III SA/Gl 537/23

III SA/Gl 537/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 97  ust. 5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 27 września 2022 r. nr XLVII/590/22 w przedmiocie utworzenia mieszkania chronionego, określenia zasad odpłatności za pobyt w tym mieszkaniu stwierdza nieważność uchwały w jej tytule, w części: "utworzenia mieszkania chronionego" oraz nieważność uchwały w części: § 1, § 2 ust. 1 w zakresie zwrotu "kierowania", § 2 ust. 2, § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 6.
Uzasadnienie
W dniu 27 września 2022 r. Rada Miejska Orzesze na podstawie na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej skrót "u.s.g.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 12, art. 53 ust.1 i 3, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej skrót "u.p.s.") podjęła uchwałę nr XLVII/590/22 w sprawie utworzenia mieszkania chronionego, określenia szczegółowych zasad ponoszenia opłatności za pobyt w tym mieszkaniu (dalej: "uchwała z 27 września 2022 r ."lub "uchwała"). W uchwale tej zostały zawarte następujące przepisy:
-utworzenie z zasobów mieszkaniowych Miasta Orzesze mieszkania zlokalizowanego w miejscowości Woszczyce przy ulicy Długosza 48/1 i nadanie mu statusu mieszkania chronionego (§ 1),
-wskazanie uchwały jako określającej m. in. zasady kierowania do tego mieszkania (§ 2 ust. 1),
-określenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Orzeszu jako podmiotu prowadzącego mieszkanie (§ 2 ust. 2),
-definicja mieszkania chronionego jako mieszkania, o którym mowa w § 1 (§ 3 ust. 1),
-wprowadzenie odpłatności za pobyt w mieszkaniu chronionym za wyjątkiem osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. (§ 4ust. 1),
-wprowadzenie dopuszczalności całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat osób przebywających w mieszkaniu chronionym na ich wniosek pracownik socjalnego oraz określenie sytuacji uprawniających do takiego zwolnienia (§ 4ust. 6).
W dniu 15 czerwca 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda lub organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, wnosząc w jej petitum o stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w tytule uchwały w zakresie zwrotu "utworzenia mieszkania chronionego", § 1, § 2 ust. 1 w zakresie zwrotu "zasady kierowania" i w ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 4 ust 1 i 6 jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.- dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 97 ust. 5 u.p.s. oraz art. 2 Konstytucji RP a w części określonej w tytule uchwały w zakresie zwrotu "utworzenia mieszkania chronionego" i § 1 uchwały z 27 września 2022 r. również z § 13 ust. 2 Uchwały Rady Miejskiej Orzesze nr XXX/363/21 z dnia 13 kwietnia 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Orzesze (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2022 r., poz. 7159, dalej: uchwała z 13 kwietnia 2021 r.) .
W przekonaniu organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołał się w pierwszej kolejności na treść art. 36 pkt 2 lit. u.p.s., definiującego mieszkanie chronione jako świadczenie z zakresu pomocy społecznej o charakterze niepieniężnym. Następnie wskazał art. 97 ust. 5 u.p.s. zobowiązujący radę gminy do ustalenia w zakresie zadań własnych szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. Podkreślił, że rada gminy została upoważniona jedynie do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w lokalach chronionych, ale poza jej kompetencją pozostaje kwestia utworzenia mieszkania chronionego. W ocenie Wojewody tego rodzaju ustalenia rady gminy ingerują w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, w tym do wyłączenia z jego zasobu lokalu mieszkalnego, w celu przeznaczenia na mieszkanie chronione w rozumieniu u.p.s. W oparciu o § 13 ust. 2 uchwały z 13 kwietnia 2021 r. Wojewoda wskazał, że właściwy do podjęcia decyzji o utworzeniu mieszkania chronionego jest Burmistrz Miasta Orzesze.
Dalej organ nadzoru stwierdził, że postanowienia dotyczące całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat za pobyt w mieszkaniach chronionych wykracza poza upoważnienie ustawowe. Podniósł także, że pomimo deklaracji wskazanej w § 2 ust. 1 uchwały w jej treści nie określono zasad korzystania z mieszkania. Przekroczeniem uprawnień ustawowych było także określenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Orzeszu jako właściwego do prowadzenia mieszkania. Ponadto przepis ten, w ocenie organu nadzoru nie zawiera żadnych norm prawnych ani nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach zbiorowych czy indywidualnych i w tej postaci nie powinien stanowić aktu normatywnego.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Orzesze uznał ją za zasadną:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz 1634, dalej określanej skrótem: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia. Innym przepisem szczególnym jest art. 90 ust. 4 u.s.g. stanowiący, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponieważ sąd rozpoznający skargę stosuje te same kryteria oceny zgodności z prawem co organ nadzoru, dlatego też ten ostatni przepis ma zastosowanie również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Skarga jest zasadna.
Wojewoda jako wzorzec ustawowy wskazał art. 97 ust. 5 u.p.s. stanowiący, że rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Sąd podziela pogląd strony skarżącej, że skarżona uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestie utworzenia mieszkania chronionego wychodzi poza zakres tego przepisu. Co więcej uprawnienie do utworzenia mieszkania chronionego nie wynika również z innych przepisów, które zostały podane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności należy zbadać zaskarżoną regulację pod kątem powołanych przepisów u.s.g. I tak art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zalicza do wyłącznej kompetencji rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten winien być jednak stosowany łącznie z innym konkretnym przepisem zawierającym wyraźne upoważnienie ustawowe dla rady gminy, czego w sprawie nie uczyniono. Art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gmin a z art. 40 ust.2 pkt 4 u.s.g. wynika upoważnienie do regulowania w tej drodze zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ale również z tego przepisu nie wynika upoważnienie do kreowania w trybie uchwały rady gminy nowych obiektów użyteczności publicznej. Kolejne powołane przepisy, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. maja charakter ogólny, dotyczą trudu stanowienia i publikacji aktów prawa miejscowego.
Upoważnienie do utworzenia przez radę gminy mieszkania chronionego nie wynika również z przepisów u.p.s. Art. 17 ust. 1 pkt 12 wymienia wśród zadań własnych gminy prowadzenie i zapewnienie miejsc w mieszkaniach treningowych lub wspomaganych. Art. 53 ust. 1 u.p.s. określa katalog osób, którym może być przyznane wsparcie w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym a art. 53 ust. 3 u.p.s. reguluje jakim podmiotom przysługuje prawo prowadzenia takiego mieszkania. Należy zwrócić uwagę, że art. 30 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że zadania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Skoro zatem art. 17 ust. 1 pkt 12 przyznaje kompetencje związane z prowadzeniem mieszkań chronionych gminie i nie zastrzega tych do wyłącznej kompetencji jej organu stanowiącego, należy uznać, że właściwy w tym zakresie jest Burmistrz Miasta Orzesze jako organ wykonawczy gminy. Jest oczywiście prawdą, że rada gminy ma wyłączne kompetencje w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego, jednak utworzenie konkretnego mieszkania chronionego nie jest aktem o charakterze normatywnym. Nawiasem mówiąc ta sama Rada Miejska Orzesze we wcześniejszej uchwale z 13 kwietnia 2021 r. przyznała w § 13 ust. 2 uprawnienie do przekazywania mieszkań chronionych do używania Burmistrzowi Miasta Orzesze. Wprawdzie sąd administracyjny bada jedynie zgodność aktów prawa miejscowego z aktami wyższego rzędu (konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy czy rozporządzenia w zakresie w jakim nie naruszają aktów wyższego stopnia), zatem ewentualna sprzeczność między dwoma aktami prawa miejscowego nie stanowi wystarczającej przesłanki do wycofania z obrotu prawnego któregokolwiek z nich tym bardziej, że może być usunięta w wyniku zwykłej normy kolizyjnej. Tu jednak istotny jest fakt, ze Rada Miejska Orzesze tworząc konkretnie określone mieszkanie chronione weszła w ustawową kompetencję organu wykonawczego gminy określoną w art. 30 ust. 1 u.s.g Z uwagi na rangę tego przepisu uznać należy, że powierzenie radzie gminy jakichkolwiek kompetencji o charakterze wykonawczym może nastąpić jedynie na mocy przepisu ustawowego, co w sprawie nie zachodzi.
Skoro zatem utworzenie mieszkania chronionego na mocy § 1 uchwały z 27 września 2022 r. nastąpiło z naruszeniem prawa, konsekwencją powyższej konstatacji jest uznanie za niezgodne z prawem wyższego rzędu także tytułu uchwały (w części słów "utworzenia mieszkania chronionego) oraz jej § 3 ust. 1 zawierającego definicję mieszkania chronionego.
Sąd podziela również zastrzeżenia organu nadzoru co do § 2 ust. 1 i 2 uchwały z 27 września 2022 r.
Pierwszy z tych przepisów stanowi, że uchwała reguluje zasady kierowania do mieszkania chronionego, a w treści uchwały brak jest konkretnych przepisów, co faktycznie uznać należy za wprowadzające w błąd. Z kolei § 2 ust.2 uchwały, stwierdzający, kto prowadzi mieszkanie chronione, również wychodzi poza ustawowe upoważnienie, bowiem żaden przepis nie uprawniał rady gminy do określenia podmiotów prowadzących mieszkania chronione. Co więcej ma on charakter jedynie informacyjny. Nie zawiera jakichkolwiek postanowień o charakterze normatywnym. Jego treść nie pozwala obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań (tak wyrok TK z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. Dz. U. z 2002 r., nr 78, poz. 715).
Przechodząc natomiast do pozostałych zakwestionowanych skargą przepisów - § 4 ust. 1 i 6 uchwały - Sąd również uważa zarzuty co do ich sprzeczności z przepisami rangi ustawowej za zasadne. Wprawdzie rada gminy posiadała ustawowe upoważnienie co do określenia szczegółowych zasad odpłatności za pobyt w mieszkaniach chronionych, jednak dotyczy to tylko tych kwestii w tym zakresie, które nie są wprost uregulowane ustawą.
Rada gminy w § 4 ust. 1 uchwały przewidziała odpłatność za pobyt w mieszkaniu chronionym, wyjątek czyniąc dla osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. Należy jednak zaznaczyć, że przepis ten jest zbieżny co do treści i przedmiotu z art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowiącym, że osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Przepisy prawa miejscowego nie mogą wchodzić w materie uregulowane przepisami o randze ustawowej; również wtedy gdy powtarzają przepisy ustaw bez modyfikacji.
Za sprzeczny z prawem uznać należy § 4 ust. 6 uchwały dopuszczający zwolnienie z opłat innych osób niż osoby niespełniające ustawowego kryterium dochodowego. Również ten przepis wychodzi poza granice ustawowego umocowania. Szczegółowe zasady odpłatności za pobyt nie są tożsame z możliwością rozszerzenia katalogu osób zwolnionych. Takiego upoważnienie w art. 97 ust. 5 u.p.s. brak, a np. w art. 50 ust. 6 u.p.s. ustawodawca przewidział dla rady gminy możliwość całkowitego lub częściowego zwolnienia od oplat za usługi opiekuńcze. Już z tej wykładni porównawczej wynika, że art. 97 ust. 1 u.p.s. stanowi kompleksową i wyłączną podstawę zwolnienia z opłat za pobyt w mieszkaniu chronionym.
Tym samym uznać należy, że zarzuty organu nadzoru były zasadne, osobną kwestią jest ocena, czy uznanie sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów uchwały z 27 września 2022 r. winno skutkować stwierdzeniem nieważności.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje choćby wskazanie jako podstawy prawnej art. 40 ust. 1 u.s.g. Tym sam organ stanowiący uchwałę określił ją w ten sposób. Jest to akt normatywny o charakterze abstrakcyjnym i generalnym; tej oceny nie może zmienić fakt zamieszczenia w nim przepisów o konkretnym charakterze (np lokalizacja mieszkania chronionego). Wobec powyższego, pomimo upływu roku do daty jej pojęcia w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności z art. 94 ust. 1 u.s.g.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały.
Przenosząc powyższe rozważania prawne do rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, że stwierdzone przez organ nadzoru w skardze i podzielone przez sąd rozpoznający sprawę naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale miały charakter istotny. Rada gminy bowiem wyszła poza zakres ustawowego upoważnienia (w zakresie utworzenia mieszkania chronionego), objęła regulacja swojej uchwały kwestie zastrzeżone dla ustawodawcy (w zakresie zwolnień z odpłatności), zawarła w treści uchwały przepisy niemające podstawy prawnej (część tytułu, § 1 i § 3 ust. 1), w sposób wyraźny sprzeczne z normą ustawową ( § 4 ust. 6). Takie naruszenia mają charakter rażący także w świetle art. 7 Konstytucji RP zobowiązującego wszystkie organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Za rażąco sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji, a tym samym zasadą wynikającą z art. 2 Konstytucji RP uznać należy przepisy wprowadzające w błąd (§ 2 ust. 1), niemające charakteru normatywnego (§ 2 ust. 2) lub powielające treść przepisów ustawy (§ 4 ust. 1).
Tym samym Sąd w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a zobowiązany był stwierdzić nieważność uchwały z 27 września 2022 r. w części zaskarżonej.