucyjne oraz ustawowe formułują zasadę jawności m.in. w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasadę ograniczenia ww. jawności jedynie na podstawie przepisów ustawowych. Oznacza to tym samym, że gmina nie jest upoważniona do wprowadzania ograniczeń zasady jawności. Ponadto, nie istnieje przepis ustawowy, który wyłączałby jawność działania rady gminy na sesji zwołanej w trybie zdalnym. Takim przepisem szczególnym nie jest – zdaniem Wojewody - przede wszystkim, obowiązujący od 31 marca br. przepis art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który przewiduje możliwość zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć m.in. przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość.
Sesja zwołana w tym trybie nie może jednak odbywać się z naruszeniem zasady jawności. Natomiast głosowanie nad uchwałami w trybie korespondencyjnym, bez zarejestrowania i transmisji posiedzenia Rady Gminy, obradujących, dyskutujących i głosujących nad projektami uchwał radnych, pozbawia mieszkańców możliwości wypowiadania się, zadawania pytań, czy też możliwości zaznajomienia się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. A zatem powoduje, iż jawność działania rady gminy jest ograniczona, a mieszkaniec gminy ma możliwość jedynie obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez Przewodniczącego Rady.
Zdaniem Wojewody, podczas głosowania nad poszczególnymi projektami uchwał, w tym w punkcie obrad dotyczącym projektu kwestionowanej uchwały, zostały naruszone także i inne wymogi. Przewodniczący Rady Gminy P. omawiając punkt porządku obrad dotyczący podjęcia tej uchwały ograniczył się wyłącznie do odczytania tytułu projektu kwestionowanej uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje pozytywnych opinii oraz do wskazania liczby głosów oddanych w głosowaniu korespondencyjnym, przedstawienia sposobu imiennego głosowania przez poszczególnych radnych i stwierdzenia podjęcia uchwały wobec uzyskania przez nią zwykłej większości głosów. Z powyższego nie wynika jednak, kiedy projekty uchwały zostały poddane pod głosowanie i kiedy ten proces nastąpił. Od momentu otwarcia sesji do chwili oddania głosu radni nie mieli szansy równoczesnej dyskusji, brania w niej czynnego udziału, jej inicjowania, wypowiedzenia się w sprawie, czy przedstawienia kontrargumentów wobec współdyskutujących.
Podniósł, że nie sposób ustalić jednoznacznie chwili głosowania przez radnych nad uchwałami. Przewodniczący Rady Gminy P. w pierwszej części posiedzenia przed zarządzeniem przerwy (do godz. [...]), formalnie nie poddał pod głosowanie żadnego z projektu uchwał. Przed ogłoszeniem przerwy Przewodniczący Rady Gminy P. przedstawił radnym jedynie ogólną tematykę [...] Sesji Rady Gminy, nie odczytał jednak żadnego z projektów uchwał i nie zarządził głosowania nad żadnym z nich. Po zbiorczym przedstawieniu ogólnej tematyki obrad zarządził przerwę do godziny [...], podczas której wyznaczony pracownik Urzędu Gminy miał odebrać od radnych przebywających w domach dostarczone wcześniej karty głosowania nad poszczególnymi projektami uchwał. Zdaniem Wojewody taki sposób prowadzenia przez Przewodniczącego "obrad" Rady Gminy uniemożliwia stwierdzenie momentu głosowania przez radnych. Jest jednak wysoce prawdopodobne, że oddanie przez nich głosów nastąpiło w przerwie zarządzonej przez Przewodniczącego Rady, a tym samym poza [...] posiedzeniem Rady Gminy, co w ocenie organu nadzoru jest niedopuszczalne.
Ustalenie momentu głosowania ma też swe przełożenie na równoczesność głosowania radnych, która jest niezbędna do ustalenia tzw. quorum Rady. W takiej zaś sytuacji, nie można stwierdzić, czy zachowana została minimalna, w chwili głosowania, liczba osób, zapewniająca ważność podjętej uchwały. Stwierdzona przez Przewodniczącego Rady "prawomocność" obrad miała miejsce nie w chwili przystąpienia do głosowania nad projektami uchwał, ale już po oddaniu głosów przez radnych. Ten fakt nie może zaś przesądzać o zachowaniu wymaganego quorum podczas głosowania.
Sam natomiast przebieg głosowania nad uchwałami wskazuje na to, że "obrady" Rady były pozbawione jakiejkolwiek merytorycznej dyskusji radnych nad projektami uchwał. Uczestniczący w posiedzeniu Rady radni nie mieli żadnych szans na porozumienie się, na zajęcie wspólnie wypracowanego stanowiska i na podjęcie w efekcie tego określonej decyzji. W ocenie organu nadzoru dyskusji tej nie może też zastąpić składanie przez radnych zapytań do projektów uchwał i otrzymywanie przez nich stosownych wyjaśnień w okresie od [...]do [...] roku, a więc w okresie poprzedzającym [...] Sesję Rady Gminy P. - o którym to wspominał w pierwszej części posiedzenia Przewodniczący Rady Gminy. Czynności te bowiem nie mogą być uznane za element posiedzenia Rady Gminy a, które miało miejsce dopiero [...] roku. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło z naruszeniem procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Albowiem w wyniku przeprowadzonej wspólnej dyskusji radnych, prowadzonej także z czynnym udziałem mieszkańców, mogła być podjęta uchwała o zupełnie innej treści. W tej sytuacji pozostawanie w obrocie prawnym aktu, który nie został uchwalony w przewidzianym trybie, jest niedopuszczalne.
W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina zarzuciła:
- niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 91 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 14 ust. 1, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 61 Konstytucji RP, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności;
- naruszenie przepisów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez sporządzenie niewłaściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- błędną wykładnię 15zzx ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach ... ;
- naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach ... nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie gminnym;
- naruszenie prawa materialnego, to jest 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach ..., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji ustalenie obowiązku przeprowadzenia obrad Rady Gminy w sposób inny, niż w trybie korespondencyjnym, co w rezultacie doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia nadzorczego;
- dokonanie błędnych i sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ustaleń faktycznych polegających na niezasadnym i nie wynikającym z zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleniu, iż: przedmiotowa uchwała dotyczy stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, miała miejsce zmiana porządku obrad Rady Gminy, istniały możliwości techniczne do zdalnych obrad w inny sposób niźli miało to miejsce, hipotetyczna (nieudowodniona) możliwość wystąpienia określonych uchybień jest podstawą do unieważnienia uchwały;
- naruszenie art. 77 oraz art. 7 ustawy k.p.a. polegające w szczególności na: braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, braku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, braku oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, ponadto uchybienie to wyrażało się także w pominięciu szeregu znanych okoliczności dowodowych;
- naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, że doszło do ograniczenia przez Gminę praw mieszkańców w sytuacji, gdy ustawodawca zakazał zgromadzeń, spotkań itp.;
- naruszenie art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
Formułując ww. zarzuty, Gmina wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonego aktu;
2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazała, że nie było możliwości technicznych przeprowadzenia obrad rady gminy z uwagi na brak internetu i sieci GSM w miejscach zamieszkania poszczególnych radnych. Gmina jest położona w [...] i ukształtowanie terenu powoduje brak dostępu do internetu lub sieci GSM w niektórych miejscach. Zatem będąc zmuszoną do zdalnego obradowania przy jednoczesnym braku internetu i sieci telefonii komórkowej, Rada Gminy nie widziała możliwości zapewnienia jawności obrad w sposób rozumiany przez Wojewodę Śląskiego. Podkreśliła, iż wbrew stanowisku Wojewody Śląskiego żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje w czasie obrad Rady Gminy P. udziału mieszkańców w dyskusji dot. podejmowanych uchwał.
Stwierdził, że stanowisko Wojewody opiera się na negacji zasady lex specialis derogat legi generali, skoro twierdzi on, że takim przepisem szczególnym, pozwalającym na ograniczenie jawności nie jest przede wszystkim, obowiązujący od 31 marca br. art. 15zzx ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Organ nadzoru podnosząc niemożność uczestniczenia w obradach przez mieszkańców zdaje się uważać za prawidłowe stanowisko o konieczności zapewnienia wstępu mieszkańcowi na obrady rady gminy nawet przy ustawowym zakazie zgromadzeń, spotkań itd.
Stwierdził także, że odnośnie dopuszczalności głosowania korespondencyjnego stanowiska poszczególnych Wojewodów są rozbieżne, co świadczy o braku wyraźniej sprzeczności ww. uchwały z prawem.
Co do zarzutu Wojewody odnośnie braku możliwości ustalenia przez organ nadzoru jednoznacznie chwili głosowania przez radnych nad uchwałami skarżący zauważył, że organ czyni w tym zakresie domniemanie, iż "jest wysoce prawdopodobne, że oddanie przez nich głosów nastąpiło w przerwie zarządzonej przez Przewodniczącego Rady" lub, że "nie było wymaganego quorum", nie przedłożył jednak jakichkolwiek dowodów na poparcie swych domysłów lub na wykazanie braku prawdziwości twierdzeń (wyjaśnień) Przewodniczącego Rady Gminy, co do tego, że w przerwie nastąpiło jedynie odebranie głosów od radnych przez pracownika Urzędu gminy. Natomiast tego rodzaju sposób sformułowania uzasadnienia jest jaskrawym przykładem naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności, jest nieprawidłowe, bo nie wykazuje również niezbędnej "istotności" opisywanego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Odwołując się do art. 15 zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach ... Wojewoda stwierdził, że przepis ten dopuszcza możliwość zdalnego trybu obradowania, nie nakłada natomiast takiego obowiązku na organ. To oznacza, że Rada Gminy nie była zobowiązana za wszelką cenę, kosztem naruszenia innych przepisów prawa do prowadzenia obrad w takim trybie. Nadrzędny, w przekonaniu organu nadzoru, pozostaje bowiem obowiązek zapewnienia jawności obrad.
Wojewoda podniósł, że naruszenie zasady jawności nie było jedynym powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada naruszyła także inne przepisy prawa, a to z powodu głosowania i "obradowania" poza formalnym posiedzeniem Rady. Przewodniczący Rady Gminy nie zarządził formalnie żadnego głosowania nad uchwałami. Nie sposób więc ustalić granicznego momentu rozpoczęcia głosowania przez radnych. Ponadto zapowiadając, że pracownik Urzędu odbierze od radnych ich oddane głosy, od razu zarządził przerwę w obradach. Nie można wykluczyć, że głosowanie nad uchwałami przebiegało w przerwie, czyli poza posiedzeniem, co stanowiłoby naruszenie procedury uchwałodawczej. Zatem jakkolwiek nie interpretować powyższego stanu faktycznego w zakresie przebiegu głosowania, to nie można stwierdzić, że był on prawidłowy. Podniósł, że i same "obrady" radnych, sprowadzające się do przedstawiania przez nich wątpliwości i składania zapytań co do treści projektów, a potem ustosunkowanie się do nich przez Gminę, miały miejsce poza formalnym posiedzeniem, a wręcz przed jego rozpoczęciem, to jest w dniach od [...]do [...]roku. Natomiast Przewodniczący Rady na właściwym posiedzeniu Rady ograniczył się w swym sprawozdaniu do stwierdzenia, że takie sytuacje miały miejsce, nie odczytał jednak ani treści zapytań radnych, ani odpowiedzi na nie, co mogłoby stworzyć pewną namiastkę dyskusji merytorycznej radnych w tym zakresie. Taka forma prowadzenia obrad przez Radę Gminy P. zaprzecza idei "kolegialności" organu stanowiącego, wyrażającej się w równoczesnym obradowaniu i głosowaniu na posiedzeniu osadzonym w ściśle zakreślonych ramach czasowych. Choćby bowiem nawet pod względem liczbowym odpowiadali oni pełnemu składowi Rady, to z uwagi na fakt, że "obradują" i głosują poza posiedzeniem, będą stanowić tylko grupę radnych, a nie Radę Gminy - jako organ. Wobec obradowania i głosowania przez radnych poza formalnym posiedzeniem organu stanowiącego (przed jego rozpoczęciem), a przy tym bez zachowania zasady jawności działania organów gminy, doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 1, art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Konstytucji RP oraz art. 15zzx ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ... . Tego typu naruszenia zaś nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
W piśmie z [...]r. strona skarżąca zgodziła się z Wojewodą co do rozkładu ciężaru dowodu i że obciąża on tę stronę, która wyraża twierdzenia o faktach, dlatego przyjęła, że Wojewoda nie przedłożył dowodów, że głosowanie odbyło się w przerwie obrad, poprzestając na sugestiach "nie można wykluczyć" itp. Przedłożyła oświadczenia trojga radnych, z których wynikało, że nie ma możliwości przeprowadzenia obrad i głosowania za pomocą środków porozumiewania się na odległość.
Na rozprawie skarżąca podkreśliła, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach... dopuszcza dwa tryby tj. korespondencyjny i on-line i Wojewoda nie może gminie narzucać, który z nich ma wybrać. W skarżącej gminie ze względu na ukształtowanie terenu nie zawsze jest możliwe prowadzenie obrad on-line. Wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów z sesji Rady na okoliczność stwierdzenia quorum, przebiegu sesji, sposobu i wyniku głosowania.
W tych ramach przedłożyła przykładową "Kartę głosowania radnego", zawierającą m.in. akt głosowania radnego, z którego wprost wynika jak radny głosował w przypadku każdej z uchwał, imienną "Kartę obecności radnego" podpisaną przez osobę, której dotyczy, dokument "Opinie i wnioski ze wspólnego posiedzenia Komisji Rady Gminy P. ...", z którego wynika, że w wyniku tego posiedzenia odbytego w trybie zdalnym w dniach od [...]do [...]r. radni wydali opinie odnośnie projektów uchwał przygotowanych pod obrady na [...] sesji. Wskazuje on ilu radnych zaopiniowało projekt pozytywnie, ilu negatywnie, a ilu się wstrzymało od głosu odnośnie każdej z nich. Wśród dowodów znajdowały się także notatki służbowe na okoliczność wyjaśnień udzielanych radnym w związku ze sprawozdaniami i projektami uchwał, jakie miały być procedowane na sesji [...]r. oraz protokół z tej sesji. Protokół ten przedstawiał przebieg sesji i porządek obrad, zawierał wyniki głosowania nad poszczególnymi uchwałami wskazujące sposób głosowania każdego z radnych w każdej z nich, wskazał na sprawozdania objęte porządkiem obrad na sesji (z działalności [...], realizacji Gminnego [...] w roku 2019, raport o stanie gminy) i fakt, że radni nie wnieśli do nich zastrzeżeń oraz treść wystąpienia Wójta i Przewodniczącego Rady Gminy.
Przedłożyła także jako dowód rozstrzygnięcie nadzorcze dot. Rady Miejskiej w P. i kopię pisma Wojewody [...]z [...]r., w którym Wojewoda stwierdził, że głosowanie korespondencyjne jest prawnie dopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:
Skarga Gminy P. jest uzasadniona.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) – dalej powoływana jako usg, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przy czym z ust. 4 powołanego artykułu wynika, że dla zaistnienia skutku nieważności sprzeczność z prawem winna mieć charakter istotny, w przeciwnym bowiem razie organ nadzoru nie stwierdza nieważności tych aktów, ograniczając się do wskazania, iż wydano je z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym stanowi przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga wykazania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, którego - w ocenie Sądu - Wojewoda Śląski nie wykazał.
Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć:
1. «główny, podstawowy»
2. «duży, znaczny»
3. «rzeczywisty, prawdziwy».
Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA).
Zasadniczy zarzut organu nadzoru dotyczy naruszenia zasady jawności działania organów gminy poprzez naruszenie art. 14 ust. 1 i art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 Konstytucji i zdaniem Sądu jest on nieuzasadniony.
Stosownie do art. 14 ust. 1 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W myśl art. 11b u.s.g.:
1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.
2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy.
Zgodnie zaś art. 61 Konstytucji:
1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
4. Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Wojewoda jako naruszone wskazał cały art. 11b u.s.g. Zarzut obrazy ust. 3 art. 11b jest oczywiście nieuzasadniony choćby z tego powodu, że uchwała nie dotyczyła statutu gminy w zakresie zasad dostępu do dokumentów.
W pozostałym zakresie Sąd również nie dopatrzył się, aby wskazana uchwała była dotknięta naruszeniem prawa, tym bardziej o charakterze istotnym.
Wśród przedłożonych przez Gminę materiałów znajduje się ogłoszenie o zwołaniu na dzień [...]r. [...] sesji rady gminy P., z którego wynika, że podstawę prawną jej zwołania w trybie zdalnym (korespondencyjnym) stanowi art. 15 zzx ust. 1 i 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 374) – dalej powoływana jako "ustawa covidowa".
Stosownie do powołanego przepisu:
1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
Wykładając treść przepisów prawa należy czynić to z założeniem, że ustawodawca jest racjonalny, a system prawa – kompletny i niesprzeczny. Dlatego obowiązujące przepisy należy wykładać tak, aby nie było między nimi sprzeczności, a przeciwnie – tak, aby tworzyły spójny system, w którym przepisy wzajemnie się uzupełniają. Skoro taki racjonalny ustawodawca przewidział w art. 15zzx ustawy covidowej możliwość odbywania sesji i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, że przepis art. 15zzx ust. 1 jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 14 ust. 1 i 11b u.s.g., zaś reguły wykładni prawa wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny, co wskazuje na zasadność zarzutu skargi w tym przedmiocie.
Co więcej, stwierdzić należy, że cała ta ustawa jest szczególnym aktem prawnym, którego wprowadzenie jest podyktowane szczególną sytuacją epidemiczną i koniecznością zapewnienia działania organów j.s.t. w tym czasie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVID-19 (tytuł tego aktu prawnego) nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie gminnym. Jeśli zatem z art. 11b u.s.g. wynika, że ograniczenia jawności działania organów gminy mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest właśnie ustawa covidowa.
Zatem racjonalny ustawodawca wprowadzając takie rozwiązanie w ustawie covidowej godził się na ograniczenie zasady jawności w takim stopniu, jaki wynika z tego trybu zarówno obrad, jak i głosowania. Również Rada Gminy korzystając z tego - przewidzianego ustawą - uprawnienia nie mogła jednocześnie naruszyć prawa. Nie można przy tym mówić o naruszeniu zasady jawności głosowania, skoro imienny sposób głosowania został niezwłocznie po dostarczeniu głosów Przewodniczącemu Rady Gminy podany do publicznej wiadomości. Jest to co najwyżej nieznaczne przesunięcie czasowe pomiędzy oddaniem głosu, a ujawnieniem sposobu głosowania i ustaleniem jego wyniku. Nieznaczne, bo – jak twierdzi Gmina, a organ tego twierdzenia skutecznie nie podważył - głosowanie odbyło się w pierwszej części sesji, a ogłoszenie wyników głosowania nastąpiło w drugiej części sesji tego samego dnia po godz. [...]. Antonimem pojęcia "jawny" jest termin "tajny", a tajny to taki, który nie jest znany, nieujawniony. Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Prawidłowość wyżej przedstawionego stanowiska potwierdza treść cytowanego już art. 61 ust. 4 Konstytucji, z którego wynika, że jawność nie jest zasadą absolutną i najważniejszą; powołany przepis dopuszcza ograniczenie zasady jawności w różnych wymienionych w nim przypadkach, m.in. ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i bezpieczeństwa. Wskazuje to, że sam ustawodawca przewidział sytuacje, gdy inne wartości będą ważniejsze niż jawność życia publicznego. Niewątpliwie radni – jak wszyscy ludzie – mają prawo do bezpieczeństwa osobistego oraz ochrony zdrowia i życia i nie narażania się na zachorowanie w sytuacji pandemii.
Mając na uwadze przedstawione tu uwagi Sąd stwierdza, że przeprowadzone przez Radę Gminy P. obrady i głosowanie nie naruszają prawa, w tym w zakresie zachowania wymogu ich jawności. Tym samym Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały, która nie była dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 91 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 11b u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i wadliwie zastosowanie oraz art. 15 zzx ustawy covidowej polegające na jego faktycznym pominięciu w rozstrzygnięciu nadzorczym. Został on co prawda powołany w sentencji, tym niemniej Wojewoda zupełnie pominął skutki, jakie wywiera.
Również wykładnia celowościowa przepisów przewidujących zasadę jawności prowadzi do analogicznych wniosków. Zdaniem Sądu zasada ta służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach Państwa i jego organów oraz innych organów władzy publicznej. Ma na celu zapewnienie transparentności życia publicznego i gospodarowania mieniem publicznym i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa.
Tak określone cele zasady jawności również zostały przez Radę Gminy zrealizowane.
Z protokołu sesji Rady Gminy z [...] wynika, że w terminie poprzedzającym sesję, pomiędzy [...] a [...], doręczono radnym materiały dotyczące projektowanych uchwał, przewidzianych na zdalne obrady Komisji Rady. W tym czasie radni zgłaszali pytania i trzymywali stosowne odpowiedzi. Nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one zaopiniowane pozytywnie. Przewodniczący Rady przedstawił przedmiot obrad i zarządził przerwę w celu odebrania od radnych przebywających w swych miejscach zamieszkania kart do głosowania. Wyniki głosowania zostały podane do publicznej wiadomości łącznie z informacją o tym, jak głosowali poszczególni radni. Zostały tez zachowane wymogi szerzej rozumianej zasady jawności działania organów gminy z art. 11b tej ustawy - prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy, które nie zostało w żaden sposób naruszone.
Tym samym uznać należy, że spełnione zostały cele, których realizacji ma służyć zasada jawności.
Faktem jest, że nie było możliwe przy tym trybie obradowania zapewnienie obywatelom wstępu na sesję, a radnym jednoczesnego prowadzenia dyskusji, ale tryb ten został przewidziany i usankcjonowany przez ustawodawcę. Kwestionowane obrady i głosowanie nie były prowadzone z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lecz korespondencyjnie, ale jest to tryb dopuszczony przepisem art. 15zzx ust. 1 ustawy covidowej. Wskazany przepis prawa pozostawia gminie prawo wyboru trybu obrad i głosowania: korespondencyjny, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub mieszany, a gmina nie musi tłumaczyć się przed organem nadzoru, który tryb wybiera. Jest to jej uprawnienie wynikające z tego przepisu. Wobec tak wybranego - a dopuszczonego ustawą szczególną - trybu obrad i głosowania możliwe wymogi zasady jawności podejmowania uchwał z art. 14 ustawy o samorządzie gminnym należy uznać za zachowane.
Dalsze zarzuty Wojewody pod adresem Gminy pozostają nieadekwatne do trybu obrad i głosowania lub nieuzasadnione prawnie. Trzeba też pamiętać o tym, że podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego może być tylko istotne naruszenie prawa, a więc ważne z punktu widzenia porządku prawnego i mające znaczenie dla wyniku sprawy. Twierdzenie zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego o tym, że w toku obrad i głosowania naruszono inne wymogi wymaga w takim razie wskazania przepisów prawa, które zostały naruszone i omówienie istotności tego naruszenia. W myśl tej zasady należy ocenić postawiony Gminie zarzuty, że nie sposób ustalić chwili głosowania i jest wysoce prawdopodobne, że oddanie głosów nastąpiło poza posiedzeniem Rady Gminy, że nie można ustalić, czy został spełniony wymóg quorum oraz że Przewodniczący Rady nie odczytał całego tekstu uchwały, a jedynie jej tytuł.
W przypadku tych zarzutów brak jest wskazania przepisu prawa, który został naruszony, jak również oceny istotności takiego naruszenia.
Odnośnie zarzutu dot. quorum stwierdzić trzeba, że jest on nieuzasadniony, gdyż zostało ono ustalone adekwatnie do korespondencyjnego obradowania, tj. na podstawie liczby oddanych "Kart obecności radnego" (karta 50 akt sądowych).
Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają te zarzuty Gminy, które dotyczą błędów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, choć są one oczywiste. Sentencja rozstrzygnięcia, która wyznacza jego przedmiot i zakres, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że została nim objęta uchwała nr [...] Rady Gminy P. w sprawie rozpatrzenia petycji "A". Omyłkowe wskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że była to uchwała dotycząca stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie zmienia przedmiotu rozstrzygnięcia i ma charakter błędu niemającego wpływu na wynik sprawy. Rozbieżności w stanowiskach wojewodów co do oceny trybu obradowania i głosowania nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, gdyż pozostają poza granicami przedmiotowej sprawy, która dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego.
Biorąc pod uwagę, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Śląski nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy P. oraz że narusza ono prawo materialne, tj. art. 91 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 11b u.s.g. oraz art. 15 zzx ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 ... , Sąd je uchylił na podstawie 148 p.p.s.a.