III SA/Gl 520/24

III SA/Gl 520/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 633
art. 140 ust. 1
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr PR.543.85.2018 ldz. 11891/04/2024/WS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 26 kwietnia 2024 r. nr PR.543.85.2018 ldz. 11891/04/2024/WS Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy swoją decyzję z 15 marca 2024 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z 2 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty podwyższonej w kwocie 7.496.256,00 zł za wydobycie bez wymaganej koncesji w latach 2014-2017 kopaliny w postaci piasku w ilości 312 344 ton z działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M., gmina G., powiat [...], województwo [...].
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Pismem z 2 listopada 2023 r. Skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z 2 listopada 2018 r. Żądanie swoje oparł na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) czyli rażące naruszenie prawa, a dokładnie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r., poz. 633 z późn. zm. – dalej jako P.g.g.) przez jego zastosowanie w sprawie pomimo ustalenia przez organ, że Skarżący posiadał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, której warunki w stopniu rażącym naruszył, co oznacza, że organ powinien był naliczyć opłatę dodatkową, a nie opłatę podwyższoną.
Prezes Wyższego Urzędu Górniczego odmawiając stwierdzenia nieważności w/w decyzji Dyrektora OUG stwierdził, że decyzja ta w żaden sposób nie narusza prawa, a tym bardziej w sposób rażący. Wyjaśnił, że Skarżący posiadał decyzję Starosty [...] z 26 kwietnia 2002 r., nr [...] (ze zmianami) udzielającą koncesję na wydobywanie kopaliny (kruszywa naturalnego) ze złoża "M.", z terminem obowiązywania na dzień 31 grudnia 2017 r. uprawniającą do wydobywania kopaliny ale z części działki objętej postępowaniem, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...], obejmującej obszar górniczy "M.". Dlatego w sprawie wykorzystano następujący materiał źródłowy:
- zawiadomienie Wojewody [...] z 19 października 2004 r., nr [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń dokumentacji geologicznej złoża "M2",
- decyzję Marszałka Województwa [...] z 18 kwietnia 2005 r., nr [...] udzielającą koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M2 " w P. A, której wygaśniecie na wniosek strony Marszałek Województwa [...] stwierdził decyzją z 1 marca 2011 r., nr [...],
- zawiadomienie Wojewody [...] z 28 lutego 2005 r., nr [...] uzupełniające w/w zawiadomienie z 19 października 2004 r. w związku z podziałem złoża "M2" na P.: A i B,
- zawiadomienie Marszałka Województwa [...] z 3 lutego 2011 r., nr [...] o przyjęciu bez zastrzeżeń Dodatku nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża "M2", rozliczającego zasoby po zakończeniu eksploatacji,
- decyzję Starosty [...] z 24 maja 2011 r., nr [...] w zakresie rekultywacji gruntów po eksploatacji złoża "M2 – P. A",
- decyzję Marszałka Województwa [...] z 28 września 2015 r., nr [...] zezwalającą na przetwarzanie odpadów w celu rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża "M2 – P. A".
W oparciu o powyższe ustalono lokalizację, rodzaj i czasokres działalności prowadzonej przez Skarżącego oraz stwierdzono, że prowadził on działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji, za którą nałożono opłatę podwyższoną. Wydobycie prowadzone bowiem było na działce o numerze ewidencyjnym [...] lecz w jej zupełnie innej części, a mianowicie w obrębie P. B złoża "M2" i nie miało żadnego związku z wydobyciem prowadzonym w oparciu o wyżej wymienioną koncesję Starosty [...] i tamtejszy odkrywkowy zakład górniczy, którego ramy (zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 18 P.g.g.) określił ówczesny plan ruchu zakładu górniczego, tj. Plan ruchu Odkrywkowego Zakładu Górniczego M2 – P. A na lata 2005-2009, zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W. z 3 października 2005 r., nr [...].
W tym stanie sprawy Prezes WUG decyzją z 15 marca 2024 r. odmówił Skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OUG w W. z 2 listopada 2018 r. W jego ocenie rozstrzygnięcie to nie zostało wydane z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, które to pojęcia omówił powołując się w tym zakresie na doktrynę i orzecznictwo.
Nie zgadzając się z powyższym pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że wydobywanie kopaliny bez koncesji ma miejsce wówczas, gdy podmiot prowadzący tego rodzaju działalność w ogóle nie uzyskał koncesji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Skarżący posiadał bowiem koncesję lecz wynikające z niej uprawnienia wykonywał w sposób naruszający prawo to jest poza obszarem górniczym. Organ powinien był to wziąć pod uwagę, czego nie uczynił.
Utrzymując w mocy swoją decyzję z 15 marca 2024 r. Prezes WUG wyjaśnił, że na wydobywanie kopaliny (kruszywa naturalnego) ze złoża "M." wydana została Skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą T. koncesja Starosty [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r., nr [...] (ze zm.), której termin obowiązywania upłynął 31 grudnia 2017 r. P. B złoża "M2" nigdy nie zostało objęte koncesją na wydobywanie kopaliny z tej części złoża, gdzie w wyniku eksploatacji, powstało wyrobisko wgłębne będące dowodem na odłączenie kopaliny od złoża na terenie, na który koncesji nigdy nie wydano. Zarówno decyzja Starosty [...] w zakresie rekultywacji gruntów, jak i decyzja Marszałka Województwa [...] zezwalająca na odzysk odpadów dotyczyły części działki ewid. nr [...] w miejscowości M. w granicach obszaru i terenu górniczego M2 P. A, co oznacza, że Skarżący nie był uprawniony do prowadzenia jakichkolwiek robót w pozostałej części działki ewid. [...], w tym w obrębie udokumentowanego złoża "M2" P. B."
Skoro koncesja z 26 kwietnia 2002 r. nie obejmowała obrębu udokumentowanego złoża "M2" P. B, to według organu nie doszło do wydobywania kopaliny z naruszeniem warunków określonych w koncesji, ale do wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji.
Prezes WUG podkreślił, że Skarżący posiadał tzw. koncesją starościańską, której istota polega na prowadzeniu działalności wydobywczej w ograniczonym zakresie w porównaniu do działalności realizowanych w oparciu o decyzje koncesyjne marszałków województw, czy Ministra Środowiska. Ruch zakładu górniczego dla koncesji starościańskiej prowadzi się na podstawie warunków określonych w decyzji koncesyjnej, a nie na podstawie zapisów planu ruchu (art. 105 ust. 2 pkt 1 i art. 32 ust. 5 P.g.g.). Tego rodzaju "uproszczenie" w prowadzeniu działalności jest determinowane przede wszystkim ograniczonym obszarem prowadzenia działalności i zakresem wydobycia, który w przypadku decyzji starościańskich nie przekracza 2 ha i 20 000 m3 (art. 22 ust. 2 P.g.g.). Decyzją Starosty [...] z 26 kwietnia 2002 r. wyznaczono granice obszaru górniczego o powierzchni 1,999 ha na części działki nr [...]. W związku z powyższym, nie można twierdzić, że wydobycie kopaliny w ilości 184 819 m3 z obszaru działki nr [...], położonej w innej części niż wskazana w koncesji, stanowi o naruszeniu jej warunków, skoro było to prowadzenie wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji, o czym świadczy zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Ponadto zestawiając treść decyzji Dyrektora OUG w W. z 2 listopada 2018 r. z treścią art. 140 ust. 1 P.g.g., Prezes WUG nie dopatrzył się niezgodności, ani sprzeczności. Interpretacja tego przepisu jest jasna i nie budzi rozbieżności w wykładni. Nie wynika z niej jakoby na przedsiębiorcę, który posiada koncesję, nie mogła być nałożona opłata podwyższona. Jej ustalenie nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności rażącego, gdy przedsiębiorca tak jak w niniejszej sprawie posiada koncesję uprawniającą do wydobycia kopaliny ale na innej części działki. Taki przedsiębiorca jako profesjonalista powinien posiadać wiedzę i przestrzegać rygorów, jakie dotyczą wydobywania kopaliny, w szczególności w zakresie konieczności prowadzenia eksploatacji w ściśle określonych granicach obszaru górniczego, wyznaczonych w koncesji. Stawianie przedsiębiorcy górniczemu wysokich wymagań w zakresie dbałości o rzetelne prowadzenie działalności wydobywczej, zwłaszcza dotyczących wydobycia w granicach obszaru górniczego jest uzasadnione. Nie sposób uznać, że eksploatacja poza obszarem górniczym wyznaczonym w koncesji starościańskiej, w zupełnie innej części działki, stanowi naruszenie jej warunków. W ocenie Prezesa WUG jest to wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Przyjęcie odmiennego poglądu, prowadziłoby do nieuzasadnionego "uprzywilejowania" przedsiębiorcy górniczego posiadającego koncesję na wydobywanie kopaliny z określonej przestrzeni, względem podmiotu, który nie posiada koncesji. Za wydobycie tej samej kopaliny, w tej samej ilości, z tej samej nieruchomości przedsiębiorca górniczy, który nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny z tej części nieruchomości, ale posiada jakąkolwiek koncesję, byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej, ustalonej przy zastosowaniu pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej (art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g.), a podmiot, który nie posiada żadnej koncesji, byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej, ustalonej przy zastosowaniu czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej (art. 140 ust. 3 pkt 3 P.g.g.). Takie uprzywilejowanie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego Prezes WUG nie dopatrzył się podstaw do uchylenia lub zmiany swojej decyzji, którą jako prawidłową utrzymał w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik Skarżącego zarzucił organowi naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 140 ust. 1 P.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nałożenie na Skarżącego opłaty podwyższonej za wykonywanie działalności górniczej bez wymaganej koncesji w sytuacji, gdy Skarżący posiadał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, której warunki zostały naruszone, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy takie rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z brzmieniem precyzyjnego, niebudzącego wątpliwości i niepozostawiającego organowi luzu decyzyjnego przepisu art. 140 ust. 1 P.g.g.;
- art. 139 ust. 1 P.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydobycie kopaliny ze złoża dokonane na tej samej działce, na części której Skarżący prowadził działalność górniczą na podstawie posiadanej koncesji, lecz w innej części tej działki, nie jest wydobyciem z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, a wydobyciem bez koncesji, podczas gdy wyjście poza teren koncesyjny przez przedsiębiorcę górniczego prowadzącego na podstawie posiadanej koncesji działalność górniczą na tej samej działce, o tym samym charakterze i z użyciem tych samych maszyn i urządzeń stanowi naruszenie warunków udzielonej temu przedsiębiorcy koncesji,
- art. 22 ust. 2 pkt 2 i art. 139 ust. 1 P.g.g. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydobycie kopaliny ze złoża ponad limit 20 000 m3, dokonane na tej samej działce, na części której Skarżący prowadził działalność górniczą na podstawie koncesji udzielonej przez starostę, lecz w innej części tej działki, nie może stanowić wydobycia z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji z uwagi na przekroczenie limitu wydobycia wynoszącego 20 000 m3, podczas gdy fakt przekroczenia limitu wydobycia określonego w art. 22 ust. 2 pkt 2 P.g.g. nie wpływa w żaden sposób na dopuszczalność stwierdzenia wydobycia z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, skutkujące uznaniem, że czynności Skarżącego stanowiły wydobywanie kopaliny bez koncesji, podczas gdy mogły one co najwyżej stanowić wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków określonych w koncesji.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa WUG w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z 15 marca 2024 r.;
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik na poparcie podniesionych zarzutów powołał się na wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. o sygn. II GSK 2940/14. O aktualności poglądów w nim zawartych świadczy bowiem fakt powoływania się na niego w wyrokach NSA z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. II GSK 292/20, z dnia 5 września 2023 r. sygn. II GSK 638/20 oraz z dnia 9 stycznia 2019 r. o sygn. II GSK 4714/16. Ponadto powołał się na wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. II GSK 1100/11, albowiem wynika z niego, że wydobywanie kopaliny poza granicami obszaru górniczego jest wykonywaniem koncesji w sposób rażący, bo wiąże się z prowadzeniem działalności na obszarze, na który przedsiębiorcy uprawnienie nie przysługuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności tej decyzji ma fakt, że wydana została w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności wcześniej wydanej i ostatecznej w tym momencie decyzji z 2 listopada 2018 r. W zaskarżonej obecnie decyzji z 26 kwietnia 2024 r. organ obowiązany był rozstrzygnąć, czy zaszła powołana przez Skarżącego przesłanka nieważności decyzji z 2 listopada 2018 r. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Rażące naruszenie prawa zostało zdefiniowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako takie, o którym decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zgodnie podkreśla się w orzecznictwie sadów administracyjnych, że rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Nawet więc dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (z wyroku NSA z 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/23, LEX nr. 3764335).
Pierwsze zatem pytanie, na które należy odpowiedzieć dotyczy tego, czy mamy do czynienia z oczywistym, nie budzącym wątpliwości naruszeniem prawa w rozumieniu tu przedstawionym, z jednym dodatkowym zastrzeżeniem odnoszącym się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Otóż oceny legalności decyzji ostatecznej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem. Zarzuty naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji wyłącznie w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przepisie tym chodzi bowiem wyłącznie o wady tkwiące w samej decyzji, nie zaś w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Wady tego rodzaju, a więc stanowiące naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów, ich oceny i ustalenia stanu faktycznego, podlegają zwalczaniu w zwykłym trybie postępowania (z wyroku NSA z 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 984/23). Wobec tego Sąd przyjmuje jako fakt ustalony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 2018 r., że Skarżący wydobywał kopalinę z terenu nie objętego żadną koncesją. Czy w takim stanie nałożenie nań opłaty podwyższonej na podstawie przepisu art. 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 (Dz.U. z 2017 r., poz. 2126) stanowiło rażące naruszenie prawa ? Zdaniem Sądu nie ma tu mowy o rażącym naruszeniu prawa. Przepis ten stanowi o działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji. Koncesja na wydobywanie kopaliny była wymagana przepisem art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. (Działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji). Koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż miała, i zresztą ma nadal, wymiar czasowy i przestrzenny (art. 21 ust. 4 i 5 p.g.g. – Koncesji udziela się na czas oznaczony... , Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni.). Skoro Skarżący wydobywał kopalinę z przestrzeni nie objętej żadną koncesją, to przyjęcie, że było to wydobycie bez wymaganej koncesji jest jak najbardziej dopuszczalne w świetle bezpośredniej językowej i systemowej wykładni powołanych tu przepisów. Posiadanie przez przedsiębiorcę koncesji na wydobycie kopaliny w danej przestrzeni nie wyklucza możliwości uznania, że w przestrzeni innej, nie objętej tą koncesją, prowadził on wydobycie bez koncesji. Koncesja nie jest zgodą na wydobycie kopaliny wszędzie, a tylko w określonej przestrzeni.
Pogląd, na który Skarżący powołał się, zawarty w wyroku NSA z 13 maja 2016 r. o sygn. II GSK 2940/14, został przedstawiony w konkretnej sprawie z występującym w niej stanem faktycznym i niewątpliwie był w niej uzasadniony. Nie zmienia to jednak faktu, że twierdzenie, iż wykładnia i zastosowanie art. 140 ust. 1 p.g.g. w sprawie zakończonej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności stanowiło rażące naruszenie prawa art.140 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 nie znajduje akceptacji Sądu. Nawet gdyby sprawy te miały tożsamy stan faktyczny, choć nie ma potrzeby tego badać, to należałoby uznać, że mamy do czynienia z dopuszczalną różnicą interpretacyjną. Wyrażenie poglądu przez organ górniczy w sposób, w jaki to zrobił w decyzji z 2018 r. oraz w zaskarżonej decyzji, wyklucza postawienie mu zarzutu rażącego naruszenia prawa. Raz jeszcze, wracając do powołanego tu wyroku NSA w sprawie I OSK 2088/23, Sąd zwraca uwagę, że znalazło się w nim stwierdzenie, że nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Gdybyśmy zatem przyjęli, że pogląd wyrażony w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności jest niezgodny z poglądem przedstawionym przez NSA w wyroku w sprawie o sygn. II GSK 2940/14, to i tak nie byłoby to przesłanką do uznania rażącego naruszenia prawa przez organ górniczy.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.