III SA/Gl 499/23

III SA/Gl 499/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Barbara Brandys-Kmiecik /przewodniczący/
Magdalena Jankiewicz
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1463/24 - Wyrok NSA z 2025-03-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 50
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży oddala skargę.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w B. (dalej: Prokurator, skarżący, organ), pismem z 30 maja 2023 r., o nr [...], działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; zwanej dalej: p.p.s.a.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 r., w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B., (zwanej dalej: "uchwałą"), żądając stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:
1. art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) - zwanej dalej u.o.a.n., poprzez uregulowanie w § 4, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, mimo iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, winna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 u.o.a.n. po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy,
2. art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 07 września 1991 roku o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2022 poz. 2230, Dz. U. 2018 poz. 1457 na dzień podjęcia uchwały) - zwanej dalej u.s.o. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i:
a) uregulowanie w § 1 uchwały, iż Lokalny Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży dotyczy osób zamieszkałych na terenie miasta B., podczas gdy przepis art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyznacza jako jedyne kryterium podjęcia uchwały wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży bez powiązania z kryterium zamieszkania ucznia,
b) uregulowanie w § 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. - Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B., iż program skierowany jest do dzieci i młodzieży szkolnej zamieszkałej na terenie miasta B., podczas gdy przepis art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. wyznacza jako jedyne kryterium podjęcia uchwały wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży bez powiązania z kryterium zamieszkania ucznia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 25 marca 2019 roku na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2u.s.o., art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018r. poz. 994, z późn. zm). zwanej dalej u.s.g. Rada Miejska w B. podjęła uchwałę numer nr [...] w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B.. Uchwała zawierała następujące regulacje:
"§ 1. Przyjmuje się Lokalny Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B., stanowiący załącznik do uchwały.
§ 2. Wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, o którym mowa w § 1, określa corocznie Rada Miejska w B. w uchwale budżetowej.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
Załącznikiem do powyższej uchwały był Lokalny Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B..
Organ wskazał, iż przedmiotowa uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Nadto wskazał, że kwestia dotycząca charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, a więc czy jest ona aktem prawa wewnętrznego, czy też jest to akt prawa miejscowego, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana w sposób jednolity. Jednakże w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 u.s.g., ponieważ jej przedmiotem jest lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zatem w ocenie Prokuratora ma ona charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta B.. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie uczniów i młodzieży, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 90t ust. 1 u.s.o. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Skarżący wskazał, że analiza treści uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019 roku w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. prowadzi do konkluzji, iż zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo, a to art. 2, 7, 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 1 u.s.o. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie. W związku z czym stwierdził, że Rada Miejska w B. w sposób istotny naruszyła prawo.
Nadto Prokurator stwierdził, że najpoważniejszym zarzutem jest naruszenie przez gminę art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1,13 pkt 2 u.o.a.n., albowiem uchwała nie została należycie ogłoszona. Warunkiem zaś wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W myśl zaś art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., ponieważ skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Prokurator odwołał się także do orzeczeń sądów administracyjnych, w których pogląd tego rodzaju został zaakceptowany, (por. wyroki: NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II SA/Ol 408/21, lex 3211055, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II SA/Ol 411/21, lex 3211048, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II SA/Ol 410/21, lex 3211078, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 sierpnia 2021 roku, sygn. akt II SA/Ol 409/21, lex 3211059).
Niezależnie od powyższego uchybienia zdaniem organu zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła także art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., ponieważ Rada Miejska w B. niezasadnie i wbrew ustawowemu upoważnieniu uregulowała w § 1 uchwały i § 2 załącznika do uchwały, iż program jest skierowany wyłącznie do dzieci i młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B.. Tymczasem z art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika, że lokalny prawodawca ma prawo tworzyć program wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży, a jedynym kryterium uzyskania pomocy jest uzdolnienie ucznia. Program powinien być tak ustalony, aby zapewnić pomoc wszystkim uzdolnionym uczniom pobierającym naukę na terenie jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie wprowadził bowiem zróżnicowania z uwagi na miejsce zamieszkania uczniów
Jako podstawę skargi Prokurator wskazał: art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, w zw. z art. 3 § 2 pkt.5 p.p.s.a.
Ponadto Prokurator wskazał, że nie ma obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego ponieważ zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w przypadku zaskarżania aktów prawa miejscowego nie jest ograniczony żadnym terminem.
W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu gmina wskazała m.in., że przepis art. 13 u.o.a.n. zawiera zamknięty katalog aktów prawnych podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 i pkt 10 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt10).
Przepis art. 90t ust 4 u.s.o. wskazuje dwie kompetencje rady gminy: do uchwalenia "programu", a następnie przyjęcia uchwały określającej warunki przyznawania stypendiów. Powołane uchwały stanowią różne rodzaje aktów prawnych: "program" to akt wewnętrzny, a uchwała stanowiąca regulamin udzielania pomocy to akt prawa miejscowego, który ustala normy prawne powszechnie obowiązujące (tylko taki akt podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym - art. 13 u.o.a.n.
Gmina wskazała, że podobne stanowisko zajął Wojewoda Śląski wskazując, że delegacja wynikająca z art. 90t ust. 1 u.s.o. nie stanowi upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Jest to akt o charakterze planistycznym, programowym. Przedmiotowa uchwała nie podlega zatem publikacji, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust.1u.s.g. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych (por. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 października 2019 r. nr [...]).
Ponadto gmina wskazała, że programy podejmowane na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o., są aktami o charakterze programowym, skierowanymi wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Ich treść koncentruje się na wyznaczeniu celów i prognozie przyszłych działań, a także na wskazaniu podmiotów realizujących program. Program, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty, określając jednocześnie kierunki i sposoby ich działania. Przepis art. 90t ust. 1 u.s.o. należy traktować jako podstawę do tworzenia planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych.
Gmina wskazała też, że z uwagi na brak przesłanek pozwalających zakwalifikować uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. jako akt prawa miejscowego, prokurator miał możliwość wniesienia skargi na uchwałę w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie czyli do dnia 25 września 2019 r. Natomiast składając przedmiotową skargę 30 maja 2023 r., złożył ją po dopuszczalnym terminie.
W piśmie procesowym z 4 października 2023 r. Gmina wniosła o umorzenie postępowania wskazując, że uchwałą nr [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B., Rada Miejska w B. wprowadziła zapis § 3 o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).
Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl z kolei art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w oparciu o art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Będąca przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. nie została opublikowana w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, ponieważ według gminy ww. program nie stanowił aktu prawa miejscowego .
Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g., w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n.
Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: "1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;
2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy".
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego.
Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).
Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana ocena charakteru norm zawartych w tejże uchwale w sprawie programu prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.
Uchwalony przez Radę Gminy Program Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na wspólnotę samorządową. Przedmiotowy program jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Jego treść koncentruje się na kwestiach wyznaczenia celów i prognozie przyszłych działań oraz na wskazaniu podmiotów realizujących przedmiotowy program.
W ocenie Sądu przedmiotowy program ma charakter jedynie wewnętrzny, gdyż jego adresatami są podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej.
Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała w przedmiocie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. została podjęta w trybie art. 90t ust.1 pkt.2 u.s.o., który stanowi, że:
"1. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy:
2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży".
W ocenie Sądu podjęta uchwała w ww. trybie nie stanowi aktu prawa miejscowego. Natomiast podjęcie uchwały w trybie wskazanym w art. 90t ust. 4. który stanowi, że: "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze". W ocenie Sądu podjęta uchwała w tym trybie będzie stanowić akt prawa miejscowego.
Sąd podzielił stanowisko gminy, że przepis art. 90t u.s.o., wskazuje dwie kompetencje rady gminy: do uchwalenia "programu", a następnie przyjęcia uchwały określającej warunki przyznawania stypendiów. Powołane uchwały stanowią różne rodzaje aktów prawnych: "program" to akt wewnętrzny, a uchwała stanowiąca regulamin udzielania pomocy to akt prawa miejscowego, który ustala normy prawne powszechnie obowiązujące (tylko taki akt podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym - art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).
Sąd podziela stanowisko gminy, że delegacja wynikająca z art. 90t ust. 1 u.s.o. nie stanowi upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego. Nie rozstrzyga ona o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów. Jest to akt o charakterze planistycznym, programowym. Przedmiotowa uchwała nie podlega zatem publikacji, jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust.1ustawy o samorządzie gminnym. Wymóg publikacji nie wynika również z przepisów szczególnych.
W ocenie Sądu programy podejmowane na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. są aktami o charakterze programowym, skierowanymi wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Ich treść koncentruje się na wyznaczeniu celów i prognozie przyszłych działań, a także na wskazaniu podmiotów realizujących program. Program, jako akt kierownictwa wewnętrznego, wiąże jedynie wskazane w nim podmioty, określając jednocześnie kierunki i sposoby ich działania. Przepis art. 90t ust. 1 u.s.o. należy traktować jako podstawę do tworzenia planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych.
Podsumowując w ocenie Sądu uchwała w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. programu nie jest aktem prawa miejscowego.
Sąd zauważył, że zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a.
Sąd podzielił stanowisko gminy, że z uwagi na brak przesłanek pozwalających zakwalifikować uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 marca 2019r. w sprawie przyjęcia Lokalnego Programu Wspierania Edukacji Uzdolnionych Dzieci i Młodzieży zamieszkałych na terenie miasta B. jako akt prawa miejscowego, prokurator miał możliwość wniesienia skargi na uchwałę w terminie 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie czyli do dnia 25 września 2019 r.
W świetle brzmienia art. 70 ustawy Prawo o prokuraturze, w sytuacji gdy w ocenie prokuratora, będącego strażnikiem praworządności, zachodzi niezgodność z prawem aktu organu samorządu terytorialnego, powinien on w pierwszej kolejności wystąpić do organu, który wydał taki akt z wnioskiem o jego uchylenie lub zmianę bądź też z wnioskiem o jego uchylenie do właściwego organu nadzoru. Wynika to wprost ze sformułowania "prokurator zawraca się", które to sformułowanie nie pozostawia dowolności w działaniu prokuratora, lecz niejako nakazuje mu wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwych organów, celem usunięcia niezgodności z prawem zapisów danego aktu. Dopiero w dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał, że "prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego" a zatem skarga do sądu administracyjnego powinna być ostatecznością, kiedy inne przewidziane w tym przepisie środki przysługujące prokuratorowi nie przyniosą oczekiwanych, w jego ocenie, rezultatów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 464/21, podobnie wyrok WSA ze Szczecina z dnia 28 lipca 2021 r., sygn, akt II SA/Sz 658/21).
Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, w której powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g, art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.. Żaden z ww. przepisów nie zawiera normy delegacyjnej, upoważniającą radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym niezawierającym norm o charakterze delegacyjnym. Postanowienia wskazanego przepisu ustawy ustrojowej określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy, która działa na podstawie przepisów upoważniających do podjęcia uchwały w rodzajowo wskazanej sprawie. Przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego. Z istoty upoważnienia wynika, że to upoważnienie musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 2, 7, 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez uregulowanie w § 4, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, w ocenie Sądu jest niezasadna, ponieważ ogłoszenie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym nie wymaga uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego.
Sąd również nie podzielił zarzutu prokuratora art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze programowym, skierowanymi wewnątrz struktury organizacyjnej gminy.
Sąd uznał, że zaskarżona uchwala nie jest aktem prawa miejscowego w związku z czym prokurator naruszył 6 miesięczny termin przewidziany w art.50 p.p.s.a., do wniesienia skargi do WSA w związku z czym skarga jest niezasadna.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.