III SA/GL 485/23

III SA/Gl 485/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2290
art. 3 i 5
Ustawa z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Jeleśnia z dnia 26 maja 2022 r. nr LXXVIII/404/2022 w przedmiocie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 uchwały oraz § 1 ust. 2 i ust. 3, § 2 ust. 2 w zakresie wyrażenia "w szczególności" w zdaniu wprowadzającym, § 2 ust. 2 pkt 2 – 4, pkt 7 – 10, § 3 ust. 2, § 5, § 6, § 7, § 8 załącznika do uchwały – Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników.
Uzasadnienie
W dniu 26 maja 2022 r. Rada Gminy Jeleśnia na podstawie na podstawie art. 3 i 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290, dalej określana skrótem ustawa) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, dalej określana skrótem u.s.g.) podjęła uchwałę nr LXXVIII/404/2022 w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. W/w uchwała wprowadziła Regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na targowisku "Plac targowy w Jeleśni" przy ul. Jana Kazimierza, stanowiący jej załącznik.
W dniu 6 marca 2023 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę, wnosząc w jej petitum o stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w: § 3 uchwały, § 1 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do ww. uchwały, dalej jako "Regulamin", § 2 ust. 2 w zakresie wyrazów "w szczególności w zdaniu wprowadzającym, § 2 ust. 2 pkt 2-4, pkt 7 - 10, § 3 ust. 2, § 6, § 7, § 8, jako sprzecznej z art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.).
W przekonaniu organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że § 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 5 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP, ponieważ jego treść nie określa zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. § 3 nie ma charakteru prawotwórczego, a jedynie informacyjny charakter. Tym samym przywołana regulacja stanowi naruszenie reguł prawidłowej legislacji. Dalej wskazał, iż § 1 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu (stanowiącego załącznik do uchwały) stanowi jedynie informację o właścicielu targowiska i organie stanowiącym nadzór nad targowiskiem. Dlatego też przywołana jednostka uchwały nie zalicza się do "zasad prowadzenia handlu". Organ nadzoru podniósł, że brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do regulowania tej materii w uchwale. Kolejnym naruszeniem prawa wymienionym przez Wojewodę Śląskiego jest § 2 ust. 2 Regulaminu. W ocenie skarżącego, wprowadzenie obowiązków wobec osób dokonujących sprzedaży na wyznaczonym miejscu w formie katalogu otwartego - poprzez posłużenie się sformułowaniem "w szczególności" - powoduje, że z uchwały nie można precyzyjnie wywieść, jakie jeszcze inne, dodatkowe obowiązki ma sprzedający produkty na wyznaczonym miejscu. Jednocześnie przyjęta przez organ uchwałodawczy konstrukcja (użycie słowa "w szczególności") prowadzić może do dalszego doprecyzowania obowiązków w drodze innego aktu niż przedmiotowa uchwała, jak też do ich nałożenia przez inny niż Rada gminy Jeleśnia organ. Z wyłożonych przyczyn zdaniem Wojewody treść § 2 ust. 2 stanowi zatem naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda podniósł, że nałożony w § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązek posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość nałożony na uprawnionych do prowadzenia handlu wykracza poza upoważnienie ustawowe. Organ wskazał, że w polskim ustawodawstwie nie ma przepisów przewidujących obowiązek posiadania dokumentu tożsamości przez osoby, które ukończyły 18 lat a prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości wynika z przepisów regulujących działalność właściwych organów, przykładowo policjantów czy strażników gminnych (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych). Także § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 wykracza poza zakres delegacji ustawowej i narusza hierarchię aktów prawnych. Rada nie posiada kompetencji do odsyłania w uchwalonym akcie prawa miejscowego do bliżej nieokreślonych przepisów sanitarno-epidemiologicznych, przeciwpożarowych, które i tak już przecież obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Przywołana regulacja, jak również § 6 ust. 1 Regulaminu dotyczy kwestii, które zostały już uregulowane w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, czyniąc to bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 4 Konstytucji RP.
Skarżący wskazał, że do zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach nie można zaliczyć regulacji § 2 ust. 2 pkt 7 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu, nakładającej na osoby uprawnione do prowadzenia handlu obowiązku okazywania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli odrębnymi przepisami, dokumentów upoważniających do prowadzenia sprzedaży, zajmowania konkretnego stanowiska oraz regulacji nakładającej obowiązki na Administratora targowiska- § 4 ust. 1 Regulaminu oraz wskazującej osoby uprawnione do przeprowadzania kontroli przestrzegania niniejszego Regulaminu - § 6 ust. 1 Regulaminu. Kolejnym naruszeniem prawa polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 5 ustawy są uregulowania zawarte w § 2 ust. 2 pkt 8-10 Regulaminu. W swej treści zawierają powtórzenia ustawowe, bowiem obowiązek używania urządzeń pomiarowych posiadających ważną cechę legalizacji uregulowany został już w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2068). Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 usta-wy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178) w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. Określona w przywołanym § 2 Regulaminu konieczność podania przez osobę prowadzącą handel na targowisku na produktach sprzedaży imienia i nazwiska oraz adresu posiadacza gospodarstwa rolnego nie wynika wprost z żadnych przepisów prawa stanowiącego podstawę dla przetwarzania tych danych. ` W ocenie skarżącego wprowadzone w § 5 Regulaminu zakazy obowiązujące na targowisku stanowią powtórzenia ustawowe zawarte w aktach hierarchicznie wyższych. I tak wprowadzone przez Radę Gminy zakazy prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów (pkt 1), wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych (pkt 2), sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań oraz przetargów (pkt 3), zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska (pkt 5), prowadzenia handlu poza obszarem do tego wyznaczonym bez zgody Administratora targowiska (pkt 6), wywieszania reklam bez zgody Administratora (pkt 7), zostały odpowiednio uregulowane w: art. 128 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (zakaz urządzania gier hazardowych), art. 83 Kodeksu wykroczeń (zakaz wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych), art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń (zakaz urządzania gier hazardowych), art. 145 Kodeksu wykroczeń (zakaz zaśmiecania), art. 601 ustawy Kodeks wykroczeń (zakaz nielegalnego wykonywania działalności gospodarczej), art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń (zakaz umieszczania w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszy, apeli, ulotek). W ocenie organu nadzoru, treść Regulaminu w § 5 pkt 1 w zakresie sformułowania; "prowadzenia gier hazardowych i losowych" i treść § 5 pkt 3 w zakresie sformułowania; "publicznych losowań lub" pozostaje w sprzeczności z art. 5 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6 ustawy o grach hazardowych. Odnosząc się do treści przytoczonych wyżej przepisów Regulaminu Wojewoda Śląski wskazał, że nie określają one zasad prowadzenia handlu, lecz wymieniają szereg zachowań, które są zabronione na targowisku. Rada, formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia. Wojewoda podkreślił, że akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii unormowanej w aktach wyższego rzędu. Kolejnym istotnym naruszeniem prawa zdaniem organu skarżącego jest regulacja za-warta w § 7 Regulaminu określająca organ kompetentny rozstrzygania sporów powstałych między osobami handlującymi, która nie dotyczy przedmiotu podjętej w dniu 26 maja 2022 r., a tym samym nie stanowi prawidłowego wypełniania upoważnienia udzielonego radzie gminy w przepisie art. 5 ustawy. Podobnie § 8 Regulaminu statuujący o zasadach przyjmowania skarg i wniosków w Urzędzie Gminy Jeleśnia wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi powtórzenie materii ustawowej, bowiem kwestia rozstrzygania skarg i wniosków uregulowana została w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 maja 2023 r. Rada Gminy Jeleśnia wskazała, że uchwałą Nr XCIX/513/2023 Rady Gminy Jeleśnia z dnia 28 kwietnia 2023 r. w sprawie wy-znaczenia miejsc prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym, a także regulaminu tego handlu, Rada Gminy uchyliła Uchwałę LXXVIII/404/2022 Rady Gminy Jeleśnia z dnia 26 maja 2022 r., toteż na mocy art. 54 § 3 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634- dalej określana skrótem p.p.s.a.), niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (przez prawo miejscowe należy rozumieć akty prawa powszechnie obowiązującego, stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego; ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia. Przed przystąpieniem do omówienia istoty przedmiotowej sprawy należy odnieść się do podnoszonej przez Radę Gminy Jeleśnia okoliczności dotyczącej faktu uchylenia zaskarżonej przez Wojewodę uchwały LXXVIII/404/2022 Rady Gminy Jeleśnia z dnia 26 maja 2022 r. podjętej w dniu 28 kwietnia 2023 r. uchwałą Nr XCIX/513/2023 Rady Gminy Jeleśnia z dnia w sprawie wyznaczenia miejsc prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników produktami rolnymi i spożywczymi oraz wyrobami rękodzieła wytworzonymi w gospodarstwie rolnym. Wbrew twierdzeniom organu okoliczność ta nie daje podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. W istocie jak stanowi art. 161 p.p.s.a. gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Nie zawsze jednak utrata bytu przez akt prawny będący przedmiotem skargi lub jego odpowiednia zmiana muszą pociągać za sobą umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Akt taki może znajdować zastosowanie wobec zdarzeń zachodzących przed uchyleniem lub zmianą. Zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu (jak również przed jej zaskarżeniem) do sądu administracyjnego nie czynią zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyrok NSA z 20 marca 1996 r., SA/Gd 1256/95, LEX nr 33383]" (Tak B. Dolnicki, A. Matan [w:] M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, B. Dolnicki, A. Matan, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2021, art. 93.). Uznając zatem, że uchwała z dnia 26 maja 2022 r. może być zastosowana do okresu poprzedzającego jej uchylenie Sąd nie widzi podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 p.p.s.a. Ogólna kompetencja do stanowienia przepisów prawa miejscowego dla rady gminy wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl ust. 2 pkt 4 tego artykułu, bezpośrednio na podstawie tej ustawy, organy gminy mogą zaś wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 11 u.s.g., jednym z zadań własnych gminy związanym z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty są sprawy dotyczące targowisk i hal targowych. Targowisko gminne niewątpliwie jest obiektem użyteczności publicznej, z wykorzystaniem którego gmina Jeleśnia realizuje swe zadania o charakterze użyteczności publicznej związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie obejmującym organizację i prowadzenie targowisk. Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała ustalająca regulamin targowiska stanowi akt prawa miejscowego, jako akt zawierający normy prawne o charakterze abstrakcyjnym i skierowanym do nieokreślonej bliżej liczby adresatów. "Akty prawa miejscowego są wydawane na podstawie i w granicach upoważnień za-wartych w ustawie (art. 94 zdanie pierwsze Konstytucji), co znaczy, że nie mają one samoistnego statusu – są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego. Upoważnienie to nie musi być tak szczegółowe jak w wypadku rozporządzeń, niemniej Konstytucja przesądza, że nie może być wywodzone tylko z generalnej kompetencji, zakresu działania bądź zadań organu. Akty prawa miejscowego nie są także aktami wykonawczymi do ustawy w znaczeniu przyjętym na gruncie art. 92 ust. 1 Konstytucji." (Tak P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 94). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej w części uchwały są przepisy ustawy z 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (Dz. U. z 2021 r. poz. 2290). Zgodnie z jej art. 3, miejsce do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników wyznacza rada gminy w drodze uchwały (ust. 1). Wyznaczając miejsce, o którym mowa w ust. 1, rada gminy bierze pod uwagę w szczególności dogodną komunikację, bliską lokalizację z centrum danej gminy lub miasta lub bliską lokalizację miejsc atrakcyjnych turystycznie. (ust. 2). Art. 5 ustawy zawiera normę kompetencyjną i stanowi, że rada gminy uchwala regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach, o których mowa w art. 3 ust. 1. Należy na wstępie odnotować, że poddana kontroli uchwała nr LXXVIII/404/2022 Rady Gminy Jeleśnia z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie wyznaczenia miejsc do prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników oraz wprowadzenia regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników zawiera załącznik- Regulamin określający zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników, toteż przedmiotem kontroli Sądu stanowiła zarówno sama uchwała jak i jej załącznik. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały (por.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (v. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 LEX nr 1392334). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Wszystkie organy władzy publicznej, w tym także jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przyznanych im uprawnień działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Ponieważ zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, ściśle wiąże się to z wymogiem przestrzegania zasad określonych w art. 94 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem stanowienie prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym lub wykracza poza jego granice, nie może stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając przepisy gminne, musi to czynić w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wszelka bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przyjmująca postać rozwiązań nieprzewidzianych przez ustawodawcę, nakładania nieprzewidzianych prawem obowiązków, czy powtórzeń przepisów wyrażonych w aktach wyższego rzędu, świadczyć będzie o oczywistym naruszeniu reguł ustanowionych w art. 94 Konstytucji, a w rezultacie prowadzić do unieważnienia uchwały. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie pozwala bowiem na funkcjonowanie w obrocie prawnym aktów normatywnych sprzecznych z normami wyższego rzędu. Zarzuty sformułowane przez Wojewodę Śląskiego dotyczą naruszeń polegających na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie danej materii w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa (§ 5 pkt 1 Regulaminu), jak również mające postać powtórzenia materii ustawowej (§ 5 Regulaminu). Część z dostrzeżonych przez skarżącego naruszeń zawiera obydwa z opisanych uchybień (§ 2 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu, § 6 ust. 1 Regulaminu, § 2 ust. 2 pkt 8-10 Regulaminu, § 8 Regulaminu). Nadto, przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Gminy Jeleśni w uchwale z dnia 26 maja 2022 r. przybrało postać regulacji wybiegającej poza określone art. 5 ustawy ramy dot. zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników (§ 3 uchwały, § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu, § 6 ust. 2 Regulaminu, § 2 ust. 2 pkt 8-10 Regulaminu, § 7 Regulaminu). Jednocześnie redakcja poszczególnych przepisów ma naruszać zasady z art. 2 i 7 Konstytucji RP (§ 2 ust. 2 Regulaminu, § 2 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu). W pierwszej kolejności Sąd poddał ocenie treść zaskarżonej uchwały oraz Regulaminu- załącznika do uchwały w zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ustawy z dnia 29 października 2021 r. o ułatwieniach w prowadzeniu handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 5 ustawy przyjęty regulamin powinien określać zasady prowadzenia handlu, tzn. normy i zasady prawidłowego postępowania oraz obowiązujące reguły zachowania się - dotyczące prowadzenia handlu. Wszelkie inne regulacje należy zatem ocenić jako wykraczające poza delegację ustawową. Wszystkie zarzuty zawarte we wniesionej przez Wojewodę Śląskiego skardze uznać należy za zasadne. W istocie każde z wymienionych przez organ nadzoru uchybień stanowi naruszenie art. 5 ustawy. Dokonując szerszej charakterystyki dostrzeżonych naruszeń prawa, odnosząc się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze, Sąd uznał, że § 3 uchwały oraz w § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 2 pkt 2 i 7-10, § 6 ust. 2 i § 7 Regulaminu nie zawierają postanowień w zakresie określonym w art. 5 ustawy, tj. zasad prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników na wyznaczonych miejscach. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały "Regulamin zostanie umieszczony na targowisku w miejscu widocznym, ogólnie dostępnym, w sposób umożliwiający swobodne zapoznanie się z nim osobom korzystającym z Targowiska" oraz § 1 ust. 2("Targowisko Plac targowy Jeleśni jest prowadzone przez Gminę Jeleśnia, zwaną dalej Administratorem targowiska" i 3 " Nadzór nad Targowiskiem sprawuje Zakład Gospodarki Komunalnej w Jeleśnia Sp. z o.o." mają jedynie charakter informacyjny. Nie zawierają jakichkolwiek postanowień, które określałyby zasady prowadzenia handlu przez rolników i członków ich rodzin.Jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski, § 2 ust. 2 Regulaminu zawiera sformułowanie "w szczególności", które jest pojęciem nieostrym, kreującym katalog otwarty dokonanego w tymże przepisie wyliczenia obowiązków nałożonych na rolników i członków ich rodzin. Przytoczone wyrażenie prowadzi do stwierdzenia, że przepis § 2 ust. 2 Regulaminu nie jest jasny i precyzyjny, wieloznaczny. Jego treść nie pozwala obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań (Tak wyrok TK z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. Dz. U. z 2002 r., nr 78, poz. 715). Nadto, konstrukcja ww. przepisu pozwala na wykroczenie poza określoną art. 5 ustawy delegację nie tylko co do organu właściwego do uregulowania zasad prowadzenia handlu (jest nim wyłącznie rada gminy), ale również co do rozszerzenia już określonych w § 2 ust. 2 Regulaminu obowiązków. Dlatego też należy podzielić przyjęte przez skarżącego stanowisko, zgodnie z którym opisane wyżej uchybienie narusza przepis art. 5 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Poza zakresem regulacji określonym art. 5 ustawy jest § 2 ust. 2 pkt 2 Regulaminu, który nakładał na osoby uprawnione do prowadzenia handlu jest obowiązek posiadania przy sobie dokumentu potwierdzającego tożsamość. Nie sposób nie zgodzić się z Wojewodą co do tego, że obowiązek posiadania przez rolników i członków ich rodzin dokumentu tożsamości byłby wskazany, to niemniej nie należy on do obowiązku wchodzącego w zakres zasad handlu. Nadto, stworzenie w ten sposób uprawnienia do poddania ww. osób procedurze wylegitymowania się stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi normami kompetencyjnymi przysługującymi poszczególnym podmiotom w oparciu o przepisy rangi ustawowej. Nie sposób zatem przyznać uprawnienia do legitymowania sprzedawców aktem prawa miejscowego. Podzielając przywołane przez Wojewodę rozważania prawne poczynione przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1008/20 (LEX nr 3106641), co do tego, że "nie ma również dostatecznego prawnego uzasadnienia nałożenie na osoby prowadzące handel na targowisku obowiązku posiadania przy sobie dowodu tożsamości. Uznając nawet to wymaganie za uzasadnione, np. z punktu widzenia kontroli legalności czynności handlowych prowadzonych na targowisku, należy zakwalifikować ten obowiązek również do materii ustawowej". Kolejnym przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 5 ustawy jest z § 2 ust. 2 pkt 7 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu, mocą której nałożono na osoby uprawnione do prowadzenia handlu obowiązku okazywania na żądanie przedstawicieli właściwych organów upoważnionych do kontroli odrębnymi przepisami, dokumentów upoważniających do prowadzenia sprzedaży, zajmowania konkretnego stanowiska. Naruszenie prawa stanowi również treść art. § 2 ust. 2 pkt 3 określającego obowiązek przestrzegania regulaminu targowiska i pkt 4 określającego obowiązek przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych i przeciwpożarowych oraz innych obowiązujących w obrocie towarowym Regulaminu. Podobnie, poza upoważnieniem ustawowym pozostaje zaskarżony § 6 ust. 1 Regulaminu określający kompetencję do przeprowadzenia kontroli na rzecz m.in. innych podmioty uprawnionych na mocy odrębnych przepisów. Co zasadnie odnotował skarżący, odesłanie do danych przepisów, w tym rangi ustawowej, nie tylko narusza nomę kompetencyjną z art. 5 ustawy, ale przede wszystkim zasadę hierarchiczności aktów prawnych określoną w art. 87 Konstytucji RP. Akt prawa miejscowego nie może rozstrzygać o obowiązkach wynikających z innych ustaw, których obowiązywanie jest niezależne od woli rady gminy. Takie rozstrzygnięcie stanowi w istocie o stosowaniu norm prawnych, wobec których jest hierarchicznie niższy (tak w przywołanym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r., III SA/Wr 96/14, Dolno 2014, nr 4574). Skarżący w sposób wyczerpujący wyłożył powody, które wskazują na naruszenie prawa zawarte w § 2 ust. 2 pkt 8-10 Regulaminu polegające nie tylko na przekroczeniu delegacji ustawowej, ale również na uchwaleniu przepisu stojącego w sprzeczności z przepisami rangi ustawowej oraz na powtórzeniu treści przepisów. Podzielając w pełni przytoczoną argumentację, należy dodać, że obowiązek z pkt 8 uregulowany został już w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2068). Obowiązek z pkt 9, w części odpowiadający treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178) zawiera niedozwolony wymóg umieszczenia w miejscu sprzedaży oznaczenia sprzedawcy. Konieczność podania przez osobę prowadzącą handel na targowisku na produktach sprzedaży imienia i nazwiska oraz adresu posiadacza gospodarstwa rolnego nie wynika wprost z żadnych przepisów prawa stanowiącego pod-stawę dla przetwarzania tych danych. Ingerencji Sądu wymaga również § 5 Regulaminu, zgodnie z którym na targowisku zabrania się: 1) prowadzenia gier hazardowych i losowych bez zezwolenia wydanego na podstawie odrębnych przepisów; 2) wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych; 3) sprzedaży towarów w drodze publicznych losowań lub przetargów; 4) pozostawiania po zakończeniu handlu wózków, skrzynek, innych opakowań i urządzeń handlowych; 5) zaśmiecania i zanieczyszczania terenu targowiska;6) prowadzenia handlu poza obszarem do tego wyznaczonym bez zgody Administratora targowiska; 7) wywieszania reklam bez zgody Administratora. Jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski, zakazy opisane w pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 zostały odpowiednio uregulowane w art. 128 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (zakaz urządzania gier hazardowych), art. 83 Kodeksu wykroczeń (zakaz wnoszenia oraz używania materiałów i substancji niebezpiecznych), art. 128 § 1 Kodeksu wykroczeń (zakaz urządzania gier hazardowych), art. 145 Kodeksu wykroczeń (zakaz zaśmiecania), art. 601 ustawy Kodeks wykroczeń (zakaz nielegalnego wykonywania działalności gospodarczej), art. 63a § 1 Kodeksu wykroczeń (zakaz umieszczania w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszy, apeli, ulotek). Za uzasadnione uznać należy w ocenie Sądu stanowisko wojewody wskazujące, że kwestionowany zapis zawarty w § 5 uchwały zawiera powtórzenia ww. przepisów ustawowych. W tym miejscu wypada przypomnieć utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 LEX nr 2199460). Jak wskazano w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122) porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia. Ponadto uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07 LEX nr 446997; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 300/11, LEX nr 1153669). W ślad za Wojewodą należy dodać, że zakazy wymienione w § 5 nie określają zasad prowadzenia handlu, lecz wymieniają poszczególne czyny, których na terenie prowadzenia handlu popełnić nie wolno, toteż uregulowanie to stanowi kolejne przekroczenie delegacji ustawowej. Podobnie, odnotować w ślad za skarżącym należy, że treść § 5 pkt 1 w zakresie sformułowania; "prowadzenia gier hazardowych i losowych’’' i treść § 5 pkt 3 w zakresie sformułowania; "publicznych losowań lub" załącznika do uchwały jest sprzeczna z art. 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6 ustawy o grach hazardowych. Sąd podziela także zastrzeżenia organu nadzoru podniesione wobec zawartości § 7 i § 8 Regulaminu. § 7 Regulaminu stanowi o tym, że wszystkie spory powstałe między osobami handlującymi rozstrzyga w zakresie swoich kompetencji Wójt Gminy Jeleśnia, zaś § 8 określa, ze skargi i wnioski związane z działaniem targowiska przyjmowane będą w Urzędzie Gminy Jeleśnia. Przywołane przepisy Regulaminu nie dotyczy przedmiotu podjętej w dniu 26 maja 2022 r. uchwały, a tym samym nie stanowi prawidłowego wypełniania upoważnienia udzielonego radzie gminy w przepisie art. 5 ustawy. Jednocześnie, § 8 Regulaminu statuujący o za-sadach przyjmowania skarg i wniosków w Urzędzie Gminy Jeleśnia wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi powtórzenie materii ustawowej, bowiem kwestia rozstrzygania skarg i wniosków uregulowana została w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku oceny legalności zaskarżonej uchwały z przywołanymi wyżej przepisami prawa, Sąd uznał, że część zapisów samej uchwały, jak i jej załącznika stanowiącego regulamin targowiska (odpowiadająca większości podniesionych przez Wojewodę zarzutów) uchybia prawu w stopniu istotnym, uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Zdaniem Sądu uchybienia zawarte w zaskarżonej uchwale oraz będącym jej częścią Regulaminie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Stanowią one naruszenia, które powodują, że akt po-zostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Tym samym, przez wzgląd na przyjęcie, że zawarte w § 3 uchwały oraz § 1 ust. 2 i ust. 3, § 2 ust. 2 w zakresie wyrażenia "w szczególności" w zdaniu wprowadzającym, § 2 ust. 2 pkt 2-4, pkt 7 - 10, § 3 ust. 2, § 5, § 6 ust. 1, § 7, § 8 załącznika do uchwały- Regulaminu określającego zasady prowadzenia handlu w piątki i soboty przez rolników i ich domowników należy zakwalifikować jako istotne naruszenia prawa, obligujące Sąd do stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w opisanej części.