III SA/GL 36/24

III SA/Gl 36/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 197 poz 1641
§ 1 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji  z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków trybu oraz terminów zwrotu  funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służb
Dz.U. 2022 poz 559
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 1061
art. 92 ust. 3, art. 97 ust. 1
Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby za lipiec 2023 r. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności.
Uzasadnienie
Pismem z 16 listopada 2023 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej jako: Organ, Komendant), w odpowiedzi na złożony wniosek o zwrot kosztów dojazdu za miesiąc lipiec 2023r. z miejscowości zamieszkania Z. do miejscowości pełnienia służby w P., poinformował funkcjonariusza M. G. (dalej jako: Skarżący, strona), o tym, że zwrot poniesionych przez niego w lipcu 2023 r. kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby będzie obliczany przy zastosowaniu odległości między tymi miejscami wynoszącej 23,4 km i zamknie się kwotą 233,10 zł. Taką też kwotę Skarżącemu wypłacono.
Nadto Organ poinformował Skarżącego, że najkrótsza droga dojazdu od granicy miejscowości P. do granicy m. Z. wynosi 23,4 km, a miejscowości Z. i P. stanowią miejscowości pobliskie.
Ponadto Organ wskazał, iż zgodnie ze złożonym wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu Skarżący pełnił w lipcu 2023 r. służbę przez 15 dni. W związku z czym należny zwrot kosztów dojazdu za wymieniony miesiąc wynosiła 233,10 złotych czyli wysokości miesięcznego biletu imiennego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 grudnia 2023 r. na tę czynność, (Pismo z 16 listopada 2023 r.), Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię :
a) art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejscowość pobliska to jednocześnie gmina (miasto), a odległość pomiędzy miejscowością zamieszkania a miejscowością służby należy mierzyć od granic gminy, w której obrębie ta miejscowość się znajduje.
b) § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 roku w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby polegającą na błędnym przyjęciu do obliczeń, granic administracyjnych miejscowości Z. [...] zamiast prawidłowo Z. (Centrum, Śródmieście -przypis Skarżącego) tj. innej niż ta w której zamieszkuje funkcjonariusz, co bezpośrednio rzutuje na wysokość otrzymywanego świadczenie z tego tytułu, polegającej na zmniejszeniu przyjętych kilometrów do obliczeń z prawidłowych 30 km wskazywanych przez Skarżącego do błędnie przyjętych przez organ 25 km lub 23,4 km.
c) § 3 pkt. 2 lit. j Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2005 roku w sprawie obowiązków wojewody w zakresie finansowania i utrzymywania przejść granicznych (...), poprzez bezpodstawne przenoszenie dodatkowych kosztów dojazdu na Skarżącego w postaci miesięcznego abonamentu za parking pracowniczy w wysokości 40 zł netto nakładanego przez Zarządzającego lotniskiem w [...] K. - P., a który to koszt zgodnie z ww. przepisem prawa ciąży na Wojewodzie [...], odpowiedzialnym za zagwarantowanie m.in. parkingów niezbędnych do funkcjonowania przejścia granicznego. Ponoszony koszt powinien być za pośrednictwem Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej zwracany Skarżącemu po obciążeniu notą księgową bądź innym dokumentem finansowym właściwego Wojewody.
Ponadto Skarżący, zarzucił rażące naruszenie przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.:
- art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylanie się od wszechstronnego wyjaśnienia rzeczywistej podstawy faktycznej i prawnej wydanego aktu,
- art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów państwa,
- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Stronie zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym przez Organ terminie
- art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1, 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie podstaw prawnych wydanego aktu, uchylanie się od wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ w toku całego postępowania, a które w konsekwencji prowadziło do braku wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego aktu,
- art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności podnoszonych przez stronę,
- art. 80 k.p.a. poprzez uchylanie się od wszechstronnego i wnikliwego zbadania materiału dowodowego w sprawie,
W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpoznania,
2. zasądzenie zwrotu kosztu dojazdu w postaci opłaty parkingowej,
3. zasądzenia na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swej skargi Skarżący wyjaśnił, że pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w K. – P., a zamieszkuje w Z. przy ul. [...]. Zaś odległość między miejscowością zamieszkania a miejscem pełnienia służby wynosi 30 km. Tymczasem Organ przyjął, że odległość ta wynosi 23,4 km, co jest błędem, ponieważ odległość ta liczona jest do miejscowości [...], a nie Z., gdzie zamieszkuje. Dalej wskazał, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby posługują się pojęciem miejscowości, a nie miasta lub gminy. W obwieszczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu nazw miejscowości i ich części jako miejscowości ujęte są tak Z., jak leżąca w jego obrębie miejscowość [...]. Nie zmienia to jednak faktu, że nie mieszka w miejscowości [...], dlatego nie do jej granic powinna być liczona odległość do i z miejsca pełnienia służby a do Z. W takim układzie odległość ta wynosi 30 km.
Zdaniem Skarżącego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w R. jako organ właściwy powinien przeprowadzić stosowne postępowanie administracyjne aby móc przyjąć nowe stawki kilometrowe dla Skarżącego a nie nakazać w sposób autorytarny wpisywanie nowej wartości kilometrowej, ustalonej dla Skarżącego w bliżej nie określony sposób.
Ponadto Skarżący dodał, że od miesiąca kwietnia 2023r. w następstwie składanych przez niego kolejnych wniosków o zwrot dojazdu za poszczególne miesiące Organ wobec Skarżącego wszczyna postępowania administracyjne, które kończy wydaniem pisma (aktu), a które Skarżący każdorazowo kwestionuje i jest on przedmiotem kolejnych skarg wnoszonych przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Zdaniem Skarżącego Organ administracyjny prowadzący przedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu kosztów dojazdu błędnie przyjął pojęcie miejscowości jako miasta, czy tez gminy Z. jako miejscowości Z. - "Centrum lub Śródmieście", która wchodzi w skład gminy, miasta i powiatu Z.. Ponadto do przyjętego wyliczenia kwestionowanej odległości organ przyjął błędnie granicę administracyjną miejscowości Z. (kod miejscowości [...]) jako ulicę [...], która to znajduje się w innej miejscowości Z. - [...] (kod miejscowości [...]). W ocenie Skarżącego granicę administracyjną miejscowości Z. wyznacza zjazd z ulicy [...] na drogę krajową nr [...]. Skarżący wskazał, że zarówno miejscowość Z. jak i Z. [...] wchodzą w skład gminy, miasta i powiatu na prawach miejskich o tej samej nazwie Z. co miejscowość w której zamieszkuje Skarżący.
Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa administracyjnego m.in. poprzez brak wskazania podstaw prawnych w skarżonym akcie (piśmie), wynikającego z treści art. 10 k.p.a do czynnego udziału strony na każdym z etapów prowadzonego postępowania poprzez uniemożliwianie Skarżącemu zapoznania się z aktami spraw w wyznaczonym przez Organ terminie i nie rozpatrzeniu złożonej wcześniejszej skargi, która może mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Skarżący dodał, że Organ prowadził już podobne sprawy, które mają odzwierciedlenie w wyrokach Sądu Administracyjnego w Gliwicach i tym bardziej takie postępowanie przez Organ wobec Skarżącego jest dla niego nie zrozumiałe. Z ostrożności Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do przekroczenia uprawnień przez pracowników organu rozpatrującego niniejszą sprawę a swoim zachowaniem z pewnością działają oni na szkodę Skarżącego.
Ponadto Skarżący wskazał, że Organ zgodnie z treścią art. 237 k.p.a. nie rozpatrzył złożonej w dniu 5 lipca 2023 roku skargi przez Stronę w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie prowadzonych wobec niego postępowań w przedmiotowej sprawie.
Nadto Skarżący wskazał, że jego miejsce pełnienia służby znajduje się na terenie Międzynarodowego Portu Lotniczego w K. - P., gdzie brak jest bezpośrednich szybkich połączeń w komunikacji publicznej z miejscowością zamieszkania Skarżącego. Taki stan rzeczy powoduje, iż Skarżący korzysta z prywatnego pojazdu mechanicznego tj. samochodu aby realizować powierzone mu obowiązki służbowe realizowane w Placówce Straży Granicznej znajdującej się na terenie [...] w K. - P.. W związku z tym istnieje konieczność parkowania samochodu na czas wykonywania obowiązków służbowych, a zarządzający lotniskiem w K. - P. pobiera od Skarżącego miesięczną opłatę abonamentową za parking pracowniczy, która dodatkowo zwiększa koszty dojazdu Skarżącego o 40 zł brutto miesięcznie i w rzeczywistości zmniejsza o 40 zł netto otrzymywany regulowany rozporządzeniem miesięczny zwrot kosztów dojazdu.
Tymczasem obowiązek zapewnienia funkcjonariuszowi Straży Granicznej miejsca parkingowego spoczywa na Wojewodzie, dlatego koszt ten powinien być funkcjonariuszowi zwracany przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej przy jednoczesnym rozliczeniu tego kosztu z Wojewodą.
Końcowo Skarżący wskazał, że pobieranie opłat parkingowych jest bezpodstawnym przenoszeniem dodatkowych kosztów dojazdu na funkcjonariusza, a który to koszt powinien ciążyć na Wojewodzie [...], odpowiedzialnym za zagwarantowanie m.in. parkingów funkcjonariuszom (zasobom ludzkim) niezbędnych do funkcjonowania przejścia granicznego.
Organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że wniosek Skarżącego dotyczy zwrotu kosztów podróży za lipiec 2023 r. z miejscowości Z. do miejscowości P.. Dla jego prawidłowej realizacji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. o wskazanie ile wynosi najkrótsza trasa dojazdu drogą publiczną pomiędzy granicami tych miejscowości. W odpowiedzi Ośrodek Geodezyjny stwierdził, że są to 23,4 km. Taką też odległość przyjął do obliczenia należnych Skarżącemu kosztów dojazdu.
Następnie Organ stwierdził, że zwrot kosztów dojazdu funkcjonariuszowi następuje w drodze czynności materialno-technicznej, co miało miejsce, a to z kolei oznacza, że do postępowania w tym przedmiocie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie wynika to ani z przepisów K.p.a., ani z ustawy o Straży Granicznej. Pomimo tego Organ podjął starania, by przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami ogólnymi z art. 7,8,9,10 i 11 k.p.a., jak również art. 77, 80 i 107 k.p.a. Odrębnym pismem Organ poinformował Skarżącego o prawie czynnego udziału w postępowaniu, o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, przesłono mu skany akt oraz wyjaśniono podstawy faktyczne i prawne czynności.
Nadto organ wskazał, że wystąpił pismem z dnia 10 lipca 2023 r. do Urzędu Miejskiego w Z. o udzielenie informacji, czy w skład miasta (miejscowości) Z. wchodzi inna miejscowość o nazwie Z. Centrum oraz o przesłanie dokumentu, w którym są określone granice administracyjne miejscowości Z. Centrum. Z uzyskanej w dniu 18 sierpnia 2023r. odpowiedzi wynika, iż dane o aktualnej liczbie miejscowości są dostępne na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego w zakładce TERYT oraz wyjaśniono, że w mieście Z. utworzone zostały jednostki pomocnicze, którymi są dzielnice. Z analizy rejestru TERYT, zawartego na stronie internetowej GUS, wynika iż Z. to miasto powiatowe, jak również gmina miejska, a dla ulicy profesora [...] miejscowością podstawową jest miasto Z., TERYT [...].
Zdaniem organu z uwagi na ustalenia Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. brak jest podstaw do zwrotu skarżącemu kosztów dojazdu za miesiąc lipiec 2023 r. z uwzględnieniem odległości wskazanej w jego wniosku tj. 30 km.
Ponadto Organ wskazał, że nie ma przepisów, które nakładałyby na Komendanta Oddziału Straży Granicznej obowiązek zawrotu kosztów parkowania samochodu w miejscu pełnienia służby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także zgodności z przepisami prawa materialnego.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Oznacza to, że sąd w ramach kontroli danego aktu lub czynności zobowiązany jest zbadać, czy organy ad-ministracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący złożył kilka skarg na wydane przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej w R. akty dotyczące zwrotu kosztów dojazdu. I tak tut. Sąd orzekał w przedmiocie zwrotu kosztów dojazdu, o które wnioskował skarżący, za miesiące kwiecień i maj 2023 r. (vide: sygn. akt III SA/Gl 881/23 i III SA/Gl 882/23). Zawarte w tych wyrokach stanowisko Sąd w składzie tu orzekającym podziela i uznaje za własne. Tym bardziej, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się, podobnie jak w pozostałych sprawach, na wykładni pojęcia "miejscowość pobliska". Organ miejscowość utożsamia z gminą. Skarżący zaś odwołuje się do definicji miejscowości wynikającej z ustawy o urzędowych nazwach miejscowości.
Tymczasem według art. 92 ust. 3 usg miejscowość pobliska to miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km.
Do tej definicji odsyła art. 97 ust. 1 usg, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami.
Podobnie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz.U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641 - dalej rozporządzenie w sprawie zwrotu kosztów dojazdu) stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby w wysokości ceny:
1) miesięcznego biletu imiennego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego lub miesięcznego biletu imiennego na przejazd autobusem, o ile z miejscowości pobliskiej nie ma połączenia kolejowego, albo
2) biletów jednorazowych na przejazd środkiem publicznego transportu zbiorowego, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w pkt 1.
Natomiast według § 1 ust. 2 w/w rozporządzenia, jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1.
Wysokość zwrotu kosztów dojazdu w przypadku funkcjonariusza, o którym mowa w ust. 2, ustala się na podstawie obowiązujących w danym województwie cen za przejazdy koleją (§ 1 ust. 3 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu).
Zwrotowi nie podlegają koszty dojazdu w granicach miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje, oraz miejscowości, w której pełni służbę (§ 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu).
Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) stanowi, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostki pomocnicze są więc wyłącznie wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca, stanowiąc o organizacji wewnętrznej gminy (strukturze organów), umożliwia jej tworzenie jednostek pomocniczych zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i obszarach zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla. Jednostki pomocnicze nie są oczywiście jednostkami samorządu terytorialnego takimi jak gmina, powiat czy województwo. Nie stanowią wspólnot samorządowych w rozumieniu normy art. 1 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa. Nie tworzą odrębnych od gminy korporacji (zrzeszeń) mieszkańców. Nie mają odrębnej osobowości prawnej. Nie mogą zatem być odrębnym podmiotem praw majątkowych. Są wtopionymi w strukturę gminy jednostkami podziału terytorialnego. Zadania i kompetencje jakie wykonują pochodzą od gminy. Społeczności zamieszkałe na ich obszarze pozbawione są podmiotowości prywatnoprawnej. Nie oznacza to jednak, że nie można mówić o ograniczonej podmiotowości publicznoprawnej jednostek pomocniczych. Zakres tej podmiotowości określa gmina, stanowiąc o zakresie zadań i kompetencjach zdekoncentrowanych na rzecz jednostek pomocniczych, które, jeśli zostaną powołane, mają własną, ustawowo określoną organizację. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.
W ustawie o Straży Granicznej oraz w rozporządzeniu w sprawie zwrotu kosztów nie posłużono się pojęciem gminy, lecz pojęciem miejscowości. Nie jest zatem prawidłowe utożsamienie miejscowości, w której mieszka strona z gminą, jak czyni to organ, który nadto podnosił kwestię ustalenia granicy miejscowości zamieszkania wskazanej przez Skarżącego.
Regulując kwestię zwrotu kosztów dojazdu w ustawie o Straży Granicznej ustawodawca również posłużył się pojęciem miejscowości, a nie gminy czy miasta mimo, że w dacie wejścia w życie ustawy, obowiązywała już ustawa o samorządzie terytorialnym wskazująca gminę jako wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium, posiadającą osobowość prawną, wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, której samodzielność podlega ochronie sądowej. Zakładając racjonalność ustawodawcy był to zabieg świadomy. Co więcej do chwili obecnej przepisy te nie uległy modyfikacji (vide: art. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).
W art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443) zdefiniowano miejscowość jako jednostkę osadniczą lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju.
W ocenie Sądu rację ma organ, że przepisy ustawy o urzędowych nazwach miejscowości weszły w życie znacznie później, niż ustawa o Straży Granicznej. Zdaniem Sądu świadczy to jednak o tym, że ustawodawca konsekwentnie odróżnia gminę od miejscowości.
Jak wynika z akt sprawy i niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych Skarżący jest funkcjonariuszem Straży Granicznej skierowanym do pełnienia służby w P., zamieszkuje w Z. przy ul. [...] skąd dojeżdża własnym samochodem do Pyrzowic. Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej Funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Przepis ten znajduje zastosowanie do Skarżącego. Warunki, tryb oraz terminy zwrotu kosztów, o których mowa w art. 97 ust. 1 ustawy określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Jeżeli funkcjonariusz dojeżdża do miejscowości, w której pełni służbę, prywatnym pojazdem mechanicznym, zwrotu kosztów dokonuje się w wysokości ceny kolejowego biletu jednorazowego na przejazd w klasie drugiej pociągu osobowego, przewidzianej dla odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a miejscowością, w której pełni służbę, stosownie do liczby dni pełnienia służby, do wysokości nie wyższej niż cena biletów, o których mowa w ust. 1 pkt 1.
Z zacytowanych tu przepisów wynika, że wysokość kosztów dojazdu funkcjonariusza do miejsca pełnienia służby zależna jest od odległości drogowej między miejscowością, w której funkcjonariusz zamieszkuje a miejscowością, w której pełni służbę. Jak zatem liczyć tę odległość, bo na tym polega istota tego sporu. Otóż, jako punkt wyjścia należy przyjąć, że termin "miejscowość" jest terminem zdefiniowanym przepisami prawa – art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1443). Definicja ta jest następująca: miejscowość - jednostka osadnicza lub inny obszar zabudowany odróżniające się od innych miejscowości odrębną nazwą, a przy jednakowej nazwie - odmiennym określeniem ich rodzaju. Z art. 2 pkt 11 tej ustawy wynika, że miejscowością może być w szczególności: miasto, osiedle, wieś, osada, kolonia, przysiółek i ich części. Nie ma przy tym potrzeby w każdym konkretnym przypadku zastanawiać się, czy dany obszar jest miejscowością, ponieważ ustawie tej towarzyszy, wydany na mocy jej art. 9 ust. 1, akt wykonawczy w postaci rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 13 grudnia 2012 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. z 2013 r., poz. 200). W wykazie tym ujęte jest tak Z. (kod [...]), jak i stanowiąca jego część [...] (kod [...]). Skoro termin "miejscowość" ma swą definicję ustawową, to w imię jednolitości i spójności prawa należy go stosować przy interpretacji innych przepisów, w których on występuje, w tym wskazanych tu przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu funkcjonariusza Straży Graniczne do miejsca pełnienia służby. W tej sytuacji odległość drogowa między miejscowością pełnienia służby przez Skarżącego a miejscowością, w której zamieszkuje nie powinna być liczona od i do Helenki, bo jest to odrębna miejscowość, w której Skarżący nie zamieszkuje. W tym zakresie uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia przez Organ przepisów art. 97 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej oraz w zw. z przepisem § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu.
Stało się to podstawą do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie przepisu art. 146 § 1p.p.s.a.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi i zawartych w niej wniosków Sąd stwierdza, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność materialno-techniczna w postaci wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Czynność tego rodzaju wymieniona jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako przepisu, który wyznacza kognicję sądu administracyjnego (czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Nie jest przedmiotem skargi i postępowania decyzja, postanowienie ani inny akt, gdyż z przepisów ustawy o Straży Granicznej wynika, że decyzje administracyjne przewidziane są dla spraw, o których mowa w art. 95, 96 i 98, co nie dotyczy zwrotu kosztów dojazdu. Nie jest to zatem postępowanie, w którym zastosowanie znajdują wszystkie przepisy k.p.a. wyznaczające reguły stosowane przed i w związku z wydaniem decyzji, jak choćby art. 10 i art. 107 k.p.a. Pierwszy z nich dotyczy wyznaczenia terminu przed wydaniem decyzji do zapoznania się z materiałem dowodowym, a drugi treści decyzji.
W pozostałym zakresie Sąd przyznaje słuszność Organowi co do tego, że czynności w tym postępowaniu dokonane zostały z poszanowaniem uprawnień proceduralnych Skarżącego, którego poinformowano o prawie czynnego udziału w postępowaniu, o możliwości ustanowienia pełnomocnika, o prawie wglądu w akta oraz wyjaśniono Skarżącemu przesłanki faktyczne i prawne podjętej czynności.
Przechodząc do dalszych wniosków zgłoszonych w skardze, postępowanie sądowe miało swój przedmiot, a była nim czynność faktyczna wypłaty kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Ta czynność została przez Skarżącego zaskarżona, wniosek wszczynający postępowanie dotyczył wyłącznie kosztów dojazdu i nie obejmował kosztów parkingowych, które Skarżący zgłosił w skardze do Sądu. Sąd nie mógł zająć stanowiska w tej kwestii, ponieważ rolą Sądu jest ocena legalności zaskarżonych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień, czynności materialno-technicznych i innych wymienionych w art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 p.p.s.a.). Najpierw musi być stanowisko organu administracji, wyrażone w przepisanej formie, a dopiero potem, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, które służyły w postępowaniu przed organem, można wnieść skargę do sądu i oczekiwać jego rozstrzygnięcia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach sprawy, a granice tej sprawy nie obejmowały kosztów parkingowych.
Zgłaszając wniosek o przyznanie kosztów postępowania sądowego, Skarżący nie wykazał, by je poniósł. Sprawa jest wolna od wpisu z mocy prawa, po jego stronie nie wystąpił profesjonalny pełnomocnik, brak wykazania przez Skarżącego jakichkolwiek poniesionych kosztów.
Ponownie rozpoznając wniosek strony organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię przepisów regulujących zwrot kosztów dojazdu funkcjonariusza Straży Granicznej.
W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 146 § 1p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.