III SA/Gl 51/22

III SA/Gl 51/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 2 a i ust. 3 d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 423
art. 46 ust. 1, ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o. o. w E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 października 2021 r. nr SKO.FD/41.4/105/2021/13724 w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2015 r. i 2016 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr [...] (znak: [...], [...]); 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 1028 zł (słownie: jeden tysiąc dwadzieścia osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 października 2021r., nr SKO.FD/41.4/105/2021/13724 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania C. sp. z o. o. z siedzibą w E., od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] (znak: [...]) z dnia 25 sierpnia 2021 r. w sprawie zwrotu dotacji do budżetu miasta K. – zreformowało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W podstawie prawnej powołało się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej K.p.a.).
W uzasadnieniu wyjaśniło, że decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Spółkę, będącej organem prowadzącym Liceum [...] w K. w kwocie [...] zł,( w tym: za rok 2015 w kwocie [...] zł, za rok 2016 w kwocie [...] zł) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.
Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie żądając jej uchylenia oraz umorzenia postępowania. W szczególności Odwołująca wniosła o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1-3 decyzji z uwagi na uiszczenie określonych decyzją kwot, a zatem postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Odnośnie pozostałych pkt decyzji Odwołująca nie zgodziła się z obowiązkiem określonych kwot jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i zarzuciła, że organ nie wyjaśnił, pod kątem normatywnym, z jakiego powodu uznał, iż określone w pkt 4 - 9 kwoty (na które składają się m.in. kwoty określone przez organ jako wynagrodzenia pozostałych pracowników z tytułu urlopu macierzyńskiego oraz kwoty dotyczące pochodnych od wynagrodzenia z tytułu urlopu macierzyńskiego - składki na ubezpieczenie społeczne. Fundusz Pracy) to zdaniem organu dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odwołująca podkreśliła, że organ nie dokonał w niej oceny pod kątem normatywnym zakwestionowanych wydatków. Jednocześnie organ nie zastosował się do wskazówki organu odwoławczego i w ogóle nie odniósł się do kwestii neutralności dotacyjnej, która to w sprawie stanowi kluczową kwestię. Zaakcentowano, że w trakcie kontroli Spółka złożyła szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu rozliczenia z ZUS w zakresie wypłaty zasiłków, wskazała sposób rozliczania z ZUS - wskazując wypłacone zasiłki macierzyńskie jako potrącenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za pozostałych pracowników nie będących na urlopie macierzyńskim. Odwołująca zakwestionowała ponadto określone w pkt 6-8 kwoty z tytułu wynagrodzenia 13 nauczycieli. Podniosła, że beneficjent dotacji przedstawił w tym zakresie wymaganą przepisami prawa dokumentację, tj. listy płac, umowy z nauczycielami i przelewy na konto poszczególnych nauczycieli.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO zreformowało decyzję pierwszoinstancyjną uchylając powyższą decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1-4, 6 i 8 i w tej części umarzając postępowanie z uwagi na upływ terminu przedawnienia oraz w pkt 1 w zakresie obejmującym rok 2016, gdyż Spółka dokonała zwrotu określonej kwoty z odsetkami; w pozostałym zakresie (tj. w pkt 5, 7, 9 i 10) utrzymało decyzję w mocy. SKO stwierdziło, że osią sporu jest kwestia zasadności pokrycia z dotacji zasiłków macierzyńskich oraz oceny neutralności dotacyjnej tego zdarzenia. W tym zakresie organ uznał, że wynagrodzenia z tytułu urlopu macierzyńskiego oraz pochodne od wynagrodzeń (pkt 4-9) stanowią wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, albowiem wypłacone przez pracodawcę świadczenia zostały rozliczone w ciężar składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem zostały już zrefundowane ze środków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Natomiast w ocenie Odwołującej, zasiłek macierzyński nie jest rozliczeniem dotacyjnym samym w sobie, jest bowiem rozliczeniem z ZUS i dla rozliczenia dotacyjnego jest to zdarzenie neutralne, albowiem beneficjent nie mógł wykazać pełnej kwoty ZUS należnego z tytułu wypłaconych wynagrodzeń, gdyż potrącił ją o kwotę wypłaconego zasiłku, do czego zobowiązywały go przepisy prawa. W ocenie SKO stanowisko Odwołującej odnośnie neutralności dotacyjnej wypłaconych kwot zasiłków macierzyńskich nie zasługiwało na aprobatę bowiem sfinansowanie wypłaconego przez pracodawcę zasiłku macierzyńskiego z dotacji przy jednoczesnym potrąceniu (skompensowaniu) należnej składki do ZUS o kwotę wypłaconego zasiłku nosiło znamiona podwójnego finansowania tego wydatku.
Kolegium nie zgodziło się ponadto z Odwołującą w zakresie dwóch pozostałych zarzutów zgłoszonych odnośnie pkt 7 i 9 decyzji w części dotyczącej wynagrodzeń nauczycieli stwierdzając, że Spółka nie udokumentowała wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami wskazanymi w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."). Podczas gdy w okazanych podczas kontroli umowach nie stwierdzono zapisów informujących, w jakiej szkole i mieście dany nauczyciel prowadzi zajęcia oraz jakich przedmiotów uczy. W związku z powyższym zespół kontrolny dokonał weryfikacji zapisów w dziennikach zajęć w celu potwierdzenia, że nauczyciele rozliczeni z dotacji faktycznie realizowali zajęcia w Szkole Policealnej [...] w K.. W wyniku tej weryfikacji stwierdzono, że w dziennikach lekcyjnych nie zostało ujętych 16 nauczycieli, których wynagrodzenia zostały rozliczone z dotacji w październiku, listopadzie i grudniu 2016 r.
SKO wskazał, że Spółka przedstawiła protokoły z przebiegu części praktycznej egzaminu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe, przeprowadzanego dla zawodu technik usług kosmetycznych, technik administracji oraz technik geodeta. W skład zespołu nadzorującego przebieg poszczególnych egzaminów wchodziło 4 nauczycieli, odnośnie których organ ostatecznie przyjął, że rozliczone z dotacji wynagrodzenie za październik 2016 r. wykorzystane zostało zgodnie z celami wskazanymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Odnośnie czwartego nauczyciela, uczestniczącego w egzaminie, potwierdzającym kwalifikacje dla zawodu technik geodeta organ uznał, że Szkoła Policealna [...] w K. nie kształciła w tym zawodzie, toteż wynagrodzenie tego nauczyciela pokryte z dotacji nie było zgodne z celem wskazanym w art. 90 ust. 3d u.s.o. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dwukrotnie wzywał beneficjenta do przedstawienia dokumentów potwierdzających udział pozostałych 13 nauczycieli w egzaminach potwierdzających kwalifikacje w zawodzie, przeprowadzonych dla uczniów Szkoły Policealnej [...] w K. albo realizację przez tych nauczycieli zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych przeprowadzonych bezpośrednio z uczniami tej szkoty lub na ich rzecz. Dokumenty te jednak nie zostały organowi prowadzącemu postępowanie przedłożone, wobec czego organ ten przyjął, że wynagrodzenie tych nauczycieli w łącznej kwocie [...] zł wykorzystane zostało niezgodnie z przeznaczeniem. SKO podkreśliło, że dla udzielającego dotacji jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem następuje bowiem wówczas, kiedy fakt ten potwierdzony został na podstawie stosownych dokumentów, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania. Środki przyznane w ramach dotacji mają "znaczony" charakter i podmiot je otrzymujący nie ma nieograniczonej swobody w ich wykorzystaniu. Beneficjent nie włada dotacją jak właściciel, bez żadnych ograniczeń - wręcz przeciwnie może ją wykorzystać jedynie w ściśle określony sposób, zgodny z celami wskazanymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. W przedmiotowej sprawie beneficjent, pomimo dwukrotnego wezwania organu pierwszej instancji nie udokumentował, że wskazani nauczyciele świadczyli pracę na rzecz Szkoły. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom Odwołującej, była niemożliwa do ustalenia w oparciu o przedłożone umowy czy listy płac, nie wynikało z nich bowiem, czy wskazani nauczyciele faktycznie realizowali zajęcia w Szkole Policealnej [...] w K.. Podobnie wynagrodzeń A. B. za miesiące wrzesień - grudzień 2016 r. oraz J. L. za październik 2016 r. w kwocie łącznej [...] zł (pkt 9 decyzji) Spółka nie udokumentowała aby osoby te wykonywały zadania (świadczenia pracy) na rzecz uczniów Szkoły Policealnej [...] w K.. Kontrolujący, dokonując weryfikacji zapisów w dziennikach zajęć stwierdzili, że nie zostały ujęte w dziennikach lekcyjnych szkoły. Dyrektor szkoły wyjaśnił wprawdzie, że A. B. jest pracownikiem laboratorium, które znajduje się w G. w G. oraz że nie odnotowywała prowadzenia zajęć w dziennikach szkoły, albowiem zajęcia dla słuchaczy szkoły odbywały się w G.. Zespołowi kontrolnemu okazana została jednocześnie umowa najmu z 16 września 2015 r., zawarta pomiędzy G. im. [...] z siedzibą w G. a Spółką, przedmiotem której był wynajem pracowni specjalistycznej w celu przeprowadzenia zajęć praktycznych oraz egzaminów zawodowych dla słuchaczy. Umowę zawarto na okres od 17.09.2016 r. do 30.06.2017 r. zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik do tej umowy, a który to harmonogram, pomimo wezwania, nie został kontrolującym okazany. Zważywszy, że ww. umowa zawarta została z organem prowadzącym i nie wynikało z niej wprost, która za Szkół uczęszcza na zajęcia w G., organ pierwszej instancji w toku postępowania dwukrotnie wzywał Spółkę do przedłożenia m.in, dokumentów potwierdzających wykonywanie przez A.B. czynności asystenta technicznego/ laboranta z uczniami Szkoły Policealnej [...] w K. lub na ich rzecz, dokumentów potwierdzających realizację przez J. L. zajęć dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych na rzecz Szkoły Policealnej [...] w K. oraz kopii umów zawartych z tymi nauczycielami. Dokumenty, pomimo wezwania, nie zostały organowi pierwszej instancji przedłożone, w konsekwencji czego organ ten zasadnie przyjął, że dotacja w kwocie [...] zł tytułem wynagrodzenia tych nauczycieli wykorzystana została niezgodnie w przeznaczeniem.
Kwestionując powyższą decyzję ostateczną Spółka wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając naruszenie przepisów:
1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 3d, art. 5 ust. 7 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2016 roku;
b) poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
c) poprzez brak zastosowania art. 5 ust. 7 u.s.o. w zakresie określenia zadań i wydatków organu prowadzącego na cele przewidziane w tym przepisie, w szczególności co do zapewnienia właściwych warunków kształcenia, wychowania i opieki, pomimo brzmienia art. 90 ust. 3d u.s.o., w tym zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki w laboratorium;
d) poprzez nieuwzględnienie, że dotacja przysługuje na każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o, w szczególności poprzez nieuwzględnienie, że dotacja przysługuje na wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli oraz na rozliczenia naliczonych składek do ZUS z tytułu wynagrodzeń pracowników;
e) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: u.fp.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki ponoszone przez organ prowadzący szkołę dotyczące pokrywania wynagrodzenia nauczycieli i dotyczące rozliczeń naliczonych składek z tytułu wynagrodzeń pracowników z ZUS nie stanowią każdego wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzielonej dotacji, jako realizującego cele z zakresu kształcenia, wychowania i opieki w rozumieniu art. 90 ust.3d u.s.o., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nastąpiły uchybienia skutkujące wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;
f) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa poprzez nieuwzględnienie, że beneficjent dotacji jako płatnik składek zobowiązany jest do wypłaty zasiłku w imieniu ZUS;
g) art. 64 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa poprzez nieuwzględnienie, że beneficjent dotacji jako płatnik składek zobowiązany jest do wypłaty zasiłków w terminach przyjętych dla wypłaty wynagrodzeń, nie później jednak niż w ciągu 30 dni od daty złożenia dokumentów niezbędnych do stwierdzenia uprawnień do zasiłków oraz nie branie pod uwagę okoliczności, że w przypadku, gdyby płatnik składek nie wypłacił zasiłku w terminie, jest on zobowiązany do wypłaty odsetek;
h) art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieuwzględnienie, że beneficjent dotacji jako płatnik składek dokonuje rozliczenia składek oraz wypłaconych zasiłków, które podlegają rozliczeniu na poczet składek ZUS poprzez potrącenie (kompensatę) zobowiązania z zapłaconymi zasiłkami w imieniu ZUS, a zatem poprzez nieuwzględnienie, że beneficjent dotacji nie mógł dokonać innego rozliczenia z ZUS, gdyż taką procedurę nakładają na nią przepisy ustaw.
2. postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a SKO naruszył te przepisy w ten sposób, że:
a) organ administracji dopuścił się dowolnej oceny dowodów odmawiając uznania, że pokrycie wydatków na wynagrodzenia nauczycieli potwierdzone dokumentacją finansową stanowi wydatek na cele wskazane w ustawie, a także poprzez odmowę uznania, że pokrycie wydatków na naliczone składki ZUS z tytułu wynagrodzenia nauczycieli jest wykorzystaniem dotacji zgodnie z przeznaczeniem;
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie i nieuznanie dowodów przedstawionych i nieuwzględnieniu jako dowodów dokumentów w sprawie przez stronę skutkujących błędnym ustaleniem, że w niniejszej sprawie doszło do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pomimo, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o tym, że dotację wykorzystano na wynagrodzenia dla nauczycieli;
c) poprzez niespełnienie wynikającego z art. 7 i art. 8 k.p.a. nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do organów władzy publicznej, przez prowadzenie postępowania wyłącznie w sposób mający na celu wyłącznie fiskalny interes;
d) poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie polegający na rozstrzygnięciu wątpliwości na niekorzyść strony, a także polegający na odstąpieniu przez organ od dotychczasowej praktyki dotyczącej kontrolowania i akceptowania wydatków ponoszonych w szkole z dotacji oświatowej na wynagrodzenia nauczycieli, bez żadnej zmiany stanu prawnego;
e) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie wbrew dowodom z dokumentów, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;
f) poprzez brak rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania, że skarżąca winna zwrócić dotację z uwagi na wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem.
W uzasadnieniu zaakcentowała zmianę brzmienia przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o., który w pkt 1 lit. b) stanowi, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o. Przedstawiono szczegółowy sposób rozliczenia z ZUS - wskazując wypłacone zasiłki macierzyńskie jako potracenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za pozostałych pracowników nie będących na urlopie macierzyńskim. Podkreślono także, że beneficjent dotacji, działający w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, ma obowiązek wypłaty zasiłków, ponieważ jest płatnikiem świadczeń na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o z dnia 25 czerwca 1999 roku o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zatem Spółka zobowiązana była do wypłaty zasiłków w imieniu ZUS. W konsekwencji - jako płatnik świadczeń w rozumieniu ustawy, nie dokonuje wypłaty swoich zobowiązań, lecz dokonuje wypłaty zobowiązań w imieniu ZUS; zasiłek macierzyński nie jest rozliczeniem dotacyjnym samym w sobie, jest rozliczeniem z ZUS. Dla rozliczenia dotacyjnego jest to neutralne zdarzenie. Nie można mówić w tej sytuacji o podwójnym finansowaniu, ponieważ suma zobowiązań za miesiąc wrzesień 2016 roku wyniosła [...] zł i taka kwota została rozliczona jako należność wobec ZUS. W kwocie tej mieszczą się wszystkie należności wobec ZUS wynikające z wypłaconego w przedmiotowym okresie wynagrodzenia dla pracowników.
Odnośnie wypłaty wynagrodzenia dla nauczycieli, potwierdzonej dokumentami finansowymi podkreślono, że stanowiła wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, czyli celem wskazanym w ustawie. W oparciu o art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2015 i 2016 r. dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Z art. 5 ust. 7 u.s.o. wynika, że organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność, a do zadań organu należy w szczególności m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki. Spółka wyjaśniła, że w czasie kontroli organ prowadzący szkołę przedstawił kontrolującym umowy z nauczycielami, listy płac za rok 2016, elektroniczne zestawienie operacji bankowych za okres od 01.01.2016 r. do 31.12.2016 r., czyli potwierdzenie wypłaty na rzecz nauczycieli w postaci przelewów. Listy płac, które przedstawiono kontrolującym podczas czynności kontrolnych są dokumentem finansowym potwierdzającym wykonanie pracy na rzecz kontrolowanych szkół, były podstawą do wypłaty wynagrodzenia, naliczenia składek na rzecz ZUS co kontrolujący weryfikowali oraz stanowią dokument potwierdzający wydatkowanie środków dotacyjnych. Imienne listy płac były przedstawione oddzielnie dla każdej ze szkół prowadzonych w mieście K.. Beneficjent dotacji przedłożył więc stosowną dokumentację kadrową i finansową potwierdzającą wypłatę wynagrodzenia dla 13 nauczycieli. Ponadto dodatkowo oświadczenia składali dyrektor szkoły i z-ca dyrektora ds. organizacyjnych. Jak wyjaśniano podczas kontroli oraz zaznaczono w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli wynagrodzenia nauczycieli związane są bezpośrednio ze świadczonymi przez nich usługami dydaktycznymi wynikającymi z prowadzonych zajęć wynikających z ramowych planów nauczania (potwierdzonych w dzienniku) oraz zajęć dodatkowych poszerzających wiedzę i umiejętności zawodowe w kwalifikacjach objętych egzaminem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie. Wynagrodzenia wypłacane są w oparciu o umowy (umowa zlecenia) na podstawie sporządzonej comiesięcznej listy płac, rachunku bądź faktury (działalność gospodarcza). Nauczyciele otrzymują także wynagrodzenia z tytułu prac w komisjach egzaminacyjnych (członek komisji), z tytułu zastępstw, dyżurów, dodatkowych prac świadczonych w laboratoriach (asystenci techniczni) oraz w związku z wykonywaniem czynności statutowych (np. koordynator ds. specjalnych potrzeb pedagogiczno-psychologicznych słuchaczy), czy innych działań zleconych przez dyrektora szkoły. Wskazane prace nie wymagają zawierania dodatkowych umów z osobami, z którymi organ prowadzący już współpracuje w oparciu o umowę. W takim przypadku wystarczy ustne powierzenie obowiązków w oparciu o przydział przygotowany przez Dyrektora Szkoły bądź na wniosek Dyrektora ds. dydaktycznych.
W ocenie skarżącego SKO w nieprawidłowy sposób dokonało ustaleń stanu faktycznego, z także wykładni prawa materialnego, co skutkowało uznaniem, że dotacja została wykorzystana w sposób nieprawidłowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, podkreśliła ustawowy obowiązek i zasadność dokonywanych potrąceń z należnościami zus-owskimi oraz specyfikę pracy nauczycieli i wynikające z tego wynagrodzenie potwierdzone dokumentacją kadrową i finansową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poza sporem jest kwestia przedawnienia dotacji za 2015r. – co szczegółowo przedstawiło SKO w zaskarżonej decyzji.
Natomiast w niniejszej sprawie istotą sporu jest dotacja udzielona w 2016r. – tj. ocena neutralności dotacyjnej rozliczenia zasiłku z ZUS przez Spółkę jako płatnika składek oraz ustalenie czy wypłata wynagrodzenia dla nauczycieli potwierdzona dokumentami finansowymi stanowiła wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem.
Stosownie do art. 90 ust 3 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i.
Podkreślić należy, iż dotację oświatową można wydatkować wyłącznie na cele ściśle związane z działalnością przedszkola czy też szkoły (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014r. I GSK 231/12, wyrok NSA z dnia 28 maja 2013r. II GSK 229/13, wyrok NSA z dnia 19 marca 2014r. II GSK 1858/12, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 2775/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1304/12).W myśl art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305; dalej u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3d u.s.o. obowiązującym w 2016r. - dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących rzeczy z pkt a) do e).
Natomiast art. 5 w ust. 7 stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
2)wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.
Z treści więc przepisu art. 90 ust. 2a i ust. 3 d u.s.o. wynika, że dotacja przyznawana na podstawie art. 90 ust. 2a u.s.a ma charakter dotacji przedmiotowo – celowej. Przysługuje ona na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły, takich jak kształcenie wychowania i opieka, w tym profilaktyka społeczna i w tym zakresie ma charakter celowy. Oznacza to, że w ramach dotacji dofinansowanie może obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów, przez konkretną szkołę.
Zatem zapłata ze środków pochodzących z dotacji za inne zadania niż te, na które dotacja została udzielona, czyli na realizację innych celów niż wskazane – tj. niezwiązanych z procesem kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, oraz zarazem nie stanowiących wydatków bieżących szkoły (przedszkola) lub placówki - winna być kwalifikowana jako wydatkowanie tej części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Jednakże w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U z 2021 r., poz. 1133) - prawo do zasiłków określonych w ustawie i ich wysokość ustalają oraz zasiłki te wypłacają płatnicy składek na ubezpieczenie chorobowe, którzy zgłaszają do ubezpieczenia chorobowego powyżej 20 ubezpieczonych, z zastrzeżeniem pkt 2 lit. d, który nie ma zastosowania w tej sprawie.
Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 423), płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Rozliczenie składek, o których mowa w ust. 1, oraz wypłaconych przez płatnika w tym samym miesiącu zasiłków oraz zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych podlegających rozliczeniu na poczet składek następuje w deklaracji rozliczeniowej według ustalonego wzoru. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, deklaracja rozliczeniowa zawiera m.in. kwoty wypłaconych zasiłków oraz zasiłków finansowanych z budżetu państwa, podlegających rozliczeniu w ciężar składek na ubezpieczenia społeczne oraz kwoty wynagrodzeń z tytułu niezdolności do pracy.
Wobec powyższych regulacji – mając na względzie obowiązek ustawowy skarżącej Spółki do wypłaty zasiłków macierzyńskich i potrącania ich wysokości z kwoty należności podlegających wpłacie do ZUS – niezrozumiałym jest uznanie przez organy obu instancji wydatkowania dotacji w spornych kwotach jako niezgodnych z przeznaczeniem. Skoro Spółka, jako pracodawcy i organ prowadzący szkołę, nie miała prawnych możliwości odmiennego dokonywania rozliczeń, a do jej zadań należy dbałość o działalność, zapewnienie obsługi finansowej i wykonywanie stosownych czynności obejmujących przyjęte zasady polityki rachunkowości i rozliczeń publicznoprawnych związanych z prowadzoną placówką – to przyjęte przez skarżąca dokonywanie potrąceń wypłacanych zasiłków z kwotami składek należnymi do uiszczenia do ZUS należy uznać za uzasadnione. Do organu należy jednak dokładne sprawdzenie dokonywanej kompensaty i prawidłowość tych rozliczeń pod względem rachunkowym.
Odnośnie drugiej spornej kwestii dotyczącej wypłat wynagrodzenia dla nauczycieli, to Spółka wskazuje, że kwota ta potwierdzona jest dokumentami finansowymi i stanowiła wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem, czyli celem wskazanym w ustawie.
Mając na względzie w/w cele i wydatki, na które może być realizowana dotacja – również w tym zakresie należy uznać słuszność argumentów skarżącej Spółki. Fakt wydatkowania dotacji na zapłatę wynagrodzenia konkretnym nauczycielom wynika z zawartych umów, list płac, przelewów bankowych i zestawień. Spółka rozliczając się z otrzymanej dotacji przedłożyła stosowną dokumentację kadrową i finansową potwierdzającą wypłatę wynagrodzenia dla 13 zakwestionowanych przez organy nauczycieli. Dodatkowo oświadczenia składali dyrektor szkoły i z-ca dyrektora ds. organizacyjnych wyjaśniając specyfikę pracy i obowiązków nauczycieli. Zaznaczono w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli, że wynagrodzenia nauczycieli związane są bezpośrednio ze świadczonymi przez nich usługami dydaktycznymi wynikającymi z prowadzonych zajęć wynikających z ramowych planów nauczania (potwierdzonych w dzienniku) oraz zajęć dodatkowych poszerzających wiedzę i umiejętności zawodowe w kwalifikacjach objętych egzaminem potwierdzającym kwalifikacje w zawodzie; wypłacane są w oparciu o umowy (umowa zlecenia) na podstawie sporządzonej comiesięcznej listy płac, rachunku bądź faktury (działalność gospodarcza). Nauczyciele otrzymują także wynagrodzenia z tytułu prac w komisjach egzaminacyjnych (członek komisji), z tytułu zastępstw, dyżurów, dodatkowych prac świadczonych w laboratoriach (asystenci techniczni) oraz w związku z wykonywaniem czynności statutowych (np. koordynator ds. specjalnych potrzeb pedagogiczno-psychologicznych słuchaczy), czy innych działań zleconych przez dyrektora szkoły.
Za słuszne należy uznać twierdzenia strony o braku nakazów ustawowych do gromadzenia dodatkowej dokumentacji niż wymagane prawnie umowy z konkretnymi nauczycielami, dowody księgowe potwierdzające wypłatę wynagrodzeń, listę płac oddzielną dla każdej ze szkół w mieście K., potwierdzenie przelewów wynagrodzeń i składek do ZUS.
Zatem skoro dotacje mogą być wykorzystane na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o., a skarżąca Spółka przedstawiła stosowną dokumentację kadrową i finansową to brak jest podstaw do uznania dotacji za wydatkowaną niezgodnie z jej przeznaczeniem, szczególnie jeżeli Kurator nie zgłasza zastrzeżeń do poziomu pracy dydaktycznej placówki, w której konkretni nauczyciele wykonują swoje obowiązki. A faktyczne wykonywanie tych obowiązków wynika z zakresu czynności służbowych, dydaktycznych, opiekuńczych itp. każdego nauczyciela, Karty Nauczyciela, grafiku zajęć itd. Dane te winien zestawić organ i ocenić w aspekcie przedstawianych regulacji prawnych.
Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i wszechstronne rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych polega na takim ustosunkowaniu się do każdego zarzutu i argumentu, aby uzyskać jednoznaczność i konkretność ustaleń, co warunkuje poprawność dokonanej subsumpcji.
Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia obu decyzji celem ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania, uwzględnienia upływu okresu przedawnienia i wydania stosownego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa.
W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a.