III SA/Gl 513/23

III SA/Gl 513/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Fleszer /sprawozdawca/
Krzysztof Wujek
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzd
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art 79a i art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Protokolant Referent Magdalena Janik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/8/2023/8092 w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie odmowy umorzenia pożyczki przyznanej w związku z pandemią COVID-19 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. z dnia 23 lutego 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z 24 kwietnia 2023 r., nr SKO.OG-COVID/41.12/8/2023/8092, po rozpoznaniu odwołania H. T. (dalej: Skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. (dalej: PUP) z 23 lutego 2023 r., nr [...] dotyczącą umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia w części pożyczki w kwocie 5 000,28 zł, przyznanej na podstawie art. 15zzd ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.; dalej: ustawa covidowa).
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.).
Rozstrzygnięcie nastąpiło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 20 kwietnia 2022r. PUP orzekł o odmowie umorzenia w części pożyczki w kwocie 5 000,28 zł. Po zbadaniu odwołania decyzja została utrzymana przez SKO w mocy decyzją z 4 lipca 2022r., nr SKO nr [...].
Wobec braku spłaty pożyczki PUP pismem z 12 lipca 2022r. wezwał Skarżącą do zapłaty kwoty 5 000,28 zł wraz z odsetkami ustawowymi.
W dniu 27 lipca 2022r. Skarżąca wniosła o spłatę należności w 14 miesięcznych ratach w wysokości 200,00 zł oraz ostatniej dwudziestej w wysokości pozostałej wymagalnej kwoty przy jednoczesnym umorzeniu należności w części w kwocie 2 000,00 zł.
Pismem z 1 sierpnia 2022r. PUP wezwał Skarżącą do przedstawienia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej, celem wykazania nowych okoliczności faktycznych, uzasadniających ponowne procedowanie w sprawie umorzenia pożyczki tj. sprawy która była przedmiotem wcześniejszej ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na to wezwanie Skarżąca złożyła oświadczenie o otrzymywanej pomocy de minimis oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 23 ustawy covidowej.
Na tej podstawie PUP stwierdził, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności faktyczne inne niż te, w oparciu o które wydana została decyzja z 20 kwietnia 2022r. o odmowie umorzenia w części pożyczki. Wobec tego PUP kierując się art. 61a § 1 k.p.a. wydał 26 sierpnia 2022r. postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia w części pożyczki przyznanej na podstawie art. 15zzd ustawy covidowej.
Skarżąca na to postanowienie wniosła zażalenie.
SKO postanowieniem z 19 października 2022r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 28 października 2022 r. PUP wezwał Skarżącą do udokumentowania aktualnej sytuacji materialnej, osobistej i życiowej oraz przełożenia formularza informacji przedstawionej przy ubieganiu się o pomoc de minimis na aktualnym wzorze (obowiązującym od 15 listopada 2014 r.) w nieprzekraczającym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W wyznaczonym terminie Skarżąca nie przedłożyła stosownych dokumentów. Wobec tego PUP decyzją z 23 listopada 2022 r. umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia w części pożyczki w kwocie 5 000,28zł.
Od tej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, załączając orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy do 31 grudnia 2023r. SKO po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzję tę uchylił.
W uzasadnieniu SKO wskazało na wniesiony przez Skarżącą w odwołaniu nowy dowód, który wymagał zbadania przez PUP.
Ponownie rozpatrując sprawę PUP uznał, że czasowe orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy nie dyskwalifikuje Skarżącej do podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto Skarżąca mimo wezwania nie udokumentowała swojej sytuacji finansowej, nie wykazała źródeł utrzymania i nie przedstawiła wysokości ponoszonych wydatków. Wobec tego w ocenie PUP nie zaszły żadne nowe okoliczności, które zmuszałyby do umorzenia części udzielonej Skarżącej pożyczki, której umorzenia odmówiono już decyzją ostateczną z 20 kwietnia 2022r.
Mając na względzie powyższe PUP decyzją z 23 lutego 2023r. umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia części pożyczki.
W odwołaniu pełnomocnik Skarżącej podniósł zarzut braku ponownego rozpoznania sprawy, wadliwą metodykę sporządzenia elementów składowych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a, błędne umorzenie postępowania jako orzeczenie merytoryczne organu.
Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję PUP, dotycząca umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia w części pożyczki w kwocie 5 000,28 zł.
W jej uzasadnieniu SKO przedstawiło stan prawny mający zastosowanie w sprawie.
Ponadto stwierdziło, że nie ziścił się warunek określony w art. 15zzd ust. 7 ustawy covidowej tj. Skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej przez okres minimum 3 miesięcy po otrzymaniu pożyczki ze środków Funduszu Pracy na pokrycie bieżących kosztów prowadzonej działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy. Spełnienie tej przesłanki z mocy prawa powodowałoby umorzenia pożyczki wraz z odsetkami.
Jednakże - mając na względzie art. 15zzd ust. 19 ustawy covidowej - Starosta/Prezydent miasta na prawach powiatu (lub upoważniony przez niego dyrektor powiatowego urzędu pracy) opierając się na art. 15zzd ust. 16 pkt 1 tej ustawy może na wniosek przedsiębiorcy umorzyć w całości lub w części należności z tytułu zwrotu pożyczki, stosując przy tym art. 57 pkt 1 lub 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tą regulacją prawną należność może być umorzona w części - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami dłużnika.
PUP otrzymał nie podlegającą podważeniu informację o wystąpieniu u Skarżącej choroby onkologicznej w okresie, gdy ta powinna była po otrzymaniu pożyczki prowadzić czynną działalność gospodarczą. Nie uzyskał przeciwdowodów na twierdzenie Skarżącej, że jej choroba i proces leczenia całkowicie wyłączył ją z możliwości pracy. Mimo jego wezwania z 28 października 2022r. Skarżąca nie wykazała, aby jej sytuacja osobista i majątkowa była na tyle trudna by nie mogła dokonać spłaty zobowiązania. Mając na uwadze, że z tych samych przyczyn organ już wcześniej tj. w dniu 20 kwietnia 2022r. wydał decyzję o odmowie umorzenia pożyczki i obecnie nie nastąpiły żadne istotne zmiany, które miałyby prowadzić do potrzeby ponownego rozpoznania wniosku o częściowe umorzenia pożyczki, decyzją z 23 lutego 2023r. umorzono postępowanie w sprawie ww. umorzenia pożyczki,
W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Skarżąca zaskarżyła decyzję w całości i wniosła o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji PUP oraz rozpoznania sprawy na rozprawie z pominięciem przepisów dotyczących rozpoznania sprawy w trybie postępowania uproszczonego, także pod nieobecność Skarżącej.
W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a p.p.s.a. tj. art. 15zzd ust. 7 w zw. z ust. 16 pkt 3 ustawy covidowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że wobec Skarżącej nie zaistniały przesłanki umorzenia w części należności z tytułu pożyczki na raty wskutek niewykazania aktualnego stanu osobistego i majątkowego.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. tj.
1. art. 7,77,80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sytuacji zdrowotnej i osobistej Skarżącej;
2. art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ ad quo poinformowania Skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także legitymacji przedmiotowego sposobu procedowania w treści uzasadnienia decyzji organu ad quem poprzez wskazanie, że wystarczającym dla spełnienia tegoż wymogu spoczywającym na organie administracji publicznej jest pouczenie o jego treści,
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób fragmentaryczny, a także poprzez zaniechanie wszechstronnego ustosunkowania się do zarzutów strony podniesionych w treści odwołania od decyzji organu ad quo,
4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu ad quo.
W ocenie Skarżącej w toku orzekania o odmowie rozłożenia pożyczki organ całkowicie abstrahował od jej sytuacji życiowej i zdrowotnej, a te miały rozstrzygający wpływ na podjęcie przez Skarżącą decyzji o zawieszeniu działalności gospodarczej. Jej stan zdrowia został udokumentowany przedłożoną organowi I instancji dokumentacją medyczną a dolegliwości związane z leczeniem onkologicznym określić należy jako znaczne implikujące codzienne funkcjonowanie w ciągłym bólu i utratę samodzielności.
Obecnie wobec Skarżącej wydano orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy, począwszy od 20 lipca 2020 roku. Wobec tego całkowicie nieuprawnione jest stanowisko organu, zgodnie z którą jej sytuacja osobista i życiowa nie uprawnia ją do uzyskania ulgi fiskalnej w formie rozłożenia pożyczki na raty. Z całą stanowczością po rozpoczęciu leczenia onkologicznego na przełomie lipca i sierpnia 2020r. nie była ona w stanie wykonywać działalności gospodarczej, wskutek czego skorzystała z instytucji zawieszenia działalności gospodarczej. Intencją Skarżącej w żadnej mierze nie było doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia mikropożyczką przez organy administracji publicznej, a jej działanie podyktowane było wyłącznie jej stanem zdrowotnym, skoro i tak w okresie objętym przedmiotowym postępowaniem nie mogła prowadzić działalności gospodarczej. W późniejszym etapie Skarżąca korzystała także z świadczenia rehabilitacyjnego.
W ocenie Skarżącej w toku rozpatrywania sprawy doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Na wyznaczonym etapie postępowania administracyjnego Skarżąca powzięła informację o powinności stawiennictwa przed lekarzem orzecznikiem ZUS. Brak w sprawie było podstaw do ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania przez lekarza orzecznika stosownego orzeczenia, jednakże wskutek braku zawiadomienia przez organ ad quo o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, ewentualnie do złożenia nowych wniosków dowodowych Skarżąca przedmiotowe uprawnienie procesowe utraciła. SKO zbagatelizowało to zaniechanie ze strony organu l instancyjnego, redukując swój wywód w tymże przedmiocie do stwierdzenia, że Skarżąca w toku postępowania była o takowym prawie informowana. Czym bowiem innym jest pouczenie Skarżącej o służącym uprawnieniu, a czym zupełnie odmiennym jest umożliwienie jej czynnej realizacji uprawnienia procesowego. Dodatkowo utrzymana została w mocy decyzja organu l instancji, podczas gdy organ całkowicie zaniechał zawiadomienia Skarżącej o okoliczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ l instancji. Skarżąca nie została powiadomiona o wszczęciu czy też zakończenia postępowania administracyjnego w jakikolwiek sposób, a informację powzięła na etapie decyzji o umorzeniu postępowania. Tym samym, organ pozbawił ją czynnego udziału w sprawie (czym naruszył zasadę statuowaną w art. 10 § 1 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
Powyższe oznacza, że zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie. W przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).
Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia spór, czy w świetle zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego prawidłową jest decyzja SKO z 24 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję PUP z 23 lutego 2023 r. dotyczącą umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia w części pożyczki w kwocie 5 000,28 zł, przyznanej na podstawie art. 15zzd ustawy covidowej.
Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 25 lipca 2022r. (k. 1 akt administracyjnych), w którym wnioskowała o spłatę części należności w ratach przy jednoczesnym umorzeniu należności w kwocie 2000,00 zł.
W wyniku kontroli zgodności z prawem decyzji organów obu instancji Sąd doszedł do przekonania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przed przystąpieniem do badania sprawy należy zwrócić uwagę na art. 133 p.p.s.a. Stanowi on, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż Sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać należy, iż Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r.; sygn. akt I OSK 1664/17). Z przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12).
Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi powinny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta powinny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 306/18; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 400/18).Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 178/23). Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06; wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18).
Uwzględniając powyższe Sąd przyjmuje, że przesłane akta są aktami, na podstawie których orzekało SKO. Ich analiza wskazuje, że PUP wraz z odwołaniem od wydanej w tej sprawie decyzji z 23 lutego 2022 r. przesłał organowi odwoławczemu niepełne akta sprawy. Akta sprawy organu pierwszej instancji dotyczą wyłącznie sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącej z 25 lipca 2022r. I chociaż PUP przywołuje okoliczność res iudicata i dokonane ustalenia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 20 kwietnia 2022r., utrzymaną następnie w mocy decyzją SKO z 4 lipca 2022r. to nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Skarżącej z 25 lipca 2022 r. (aktualnie procedowanym), ponieważ przywołuje ona o zaliczenie na poczet niniejszej sprawy dokumentów z postępowania prowadzonego przed organem po wskazaną sygnaturą akt administracyjnych oraz dalszych celem wykazania stanu zdrowia oraz zdolności majątkowych. Zatem organowi znana była sytuacji materialna i zdrowotna strony oraz materiał dowodowy zgromadzony w związku z innymi postępowaniami w sprawie. Tym samym Sąd nie jest zatem w stanie skontrolować - w oparciu o nadesłane przez SKO akta sprawy - prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska.
Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2785/20).
Materialne podstawy wydania zaskarżonej decyzji zawierały przepisy ustawy covidowej. Stosownie do treści art. 15 zzd ust. 16 pkt 3 w/w ustawy starosta może rozłożyć na raty spłatę należności z tytułu zwrotu pożyczki. Zgodnie natomiast z jej art. 15 zzd ust. 18 do tego rodzaju spraw stosuje się odpowiednio przepisy art. 56 i 57 ustawy o finansach publicznych.
Jak wynika natomiast z art. 57 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2023 poz.1270; dalej: u.f.p.) na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części, terminy spłaty całości albo części należności mogą zostać odroczone lub płatność całości albo części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.
Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że dopuszczalność rozłożenia na raty należności tego rodzaju stanowi jedną z ulg w spłacie zobowiązań, przy czym o umorzeniu decyduje właściwy w sprawie organ, a podejmowana w tym przedmiocie decyzja ma charakter uznaniowy. Według NSA uznania administracyjnego nie można rozumieć jako dowolności organu w rozstrzygnięciu sprawy. Organ nie jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia pełnych i precyzyjnych ustaleń co do stanu faktycznego i oceny, czy okoliczności sprawy odpowiadają przesłankom udzielenia wnioskowanej pomocy. Uzasadniając wybór rozstrzygnięcia uznaniowego organ musi przedstawić jasną i przekonującą argumentację, zarówno co do faktów, jak i prawa. Uznając, że strona znajduje się w sytuacji, w której możliwe jest przyznanie pomocy w trybie wskazanym w ustawie, na organie ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia, dlaczego w ramach uznania administracyjnego odmawia jednak jej udzielenia bądź udziela w wysokości niższej niż oczekiwana przez stronę (wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1334/14). Organ administracji, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do urzędniczej samowoli (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 332/14).
Tymczasem Organy orzekające w sprawie pochopnie przyjęły, że Skarżąca nie będzie w stanie spłacać pożyczki w systemie ratalnym, czego dowodem jest brak podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Bezpodstawnie odmówiono wiarygodności Skarżącej, która składając wniosek o rozłożenie na raty części należności z tytułu pożyczki deklarowała możliwość spłaty przedmiotowej należności w systemie ratalnym, zaproponowała także wysokość raty. W prowadzonym postępowaniu nie został zebrany materiał dowodowy, którego ocena uzasadniałaby zasadność powyższego twierdzenia. Choć Skarżąca zadeklarowała wysokość rat, nie ustalono ram czasowych, w których spłata miała by mieć miejsce. Obowiązkiem organu było zatem stworzyć Skarżącemu możliwość rozwiania powyższych wątpliwości poprzez ponowne zastosowanie art. 50 § 1 k.p.a. Wezwania z 1 sierpnia 2022r. oraz 28 października 2022r. kierowane do Skarżącej w ogóle nie zawierały jakichkolwiek oczekiwań PUP co do wyznaczenia ram czasowych realizacji wniosku z 25 lipca 2022 r., tylko do przedstawienia sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącej. Uznać zatem należy, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie został ustalony w sposób umożliwiający prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dodać warto, że w interesie Skarbu Państwa leży stworzenie dłużnikowi możliwości dobrowolnej spłaty należności w systemie ratalnym, bez konieczności angażowania aparatu administracyjnego w celu ich wyegzekwowania.
Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy SKO naruszył granice uznania administracyjnego, stanowiące podstawę przy wydawaniu decyzji dotyczących ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym.
Organom obu instancji należy również zarzucić naruszenie podstawowych reguł związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Jednocześnie organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Wymogów wynikających z powyższych przepisów żaden z organów nie dopełnił.
Dodatkowo wskazać należy, że SKO rozpoznając sprawę ponownie w trybie odwoławczym nie dostrzegło naruszenia przez PIP art. 79a k.p.a. Jeżeli bowiem przyczyną odmowy pozytywnego załatwienia wniosku Skarżącej z 25 lipca 2022 r. był fakt, że nie został przez nią przedłożona dodatkowa dokumentacja, to PUP powinien poinformować o tym Skarżącą. Podkreślane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że celem przepisu art. 79a k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach - nie korzysta z takiej możliwości. Zaniechanie stosownego pouczenia skarżącego przez organy zasadniczo godzi w jego interes prawny i faktyczny, naruszając jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) przez pominięcie istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz podważając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jednostek do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) (wyrok WSA w Kielcach z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 304/23).
W realiach niniejszej sprawy brak udzielenia Skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji informacji, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest przedłożenie przedmiotowej dokumentacji należy uznać również za naruszenie przez PUP wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.
Jeśli zatem organ uznał, że brak konkretnego dokumentu skutkować będzie wydaniem decyzji negatywnej, powinien był wyznaczyć stronie realny termin na wypełnienie zobowiązania. W okresie biegu wyznaczonego terminu do przedłożenia brakującej dokumentacji organ powinien powstrzymać się od wydania decyzji dla strony negatywnej. Nawet na etapie odwoławczym nie było przeszkód, by Skarżącej wyznaczyć termin dostarczenia brakującej dokumentacji w trybie art. 79a k.p.a. Przepis ten nie ogranicza się jedynie do postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym i ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.), czego jednak organ odwoławczy nie uczynił.
Powyższe uchybienia powinny zostać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wyeliminowane. Wynikający z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. obowiązek organów zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, czyli zapewnienia stronie prawa do tzw. ostatniego słowa, należy do podstawowych obowiązków procesowych organów administracji publicznej działających w sposób rzetelny i profesjonalny, z dbałością o zachowanie pełnych procesowych praw uczestników postępowania, czego wymagają zasady państwa prawa.
Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. SKO dopuściło się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Niezależnie, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie czynią zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rola i znaczenie uzasadnienia było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08; por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Gl 649/23). Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, Nr 2, poz. 68 oraz G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, publ. LEX 2010).
Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że obie wydane w sprawie decyzje nie zostały należycie i prawidłowo umotywowane. Nie można bowiem przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Decyzje organów obydwu instancji w sposób jaskrawy naruszają powołany wyżej art. 107 § 3 k.p.a.
Przedstawione wyżej uchybienia przepisom postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności.
Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanej ulgi.
Jednocześnie treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem jest ona uzależniona od aktywności Skarżącej.
O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Zasądzone przez Sąd koszty postępowania obejmują: 200 zł tytułem uiszczonego wpisu.