III SA/Gl 500/23

III SA/Gl 500/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 75
art. 62
Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi I sp. z o. o. w K. na czynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie niezakwalifikowania wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki nad dziećmi do lat 3 w ramach programu MALUCH+ 2022-2029 oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 25 maja 2023r. skarżąca I Sp. z o.o. w K. działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "ppsa") zaskarżyła w całości czynność Wojewody Śląskiego polegająca na niezakwalifikowaniu/odrzuceniu wniosku dla podmiotów innych niż gmina o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach programu "Maluch+" 2022-2029.
Z akt sprawy wynika, że 15 lutego 2023 r. wpłynął do systemu PIU Emp@tia wniosek skarżącej o przyznanie dofinansowania na utworzenie 37 miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w instytucji opieki "Żłobek [...]" ze wskazaną lokalizacją przy ul. [...] w Z. Został on poddany ocenie formalnej za pomocą zestandaryzowanej listy pytań stosowanej do oceny wszystkich wniosków składanych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego w ramach naboru do programu.
Wynik oceny formalnej wniosku był negatywny, bo we wcześniejszej edycji programu "Maluch+" 2021 Wojewoda Śląski współfinansował tworzoną pod tym samym adresem instytucję opieki żłobkowej. Dlatego 24 lutego 2023 r. wezwano wnioskodawcę, zgodnie z punktem 7.3 Programu, do złożenia wyjaśnień. Wezwanie dotyczyło wyjaśnienia przez wnioskodawcę kwestii tego, że planuje utworzyć 37 miejsc w ramach programu w tej samej lokalizacji, w której inny podmiot gospodarczy w ramach wcześniejszej edycji programu "Maluch+" 2021 zadeklarował utworzenie 90 miejsc opieki i ten podmiot ma z Wojewodą Śląskim podpisaną umowę o dofinansowanie.
Wnioskodawca, złożył 1 marca 2023 r. korektę wniosku wraz z wyjaśnieniem. W związku z tym, że wyjaśnienie nie korespondowało treścią ze stanem faktycznym znanym organowi ze sprawy dotyczącej podmiotu gospodarczego, który ma podpisaną umowę z Wojewodą Śląskim w ramach innego programu - "Maluch+" 2021 na utworzenie miejsc opieki pod tym samym adresem, zwrócono się 3 marca 2023 r. do wnioskodawcy a zarazem skarżącego w niniejszej sprawie o skorygowanie wniosku poprzez uwiarygodnienie złożonego wraz z w wnioskiem oświadczenia, że Spółka posiada tytuł prawny do lokalu, w którym będą tworzone nowe miejsca opieki z udziałem środków KPO lub FERS (środki programu).
Wnioskodawca złożył korektę wniosku wraz z kopią przedwstępnej umowy najmu zawartej 2 lutego 2023 r. pomiędzy G. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą G G. J. a skarżącą.
Również 3 marca 2023 r. służby ministra właściwego do spraw rodziny, na podstawie uprawnienia ministra, o którym mowa w punkcie 9.1.4 programu, wydały interpretację postanowień Programu, z której wprost wynika, że przedwstępna umowa najmu nie stanowi tytułu prawnego do lokalu, o którym mowa w otwartym katalogu tytułów prawnych do lokalu w punkcie 6.2 Programu.
Zgodnie z tą interpretacją Wojewoda ocenił i rozpatrzył negatywnie wniosek Spółki i nie zakwalifikował go do wsparcia w ramach Programu. Czynności dokonał w systemie "Rejestr Żłobków" 17 marca 2023 r., a więc w terminie zapadalności jej wykonania wynikającym z postanowień Programu. Wojewoda zaznaczył jako stan wniosku "rozpatrzony negatywnie/odrzucony" i umieścił uzasadnienie w brzmieniu: "Na dzień kwalifikacji wniosku na podstawie złożonych dokumentów i wyjaśnień nieścisłości, o których mowa w pkt. 7.3 Programu, wniosek jest rozpatrzony negatywnie. Podmiot na dzień składania wniosku dysponował umową przedwstępną najmu lokalu, który to dokument nie stanowi tytułu prawnego do lokalu." (Akta administracyjne - załącznik nr 10, str. 4 i 5).
Wg twierdzenia strony zawartego w skardze, informacja o sposobie załatwienia wniosku została opublikowana na stronie internetowej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej przeznaczonej do obsługi konkursu 27 kwietnia 2023r., a organ twierdzenia tego nie zanegował, zatem Sąd uznał za przyznane, że publikacja na stronach Ministerstwa nastąpiła w tej właśnie dacie.
W skardze z 25 maja 2023 r. skarżąca zarzuciła:
I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- postanowień pkt 6.2 programu poprzez żądanie przedłożenia przez skarżącą tytułu prawnego do lokalu, podczas gdy podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego składając wniosek, oświadcza, że posiada dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna. Program nie wymaga więc dołączenia dokumentu, a jedynie złożenia oświadczenia, co skarżąca uczyniła;
- postanowień pkt 7.2. w związku z pkt 7.9 Programu poprzez odrzucenie wniosku złożonego w Programie, podczas gdy wniosek spełniał wymogi formalne określone w punkcie 7.2 programu, a zatem brak było podstaw do jego odrzucenia;
- postanowień pkt 6.2 Programu poprzez stwierdzenie, że skarżąca na dzień składania wniosku nie dysponowała dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu, podczas gdy skarżąca przedłożyła stosowny dokument, przy czym skarżąca zwróciła uwagę, że punkt 6.2 programu wskazuje jedynie przykładowe rodzaje umów wymieniając wśród nich umowy zobowiązujące do zawarcia w przyszłości umowy przyrzeczonej i taka umowa została przedłożona przez skarżącą, a organ w sposób arbitralny przyjął, że umowa przedwstępna najmu nie potwierdza tytułu do lokalu, pomimo że przedwstępna umowa sprzedaży nieruchomości została wymieniona jako umowa potwierdzająca taki tytuł.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że na podstawie pkt. 8.1.4 programu dopiero po zakwalifikowaniu wniosku do dofinansowania a przed zawarciem umowy podmiot inny niż jst jest obowiązany przedstawić organowi dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu, zatem w stanie faktycznym sprawy organ nie był uprawniony do żądania przedłożenia dokumentu.
Stwierdził też, że pkt. 6.2 Programu zawiera otwarty katalog dokumentów potwierdzających tytuł prawny do lokalu, a jednym z nich jest przedwstępna umowa zakupu lokalu, która ma takie same walory, jak przedwstępna umowa najmu – nie przenosi praw, ale stanowi zobowiązanie do ich przeniesienia. Zatem – zdaniem strony – brak jest podstaw do uznania, że przedwstępna umowa najmu lokalu nie spełnia wymogów stawianych przez Program.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
Stwierdził, że wzywając skarżącą do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, działał zgodnie z wytycznymi ministra właściwego do spraw rodziny wydanymi 23 lutego 2023 r. (załącznik nr 11 w aktach administracyjnych), w których Minister zawarł instrukcję, że Wojewoda może podjąć weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę również na etapie rozpoznawania wniosku (punkt 2 wytycznych) i z tej możliwości organ skorzystał.
Tym samym Wojewoda nie naruszył punktu 6.2 Programu, bo działał zgodnie z wytycznymi wydanymi przez służby ministra do spraw rodziny, do wydawania których tenże jest uprawniony na podstawie punktu 9.1.3 programu.
Odnośnie zarzutu skargi, że wniosek spełniał wymogi formalne, więc brak było podstaw do jego odrzucenia, organ wyjaśnił, że posiadał uprawnienia do weryfikacji złożonych oświadczeń, czyli weryfikacji posiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być prowadzona instytucja opieki na dzień składania wniosku tj. 15 lutego 2023 r.
Wojewoda rozpatrzył negatywnie wniosek, bo dostosował się do interpretacji ministra właściwego do rodziny, który zinterpretował postanowienia programu, do czego miał uprawnienie wynikające z punktu 9.1.4 Programu, że przedwstępna umowa najmu nie stanowi tytułu prawnego do lokalu i tym samym wniosek strony nie spełnił kryteriów formalnych punktu 7.2 Programu, bo nie zapewnił, że wniosek spełnia warunki wskazane w Programie.
Ustosunkowując się do zarzutu, że Program zawiera otwarty katalog tytułów prawnych do lokalu organ wskazał, że pkt 6.2 Programu wskazuje przykładowe rodzaje umów wymieniając wśród nich umowy zobowiązujące do zawarcia w przyszłości umowy przyrzeczonej w przypadku sprzedaży nieruchomości.
Wojewoda nie uznał arbitralnie, że przedwstępna umowa najmu nie jest tytułem prawnym do lokalu spełniającym warunki programu, ale zastosował interpretację wydaną przez ministra właściwego do spraw rodziny, który to może interpretować postanowienia programu zgodnie z punktem 9.1.4. W wydanej interpretacji (poz. nr 9 akt administracyjnych) znajduje się stwierdzenie, że przedwstępna umowa najmu lokalu nie stanowi tytułu prawnego do lokalu.
Odnośnie terminowości skargi, organ stwierdził, że dokonał czynności negatywnego rozpatrzenia - odrzucenia wniosku strony 17 marca 2023 r. w systemie "Rejestr żłobków", zatem strona mogła dowiedzieć się o czynności podjętej przez Wojewodę 24 godziny po jej wykonaniu, czyli 18 marca 2023 r. Zważywszy, że 18 marca 2023 r. przypadał w sobotę, to kolejnym roboczym dniem po tej dacie, był 20 marca 2023 r. i w tym dniu skarżąca mogła dowiedzieć się o czynności podjętej przez wojewodę poprzez weryfikację stanu wniosku w systemie PIU Emp@tia, do czego jest uprawniona posiadając login i hasło. Skoro skarżąca składa skargę na czynność Wojewody dokonaną 17 marca 2023 r., to - zgodnie art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchybiła terminowi na wniesienie skargi. Organ nie sformułował jednak wniosku o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego, zbadać terminowość wniesienia skargi i ustalić, czy zachowany został tryb jej wniesienia.
Odnosząc się do kwestii właściwości sądu administracyjnego w zakresie oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności przypomnieć należy, że zakres tej właściwości reguluje art. 3 § 1, 2, 2a i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 259) – dalej powoływana jako ppsa.
W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotem skargi do WSA na podstawie wyżej cytowanego przepisu mogą być akty niebędące decyzjami ani postanowieniami, o charakterze indywidualnym. Fakt, że zaskarżona czynność (zatem akt niebędący decyzją ani postanowieniem) dotyczyła jedynie skarżącej przesądza o takim indywidualnym jej charakterze.
Trzecim warunkiem jest, aby czynność dotyczyła uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarżąca ubiegała się o przyznanie dofinansowania do realizacji zadań z zakresu określonego w art. 62 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 204), który wprowadza i reguluje rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3, których adresatami są m.in. osoby prawne, o czym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Z powyższego wynika, że czynność organu dotyczyła uprawnień skarżącej, wynikających z ww. ustawy do ubiegania się o udzielenie dofinansowania do organizacji miejsc opieki żłobkowej. Czynność taka charakteryzuje się jednostronnością i władczością działania i została podjęta przez podmiot wykonujący zadania publiczne, co prowadzi do wniosku, że wchodzi w zakres administracji publicznej.
Oznacza to, że zaskarżona czynność spełnia przesłanki do uznania jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.
W kwestii zachowania trybu do wniesienia skargi Sąd zauważa, że z zapisów Programu, w szczególności jego pkt. 7.9 wynika, że odrzucenie wniosku w wyniku oceny nie podlega procedurom odwoławczym.
Powyższe wskazuje, że strona była uprawniona do wywiedzenia od razu skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie służyły jej żadne środki odwoławcze.
Odnośnie zaś zachowania terminu do złożenia skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 53 § 2 zd. 1 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
Skarżąca w skardze wskazała na datę 27 kwietnia 2023r. jako datę publikacji wyników konkursu na stronie Ministerstwa; organ podniósł, że miała możliwość zapoznać się z wynikami konkursu już 20 marca 2023r., gdyby zalogowała się do systemu PIU Emp@tia, a do czego ma uprawnienie posiadając login i hasło.
Sąd z korzyścią dla strony przyjął, że termin do wniesienia skargi otworzył się dla niej z dniem publikacji wyników konkursu na oficjalnych stronach rządowych (https://www.gov.pl/web/rodzina/) tym bardziej, że właśnie na tej stronie Program ten został ogłoszony i zasadnie strona tam właśnie poszukiwała informacji o wynikach konkursu. W takim zaś razie trzydziestodniowy termin do wyniesienia skargi upływał 27 maja 2023r., podczas gdy skarga została nadana w placówce Poczty Polskiej 26 maja 2023r., a więc z zachowaniem terminu.
Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że zarzuty strony koncentrują się na trzech kwestiach:
- naruszeniu pkt. 6.2 Programu poprzez żądanie przedłożenia dokumentu, z którego wynika tytuł prawny do lokalu zamiast poprzestania jedynie na oświadczeniu strony, że taki tytuł posiada oraz poprzez stwierdzenie, że taki tytuł, jakim strona dysponuje nie spełnia wymogów Programu;
- naruszeniu pkt. 7.2 w zw. z 7.9 Programu poprzez odrzucenie wniosku, podczas gdy - zdaniem strony – brak było ku temu podstaw.
Odnosząc się do zarzutu pierwszego Sąd zauważa, że zgodnie z pkt. 6.2 Programu, podmiot inny niż jst na dzień składania wniosku musi dysponować dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu (...) a jednocześnie składając wniosek oświadcza, że taki dokument posiada.
Tym niemniej w stanie faktycznym sprawy zauważyć należy, że na ten sam adres, który zadeklarowała skarżąca, Wojewoda posiadał już umowę zawartą z innym podmiotem na utworzenie 90 miejsc opieki nad dziećmi, organ miał zatem podstawy do powzięcia wątpliwości co do treści złożonego oświadczenia i dążenie do wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie posiadania prawa do nieruchomości było w pełni uzasadnione. Organ dysponuje środkami publicznymi, zatem winien nimi gospodarować w sposób szczególnie sumienny i staranny i w przypadku powzięcia wątpliwości co do deklarowanego we wniosku stanu faktycznego zobowiązany był do wyjaśnienia tych wątpliwości. Podstawą do działania dla Wojewody były "Wytyczne dotyczące formalnego rozpoznawania wniosków w ramach programu "MALUCH+" 2022-2029 w zakresie oznaczenia wnioskodawcy", wydane przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej tj. organu który uruchomił cały Program (załącznik nr 11 w aktach administracyjnych).
W pkt. 2. Wytycznych Minister wskazał, że "Wojewoda może podjąć weryfikację prawdziwości oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę np. przez wezwanie do okazania lub załączenia w formie elektronicznej kopii dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu." I dalej w tym punkcie "Wojewoda może weryfikować prawdziwość oświadczeń na etapie rozpoznawania wniosku lub na etapie późniejszym".
Z powyższego wynika, że Wojewoda zgodnie z zasadami ustalonymi przez organ dotujący był uprawniony do weryfikacji wniosku, w tym także poprzez żądanie okazania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu i nie był zobowiązany do poprzestania jedynie na oświadczeniu wnioskodawcy.
W kwestii uznania, że taki tytuł, jakim strona dysponuje nie spełnia wymogów Programu zauważyć należy, że także w tym zakresie wypowiedziało się Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, będące organizatorem Programu a jednocześnie dotującym. W piśmie nr [...] (załącznik nr 9 w aktach administracyjnych) wyraźnie stwierdziło ono, że "w opinii Departamentu Polityki Rodzinnej, przedwstępna umowa najmu lokalu nie stanowi tytuł prawnego do lokalu". Skoro fakt, że tytuł, jakim strona dysponuje nie spełnia wymogów Programu został potwierdzony przez Ministerstwo, to Wojewoda pozbawiony był możliwości przyjęcia wykładni odmiennej. Zatem również ten zarzut jest – w ocenie Sądu – nieuzasadniony.
Konsekwencją uznania za niezasadne dwóch pierwszych zarzutów jest nieuwzględnienie także zarzutu trzeciego, jako że skarżąca zarzucała w nim naruszenie pkt. 7.2 w zw. z 7.9 Programu poprzez odrzucenie wniosku, podczas gdy brak było ku temu podstaw. Skoro jednak zarówno żądanie przedłożenia dokumentu już na etapie oceny formalnej, jak i uznanie umowy przedwstępnej najmu lokalu za tytuł prawny niespełniający wymogów Programu były uzasadnione, co wykazał Sąd powyżej, to odrzucenie wniosku nie było czynnością dowolną, nieznajdującą oparcia w zapisach Programu, lecz przeciwnie – było konsekwencją stwierdzonych nieprawidłowości.
W takim zaś wypadku, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a czynność organu nie naruszała prawa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu skargi.