III SA/Gl 532/23

III SA/Gl 532/23 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /sprawozdawca/
Barbara Orzepowska-Kyć /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 50, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1 zd. 1, ust. 4, art. 87 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Specjalista Anna Wandoch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Powiatu C. z dnia 28 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia zadań realizowanych w roku 2023 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 22 maja 2023 r. K.S. (dalej też: Strona, Skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę nr [...] Rady Powiatu C. z dnia 28 marca 2023 r. w sprawie określenia zadań realizowanych w roku 2023 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (dalej: uchwała).
Podstawą prawną wydanej uchwały był art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1526, dalej: u.s.p.) oraz art. 35a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.; dalej: ustawa).
Według Skarżącego poprzez regulacje zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego, ponieważ jest przedsiębiorcą prowadzącym jednoosobową działalność gospodarczą – M. - związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres ponad 2 lat przed złożeniem wniosku w dniu 14 października 2022 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1.naruszenie art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 35a ust. 4 w zw. z art. 35a ust. 1 pkt. 7 lit. c ustawa oraz § 2 pkt. 3 w zw. z § 5 pkt 2. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: rozporządzenie) poprzez:
a) bezprawne zawężenie w § 1 uchwały do zadania ,,dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny tylko dla indywidualnych osób niepełnosprawnych'' podczas gdy zarówno z ustawy jak i rozporządzenia wynika, iż uprawnionymi do otrzymania wskazanego dofinansowania są zgodnie z § 5 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia są zarówno osoby niepełnosprawne stosownie do potrzeb wynikających z niepełnosprawności jak i osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli prowadzą działalność związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres co najmniej dwóch lat przed dniem złożenia wniosku co na podstawie delegacji ustawowej z art. 35a pkt 4. ww. ustawy zostało precyzyjnie określone w § 2 ww. rozporządzenia;
b) a limine dyskryminujące traktowanie osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą na rzecz osób niepełnosprawnych, poprzez ich formalne wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania i nie przyznania ani złotówki w budżecie na wskazane zadanie;
c) brak zabezpieczenie środków finansowych na realizację zadania pomimo złożenia wniosku przed otrzymaniem środków z PFRON (zgodnie § 12 pkt. 1 rozporządzenia wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu składa się w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego realizację zadań);
d) całkowicie wadliwe ustalenie, iż dofinansowanie zakupu sprzętu rehabilitacyjnego przez osoby niepełnosprawne a osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą na rzecz osób niepełnosprawnych jest odrębnym dofinansowaniem (zadaniem), podczas gdy jest tożsame dofinansowanie (zadanie). Zatem wniosek winien zostać rozpatrzony w oparciu o § 1 uchwały w ramach środków przeznaczonych na wskazane zadanie (415.144,00 PLN);
e) ewentualny brak publikacji uchwały w dzienniku urzędowym województwa śląskiego.
Wobec powyższego zawnioskował o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości i przyznanie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że jest przedsiębiorcą prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych przez okres ponad 2 lat przed złożeniem w dniu 14 października 2022 r. wniosku do Starosty Powiatu C. o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) na zakup specjalistycznego sprzętu rehabilitacyjnego umożliwiającego prowadzenie rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Decyzją z 15 maja 2023 r. Starosta C. odmówił dofinansowania, powołując się na regulacje zaskarżonej uchwały.
W ocenie Skarżącego ta uchwała jest dyskryminująca. Brak zabezpieczenia w budżecie na realizację zadań publicznych środków pieniężnych, pomimo złożonych uprzednio wniosków (jeszcze w 2022 r.) stanowiło rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wątpliwości budziła zasadność samego rozróżnienia podmiotów uprawnionych do otrzymania przedmiotowego dofinansowania. Tymczasem regulacja art. 35a ust. 1 pkt. 7 lit. d ustawy jako jeden rodzaj zadań traktuje dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny. Podobnie wynika z § 2 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia, który jako jeden z rodzajów zadań powiatu traktuje jednolicie zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny (nie wyróżnia podziału na osoby niepełnosprawne oraz osoby fizyczne prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą związaną z rehabilitacją osób niepełnosprawnych). Brak jest zatem podstaw prawnych do wyodrębnienia w uchwale powiatu z kategorii zadań "zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny" odrębnych zadań polegających na:
a) dofinansowaniu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny tylko dla indywidualnych osób niepełnosprawnych";
b) a contrario "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny wszystkich pozostałych" nie przeznaczenie na powyższy cel ani złotówki.
Dalej Skarżący dowodzi jednolitości wskazanego zadania polegającego na zaopatrzeniu w sprzęt rehabilitacyjny, co wynika z § 5 rozporządzenia. Posługuje się on ogólną kategorią "zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny", rozbijając jedynie krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania dofinansowania w ramach jednak tożsamego zadania. W konsekwencji wydzielenie środków budżetowych na dwa odrębne zadania z całkowitym pominięciem jednego z nich stanowi przejaw rażącej dyskryminacji.
Skarżący swoje stanowisko poparł tezami zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 448/22.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu C. wniosła o nieuwzględnienie skargi i następnie jej oddalenie. Powołując się na art. 87 ust. 1 u.s.p. wskazała na brak spełnienia wymogów formalnych do wniesienia skargi. Skarżący nie jest bezpośrednim adresatem uchwały, ponieważ nie zawiera ona żadnych norm prawnych dotyczących sfery jego praw i obowiązków. To, że uchwała mogłaby być podstawą do wydania rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w przyszłości z korzyścią lub z niekorzyścią dla Skarżącego jest sytuacją hipotetyczną i nie może ona być podstawą do przyjęcia, że zachodzi aktualny, realny i indywidualny interes Skarżącego. Jednocześnie, w razie uznania przez Sąd, iż po stronie skarżącej istnieje jednak legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi, Rada Powiatu C. za całkowicie nieuzasadnione uznała żądanie stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości, skoro z treści skargi wynika, że do ewentualnego naruszenia przepisów prawa miałoby dojść wyłącznie w zakresie jej fragmentu, a więc w odniesieniu do zadania dotyczącego dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny oraz przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów (zatem w zakresie § 1 uchwały, tabela 2 "Zadania z zakresu rehabilitacji społecznej’’, wiersz: od 4 do 6). Organy administracji dysponując określonymi funduszami na realizację zadań, w tym m.in. zadania z § 5 wspomnianego rozporządzenia. Powinny zatem rozdzielić je jak największej liczbie uprawnionych. Organ nie może więc zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości, a przyznając określone świadczenia musi kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniać potrzeby osób korzystających z pomocy. Podkreślono, że sprzęt wykorzystywany przy zabiegach rehabilitacyjnych nie znajduje dofinansowania ewentualnych zabiegów w ramach NFZ, co za tym idzie istnieje duże prawdopodobieństwo, że zabiegi będą wykonywane odpłatnie. Koszty za nie poniesie pacjent, w tym również osoba niepełnosprawna, która bardzo często boryka się z brakiem środków finansowych na podstawowe potrzeby życiowe. Wobec tego nie znajdują żadnego uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy a także art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację Skarżącego. Organ podejmując uchwałę miał na względzie to, by środki na udzielenie dofinansowania zostały rozdysponowane w zgodzie z ideą sprawiedliwości, jak i z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dodatkowo Powiatowa Społeczna Rada ds. Osób Niepełnosprawnych pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały.
Rada Powiatu podkreśliła także, że wedle § 5 ust. 1 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny mogą ubiegać się osoby niepełnosprawne stosownie do potrzeb pod warunkiem, że zachodzi potrzeba prowadzenia rehabilitacji w warunkach domowych oraz osoba niepełnosprawna nie przekracza ustalonych kryteriów dochodowych. Biorąc pod uwagę powyższe, z możliwości uzyskania dofinansowania wyłączone są m. in. osoby niepełnosprawne, których dochody mogą pozwolić na zaopatrzenie w sprzęt we własnym zakresie bez angażowania w to środków Funduszu. W przypadku dofinansowania do zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą brak jest takich kryteriów, w związku z czym dofinansowanie mogą uzyskać podmioty bez względu na osiągany dochód oraz faktyczną potrzebę dofinansowania przedmiotowego sprzętu.
Poza tym Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę miała na względzie wysokość środków przekazanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na realizację zadań w roku bieżącym oraz zapotrzebowanie finansowe na poszczególne zadania. Biorąc pod uwagę dużą ilość wniosków złożonych w ramach innych zadań, wzrost kosztów realizacji tych zadań (m.in. zwiększenie kwot refundacji NFZ, które przekłada się na wyższe dofinansowania ze środków PFRON) oraz ograniczony dostęp do bezpłatnych form rehabilitacji Rada Powiatu C. zadecydowała w uchwale o częściowej realizacji zadania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, w ten sposób że środki przeznaczone na zadanie zostały zabezpieczone wyłącznie dla indywidualnych osób niepełnosprawnych. Tym samym Rada podjęła decyzję o częściowej realizacji zadania, co jest zgodne z przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę [...] Rady Powiatu C. z dnia 28 marca 2023 r. w sprawie określenia zadań realizowanych w roku 2023 ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Stosownie do art. 79 ust. 1 zd. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu powiatu jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 79 ust. 4 przytoczonej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Natomiast zaskarżona uchwała była już przedmiotem orzekania przez tut. Sąd, który wyrokiem z 5 września 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 488/23 oddalił skargę innego skarżącego kwestionującego legalność tego aktu. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie można zarzucić Radzie Powiatu C., że przyjmując w § 1 uchwały wykonanie w części zadania określonego w § 2 pkt. 3 w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia naruszyła zasadę równości i dyskryminowała Skarżącą.
Zauważyć także należy, że norma z art. 87 ust. 1 u.s.p. samodzielnie określa zakres legitymacji procesowej w sprawach ze skarg na uchwały organu powiatu i posiada charakter przepisu szczególnego stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższa regulacja stanowi zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Sąd jest zatem zobligowany do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (zarządzenie) narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym chodzi tu o własny interes prawny podmiotu skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy. (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1654/22).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Rady Powiatu C., Skarżący posiada zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały. To wobec braku realizacji zadania w 2023 r. dofinansowania w sprzęt rehabilitacyjny osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą oraz osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, określonej w § 1 uchwały w stosunku do Skarżącego została wydana przez Starostę Powiatu C. w dniu 15 maja 2023 r. decyzja o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny dla osób prawnych. W tej sytuacji został zidentyfikowany aktualny, realny i indywidualny interes Skarżącego w zaskarżeniu uchwały.
Jednakże mając na względzie art. 87 ust. 2 tj. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepis powyższy dotyczy przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy i w takiej sytuacji uznać należy powagę rzeczy osądzonej. Taka regulacja (art. 87 ust. 2 u.s.p.) oparta jest na założeniu, że sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli. Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania sądów administracyjnych. Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a więc w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 2 u.s.p., skargę odrzucił.