III SA/Gl 500/22

III SA/Gl 500/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Piotr Pyszny /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6147 Archiwa
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 150, art. 200,  art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2019 poz 553
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G w K. na akt Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasobów archiwalnych 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Dyrektora Archiwum Państwowego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym aktem z 8 kwietnia 2022 r., znak II.410.5.2020.ABS, Dyrektor Archiwum Państwowego w K. (dalej jako organ), ustalił G. w K. (dalej jako strona, skarżący, C.) jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, obowiązaną do utworzenia i prowadzenia archiwum zakładowego, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 164 – dalej jako ustawa o archiwach).
W uzasadnieniu aktu organ podał, że strona jest wiodącym ośrodkiem zajmującym się kompleksowym leczeniem dzieci. Rocznie C. przyjmuje ok 16.000 pacjentów na oddziały szpitalne i udziela ok 80.000 specjalistycznych porad ambulatoryjnych. Realizuje kompleksowy program szkolenia dla polskich i zagranicznych studentów oparty na szeroko pojętej wiedzy o pacjencie w wieku rozwojowym.
Propozycja uznania C. za jednostkę w której powstają materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego została przedstawiona 5 grudnia 2016 r. na posiedzeniu Komisji Archiwalnej Oceny Dokumentacji. Komisja ta podjęła pozytywną uchwałę w tej kwestii, a 25 października 2019 r. przedstawiciel organu przeprowadził ekspertyzę archiwalną.
Organ wskazał również, że utworzenie archiwum zakładowego skutkuje koniecznością opracowania lub znowelizowania dotychczasowych:
- instrukcji kancelaryjnej określającej szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych,
- sposobu klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji w formie jednolitego rzeczowego wykazu akt,
- instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwum zakładowego, określanych w porozumieniu z Naczelnym Dyrektorem Archiwów Państwowych lub dyrektorem właściwego miejscowo archiwum państwowego.
W skardze na ten akt C. zarzuciło naruszenie:
- art. 15 ustawy o archiwach poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności C. tworzą państwowy zasób archiwalny,
- art. 33 ustawy o archiwach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że C. jest państwową jednostką organizacyjną wytwarzającą materiały archiwalne w rozumieniu art. 1 ustawy, mające znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej,
- art. 1 ustawy o archiwach poprzez uznanie, że dokumentacja wytwarzana w C. jest materiałem archiwalnym stanowiącym źródło informacji o wartości historycznej,
- art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 849 – dalej jako ustawa o prawach pacjenta) poprzez nieuwzględnienie kręgu podmiotów, które mogą uzyskać dostęp do dokumentacji medycznej,
- art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta poprzez nieuwzględnienie ustawowo określonego sposobu i miejsca udostępnienia dokumentacji medycznej wytwarzanej przez C.,
- art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta poprzez nieuwzględnienie statusu dokumentacji wytwarzanej przez skarżącego i jej błędną kwalifikację niezgodnie ze wskazanym przepisem prawa,
- art. 30 ustawy o prawach pacjenta poprzez nieuwzględnienie zasad dotyczących sposobu wytwarzania i przetwarzania dokumentacji medycznej u skarżącego.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego bezskuteczności i zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że w C. funkcjonuje już archiwum zakładowe w oparciu o stosowną instrukcję, lecz gromadzona dokumentacja przechowywana i udostępniana jest zgodnie z ustawą o prawach pacjenta. Jako, że jest to dokumentacja medyczna, należy do kategorii dokumentacji niearchiwalnej. To ustawa o prawach pacjenta stanowi przepisy szczególne wobec ustawy o archiwach. Większość wytwarzanej dokumentacji stanowi dokumentacja medyczna, która nie może wejść w skład państwowego zasobu archiwalnego. Nie może być udostępniana innym podmiotom, niż wynika to z ustawy o prawach pacjenta.
Skarżący zaprzeczył twierdzeniu, jakoby był państwową jednostką organizacyjną. Jest bowiem jednostką utworzoną przez [...] Uniwersytet Medyczny.
Ponadto skarżący podniósł, że składał już wcześniej do organu wnioski o zgodę na brakowanie dokumentacji i zawsze taką zgodę otrzymał. Dopiero ostatni wniosek spowodował wykreowanie nowej rzeczywistości w postaci uznania C. za jednostkę wytwarzającą dokumentację wchodzącą do państwowego zasobu archiwalnego. Organ jednak nie odniósł się w żaden sposób do złożonego wniosku o zgodę na brakowanie dokumentacji.
Skarżący podważał również prawidłowość procedowania organu. Podniósł, że o uchwale Komisji dowiedział się dopiero 11 kwietnia 2022 r., zatem 6 lat od jej podjęcia. Co więcej, skarżący nie został powiadomiony o prowadzonej ekspertyzie archiwalnej. Nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska co do rodzaju gromadzonej dokumentacji.
Skarżący podał, że już po podjęciu uchwały przez Komisję w 2019 r., dwukrotnie zwracał się o zgodę na brakowanie dokumentacji i zgodę taką uzyskał. Skoro zatem organ nawet po podjęciu uchwały nie miał wątpliwości co do tego, że dokumentacja nie jest archiwalna, to niezrozumiała jest zmiana stanowiska organu bez ustalenia jaką dokumentację skarżący gromadzi i bez jakiegokolwiek informowania skarżącego o zamiarze uznania go za jednostkę wytwarzającą dokumentację wchodzącą do państwowego zasobu archiwalnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności organ podniósł, że do aktu administracyjnego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kompetencja organu do uznania jednostki za wytwarzającą dokumentację wchodzącą do państwowego zasobu archiwalnego wynika wprost z ustawy. Akt ustalenia nie musi być zatem poprzedzony żadnymi czynnościami, typowymi dla postępowania administracyjnego.
Poza tym z art. 5 i 6 ustawy o archiwach wynikają obowiązki zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania, ochrony dokumentacji w każdej formie i postaci w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw. To kierownicy jednostek są zobowiązani do określenia instrukcji kancelaryjnej i sposobu kwalifikowania i klasyfikowania dokumentacji. Te obowiązki są zaś realizowane w porozumieniu z organem. Pomocnym zaś może się okazać Zarządzenie nr 36 Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 9 września 2019 r. w sprawie kryteriów wartościowania dokumentacji medycznej. Wykaz materiałów archiwalnych zostaje wskazany na późniejszym etapie. Nie jest zatem tak, że z dniem doręczenia aktu każda dokumentacja ma walor archiwalny. Dopóki dana dokumentacja nie zostanie w wyniku selekcji uznana za archiwalną, taką nie jest. Sposób jej przechowywania regulują wówczas odrębne przepisy. Dokumentacja pacjenta nie musi być uznana za dokumentację archiwalną. Wydanie aktu przez organ jest pierwszym etapem do uznania, że dokumentacja o walorach historycznych jest w ogóle tworzona. Kolejnym etapem jest sporządzenie wykazu akt i wskazanie tam, które z dokumentów muszą być kwalifikowane jako materiały archiwalne.
Na skuteczność aktu, zdaniem organu, nie ma wpływu również wcześniejsza zgoda na brakowanie dokumentacji. Wydając zgodę organ dysponował już wiedzą o postaci i treści tej dokumentacji czy o okolicznościach, w których ona powstawała. Pozwalało to ocenić, czy dokumentacja ta miała walor archiwalny. Zgoda na brakowanie ma zatem znaczenie dla kształtowania narastającego zasobu archiwalnego, gdyż stanowi jedyną możliwość zabezpieczenia dla przyszłych pokoleń materiałów, wobec których wszczęto już procedurę prowadzącą do ich unicestwienia. Konsekwencją braku zgody na brakowanie może być tylko zakwalifikowanie dokumentacji do materiałów archiwalnych. Skoro organ wcześniej takie zgody wydał, to musiał uznać, że dokumentacja nie miała znaczenia archiwalnego.
Organ wskazał dalej, że w powołanym już wyżej zarządzeniu nr 36 w sprawie kryteriów wartościowania dokumentacji medycznej wskazane są podmioty, w których powstają materiały archiwalne. Jest to katalog otwarty. Dodatkowo organ miał na uwadze zarządzenie nr 31 Dyrektora Archiwów Państwowych z 7 grudnia 2020 r. (nie wskazano jego tytułu – przypis Sądu) i wynikające zeń czynniki przemawiające za zakwalifikowaniem jednostki jako tej, w której powstają materiały archiwalne. To na podstawie katalogu czynników wymienionych w tym zarządzeniu organ wydał zaskarżony akt. O zakwalifikowaniu dokumentacji przesądza również status twórcy tej dokumentacji zarówno wynikający z przepisów prawa, jak i okoliczności faktycznych mających wpływ na funkcjonowanie takiego podmiotu i treść wytwarzanej dokumentacji.
Organ wskazał nadto, że kilka innych szpitali w Polsce pozostaje pod nadzorem Archiwów Państwowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo organu ustalające C. jako jednostkę organizacyjną, w której powstają materiały archiwalne jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako ppsa). Zresztą obie strony były co do tej kwalifikacji zgodne.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania czy nałożenia obowiązku (tak wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1457/19).
Natomiast w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w dniu 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata.
Powstaje zatem pytanie o zakres czynności, jakie winien podjąć organ przed wydaniem zaskarżonego aktu. Organ stanął na stanowisku, że aktem jedynie konkretyzował wynikający z art. 33 ustawy o archiwach obowiązek i nie musiał podejmować czynności typowych dla postępowania administracyjnego, tj. nie musiał gromadzić dowodów, ani zawiadamiać C. o działaniach zmierzających do wydania aktu. W odpowiedzi na skargę wskazał na zarządzenia Dyrektora Archiwów Państwowych, z których miały wynikać kryteria uznania C. za jednostkę wytwarzającą materiały archiwalne. Skarżący, choć zgodził się z tym, że ustalenie następuje w drodze aktu administracyjnego, to jednak winien wiedzieć o tym, że organ zamierza taki akt wydać. Wówczas mógłby wyjaśnić charakter gromadzonej dokumentacji i wykazać, że nie ma ona waloru dokumentacji archiwalnej wchodzącej do państwowego zasobu archiwalnego.
Zdaniem Sądu tego rodzaju akty wydawane są poza tokiem postępowania administracyjnego. Postępowanie poprzedzające wydanie tego aktu nie jest postępowaniem regulowanym przepisami prawa, zaś podmiot, na którym spoczywa obowiązek wypływający wprost z ustawy nie jest stroną tego postępowania. Innymi słowy, nie ma przepisów, które określałyby procesowe prawa i obowiązki tego podmiotu w postępowaniu przed organem państwa, poprzedzającym wydanie aktu stwierdzającego istnienie obowiązku. Nadto przepisy ustawy o archiwach nie odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dotyczących postępowania dowodowego i udziału strony w postępowaniu.
Należy jednak zwrócić uwagę, że akt organu podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Stanowiący podstawę zaskarżonego aktu art. 33 ust. 1 ustawy o archiwach stanowi, że archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne.
Oznacza to, że ustalenie jednostki, w której tworzy się archiwum zakładowe może nastąpić tylko wobec państwowej jednostki organizacyjnej i tylko wtedy, gdy powstają w ramach jej działalności materiały archiwalne. Podkreślić należy, że ustawodawca nie dopuścił ustalenia jednostki wówczas, gdy materiały archiwalne "mogą powstać", lecz wymaga, by takie materiały w tej jednostce powstawały.
To, co stanowi materiały archiwalne definiuje art. 1 ustawy o archiwach stanowiąc, że są nimi wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730, 848, 1590 i 2294) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych - powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.
Ustawa nie definiuje pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej.
Organ wydając zaskarżony akt z góry przyjął dwa założenia: po pierwsze C. jest państwową jednostką organizacyjną, a po drugie – wytwarza materiały archiwalne. Treść aktu nie wyjaśnia jednak na jakiej podstawie organ takie założenia przyjął. W uzasadnieniu uwypuklono jedynie rolę C. jako podmiotu leczącego małych pacjentów i kształcącego rzesze przyszłych lekarzy i specjalistów. Nie sposób jednak ustalić, czy te okoliczności same w sobie świadczą o powstawaniu materiałów archiwalnych, ani też tego, która część wytwarzanej dokumentacji jest materiałem archiwalnym. Organ nie wskazał, czy może chodzić o dokumentację medyczną pacjentów, czy też inną, bliżej niezdefiniowaną.
Pamiętać jednak należy, że dokumentacja medyczna podlega szczególnym rygorom przechowywania i udostępniania, co wynika z art. 13 – 14 oraz 23 – 30a ustawy o prawach pacjenta.
Wiadomo również, że w ośrodkach klinicznych uniwersytetów medycznych dokumentacja pacjentów stanowi podstawę prowadzenia statystyk na potrzeby badań naukowych.
Nadto, pracownicy klinik częstokroć sporządzają prace naukowe powszechnie publikowane.
Z uzasadnienia zaskarżonego aktu trudno dociec, która z tych trzech grup dokumentacji wytwarzanej przez skarżącego może mieć walor archiwalny. Organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia czy i jaka dokumentacja powstająca w C. uzasadnia utworzenie archiwum zgodnie z omówionym wyżej przepisem.
Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego aktu musi objąć prawidłowość ustaleń faktycznych, które zweryfikowano jako dające podstawę do jego wydania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1355/21). Kluczowe dla Sądu znacznie miała ocena czy w oparciu o treść zaskarżonego aktu możliwa jest realna kontrola prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ a będących dalej podstawą nałożenia obowiązku na Szpital. Wskutek wydania aktu na skarżącego nałożono określone obowiązki zorganizowania archiwum, a nadal nie wiadomo, czy w toku działalności powstaje dokumentacja archiwalna. Wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest dopuszczalne ustalanie jednostek zobowiązanych do prowadzenia archiwum zakładowego na wyrost. Wydanie aktu musi być poprzedzone przynajmniej rozeznaniem co do tego, jaka dokumentacja jest wytwarzana i czy odpowiada ona tej zdefiniowanej w art. 1 ustawy o archiwach. Z treści aktu nie wynika, czy i jakie działania zostały podjęte celem ustalenia tych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał wręcz, że kwalifikacja wytwarzanej dokumentacji będzie dokonywana w terminie późniejszym. Powoływane na rozprawie przez organ twierdzenia, że przeprowadzono ekspertyzy nie są wystarczające. Z akt wynika jedynie, że przeprowadzono ekspertyzę archiwalną, lecz dotyczy ona wyłącznie warunków technicznych przechowywania dokumentacji. Nie sporządzono żadnej ekspertyzy co do tego, jaka dokumentacja będzie mogła mieć walor archiwalny. Wynik tego rozeznania musi być opisany w treści aktu tak, by adresat i Sąd administracyjny poznali podstawę stanowiska organu.
Podstawy takiego aktu nie mogą wynikać z zarządzeń 31 i 36 Dyrektora Archiwów Państwowych. Jak wskazano na wstępie, akt musi mieć podstawę materialną w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Zarządzenia Dyrektora są prawem wewnętrznym organu i nie mogą stanowić postawy nałożenia obowiązków w drodze aktu administracyjnego. Zresztą, przepisy tych zarządzeń nie zostały w treści aktu wskazane. Przepis ustawy – art. 33 – obliguje zaś organ do ustalenia, że adresat aktu jest państwową lub samorządową jednostką organizacyjną oraz, że wytwarza materiały archiwalne. Tych obowiązków organ nie wykonał.
Organ też z góry założył, że C. jest państwową jednostką organizacyjną. Sąd nie jest w stanie ocenić prawidłowości tego stanowiska, ponieważ nie zostało ono w żaden sposób omówione w treści aktu.
Z tych względów Sąd uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 150 ppsa.
Ponownie zamierzając wydać stosowny akt organ rozezna wespół z C. jaka dokumentacja jest przez nie wytwarzana i oceni, która jej część może odpowiadać definicji z art. 1 ustawy o archiwach. Oceni, czy skarżący jest państwową jednostką organizacyjną podlegającą przepisom ustawy i da temu wyraz w treści aktu tak, by skarżący i ewentualnie Sąd administracyjny mieli możliwość poznania motywacji organu.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 ppsa. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).