III SA/Gl 473/20

III SA/Gl 473/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Barbara Brandys-Kmiecik
Krzysztof Wujek
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 4700/21 - Wyrok NSA z 2024-09-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu P. G. informacji publicznej w postaci przesłania wszystkich faktur wystawionych przez kancelarię prawną w 2018 i 2019r.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 18 grudnia 2019r. skarżący wystąpił o przesłanie mu wszystkich faktur wystawionych przez Kancelarię Prawną A Sp. k. w latach 2018 i 2019.
Pismem z 2 stycznia 2020r. Wójt poinformował wnoszącego, że jego wniosek zostanie rozpoznany do [...]r., albowiem zachodzi konieczność analizy, czy dane te mogą być ujawnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Decyzją z [...]r. Wójt odmówił udzielenia informacji.
Wskazał, że żądane dane są informacją przetworzoną, gdyż w dniu złożenia wniosku nimi nie dysponował i nie posiada gotowej bazy danych, która by je zawierała, natomiast wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Wskazał ponadto, że skarżący 26 września 2019r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej co do wysokości kosztów poniesionych przez gminę w związku z obsługą prawną w latach 2018-2019. W odpowiedzi otrzymał rozliczenie, z którego wynikało jakie koszty poniosła Gmina w związku z obsługą prawną we wskazanych latach i na rzecz jakich podmiotów. Skoro wnioskodawca posiada wiedzę w przedmiocie wydatków na obsługę prawną, to kolejny wniosek dot. przesłania faktur generuje dodatkową pracę i może zakłócać tok pracy Urzędu.
Decyzja ta stała się przedmiotem odwołania do SKO, które decyzją z [...]r. uchyliło ją i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia SKO podniosło, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a dane, których ujawnienia żąda wnioskodawca są taką informacją. Kluczową kwestią jest zatem to, czy ma ona charakter informacji prostej, czy przetworzonej, gdyż w takim wypadku jej ujawnienie wymagałoby wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zdaniem SKO, organ I instancji nie wykazał, że dane objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną. Brak gotowego dokumentu na dzień złożenia wniosku nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy udzielenia informacji, a organ nie wyjaśnił, na czym konkretnie miałoby polegać przetworzenie, ani jakie dodatkowe koszty poniósłby w związku z tym Urząd.
Pismem z 31 marca 2020r. Wójt przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2020r., a następnie pismem z 29 kwietnia – do 17 maja 2020r. Jednocześnie pismem z 15 maja 2020r. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi skarżący podniósł, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ponieważ jego żądanie obejmowało tylko przekazanie dokumentów, które znajdują się w posiadaniu Urzędu, jest to informacja prosta. Powołał się na rozporządzenie ws. instrukcji kancelaryjnej, nakazującej ewidencjonowanie pism w urzędzie gminy sposób umożliwiający ich łatwe odszukanie.
Decyzją z [...]r. organ I instancji ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Podniósł, że żądana informacja jest przetworzona. Suma informacji prostych w zależności od nakładu pracy koniecznego do ich pozyskania, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników może być traktowana jako informacja przetworzona. Powołał się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 792/11, z którego wynika, że zakres wniosku wymagający takich działań organizacyjnych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych zadań sprawia, że informacja staje się przetworzona mimo, że składa się z sumy informacji prostych.
Dalej organ stwierdził, że konieczna jest także ocena pod kątem możliwości techniczno – organizacyjnych zobowiązanego; powinna ona uwzględniać wielkość jednostki, do której złożono wniosek i jej wyposażenie techniczne.
W tym zakresie podniósł, że dla załatwienia wniosku strony konieczne byłoby oddelegowanie do jej przygotowania pracownika, który na co dzień zajmuje się realizacją innych zadań, co z kolei mogłoby przełożyć się na opóźnienie w realizacji zadań gminy i narazić ją na zarzut przewlekłości lub bezczynności. Powodowałoby to konieczność zatrudnienia innego pracownika lub wypłacenia osobie już zatrudnionej wynagrodzenia za godziny nadliczbowe. Dalej stwierdził, że przygotowanie informacji wymagałoby przejrzenia 32 segregatorów w celu odszukania faktur. Następnie konieczny byłby duży nakład pracy związany z dokonaniem anonimizacji i sporządzeniem kopii faktur. Oszacował, że na sporządzenie informacji pracownik potrzebowałby ok. 10 dni roboczych, co wygenerowałoby dla organu koszty wynoszące ok. 2.125,60 zł. Gdyby zaś informacje sporządził pracownik oddelegowany, to taki wymiar owej delegacji spowodowałby zakłócenie pracy urzędu. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że żądana informacja nabiera charakteru przetworzonej, zatem organ miał obowiązek jej udostępnienia tylko w przypadku wykazania przez wnioskodawcę jej szczególnej istotności dla interesu publicznego. Wnioskodawca winien więc wykazać nie tylko to, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale także, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego składają się zatem trzy elementy:
1. Działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób poprzez wykazanie, że działanie organu wywołało skutki dla duże kręgu adresatów;
2. Działanie służy naprawie struktur administracyjnych lub społecznych;
3. Istnieje możliwość wykorzystania danych tak, aby miało to wpływ na określone działania lub sytuacje.
Co do pierwszej przesłanki podniósł, że strona nie wykazała, jaka dokładnie grupa ma być adresatem jego działań. Odnośnie drugiej stwierdził, że nie wykazał w jaki sposób ujawnienie informacji ma wpłynąć na naprawę struktur administracyjnych lub społecznych. W zakresie trzeciej uznał, że wnioskodawca możliwości takich nie podał, natomiast organ we własnym zakresie ustalił, że nie ma on realnych możliwości ich wykorzystania w celu poprawy działania organów administracji publicznej.
Organ wyjaśnił, że wnioskodawca jest właścicielem kilku lokalnych portali internetowych, zatem żądane informacje są mu potrzebne do celów związanych z ich prowadzeniem, a więc prywatnych.
Podniósł, że w niedługim czasie poprzedzającym dzień wydania decyzji, wnioskodawca złożył w Urzędzie 47 wniosków o udostępnienie informacji. Pytania w nich zawarte są obszerne i szczegółowe, odnoszą się do różnego zakresu przedmiotowego i czasowego. Prowadzi to do zakłócenia funkcjonowania urzędu, gdyż ilość wniosków rodzi konieczność ciągłego angażowania pracowników do sporządzania odpowiedzi, co uniemożliwia im realizację obowiązków wynikających z zatrudnienia i generuje dla Gminy dodatkowe koszty w postaci wynagrodzenia za godziny nadliczbowe.
Oświadczył, że skarżący 26 września 2019r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej co do wysokości kosztów poniesionych przez gminę w związku z obsługą prawną w latach 2018-2019. W odpowiedzi, pismem z 7 października 2019r. otrzymał rozliczenie, z którego wynikało jakie koszty poniosła Gmina w związku z obsługą prawną we wskazanych latach i na rzecz jakich podmiotów. Skoro wnioskodawca posiada wiedzę w przedmiocie wydatków na obsługę prawną, to kolejny wniosek dot. przesłania faktur generuje dodatkową pracę i może zakłócać tok pracy Urzędu. Natomiast wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.
W odwołaniu wnioskodawca przedstawił stanowisko konsekwentnie uznające żądaną informację za prostą. Uznał kalkulację kosztów wynagrodzenia pracownika za zawyżoną i poniósł, że nie mogą one zwalniać zobowiązanego z obowiązku ich udostępnienia, a jedynie mogą być przeniesione na wnioskodawcę. Ponownie powołał się na przepisy instrukcji kancelaryjnej. Końcowo stwierdził, że w podobnej sprawie faktury zostały mu udostępnione.
Zaskarżoną decyzją z [...]r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdziło, że organ przedstawił przekonujące argumenty przemawiające za tym, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca jest przetworzona. Wójt nie dysponuje bowiem taką gotową informacją i musi ją dopiero przygotować specjalnie dla wnioskodawcy. Konieczny nakład pracy jest na tyle znaczny, że wpłynąłby negatywnie na pracę Urzędu. Za nietrafne uznał stanowisko strony, że żądane informacje mają charakter prosty. Natomiast wnioskodawca nie przedstawił argumentów wystarczających do przyjęcia, że zachodzi szczególny interes publiczny uzasadniający udostępnienie wnioskowanej przez niego informacji. Fakt, że uzyskane wiadomości zostaną upublicznione w lokalnym portalu nie jest wystarczający do uznania, że zaistniał szczególnie uzasadniony interes publiczny. Brak jest podstaw do udostępnienia informacji podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego. Interesu tego nie można utożsamiać tylko z faktem ujawnienia tych informacji na portalu, gdyż
wówczas należałoby uznać, że w każdym przypadku zachodzi szczególny interes przemawiający za przekazaniem każdej informacji, czego nie można pogodzić z przepisami udip i podziałem informacji na proste i przetworzone.
W skardze na tę decyzję skarżący podniósł naruszenie art. 3 ust.1 pkt 1 udip poprzez nieprawidłowe uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi informację przetworzoną.
Zarzucił, że SKO pominęło art. 33 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Podniósł, że SKO jest niespójne w wydawanych decyzjach, gdyż uchyliło decyzję Wójta Gminy R. w tożsamej sprawie – dot. co prawda faktur innej firmy, ale również wystawionych za usługi świadczone w latach 2018-2019 z uzasadnieniem, że niewiarygodne jest twierdzenie organu, że wnioskowane informacje są przetworzone. Kolejnym przykładem było uchylenie decyzji Wójta Gminy O. ws. przekazania faktur za świadczone Gminie usługi radcy prawnego za 2018r. W decyzji SKO pominęło fakt, że Urząd jest wyposażony w programy komputerowe, w tym Elektroniczny Obieg Dokumentów. Jest również program służący obsłudze księgowej, posiadający moduł do ewidencjonowania faktur, zatem twierdzenie, że faktur trzeba poszukiwać ręcznie w segregatorach jest pozbawione sensu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta, zobowiązanie do załatwienia sprawy i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z 25 listopada 2020r. skarżący podniósł, że Sąd uniemożliwił mu udział w rozprawie, zatem wnosi o wyznaczenie nowego terminu rozprawy, w której mógłby wziąć udział. Następnie wyjaśnił, że jest dziennikarzem, prowadzi ponad 30 portali w różnych gminach woj. śląskiego. W związku z tym działa w interesie ogółu lokalnej społeczności, zaś art. 3a Prawa prasowego nakazuje mu stosownie przepisów udip do pozyskiwania informacji. Przy takiej liczbie portali ilość wniosków wydaje się być duża, ale właśnie ta ilość portali wskazuje, że nie może nadużywać prawa do informacji. By jego artykuły były rzetelne, musi sprawdzać wiarygodność informacji. Zatem występując z wnioskami, w sposób jawny domaga się informacji, o które pytają mieszańcy pragnąc pozostać anonimowymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola ta obejmuje również decyzje administracyjne.
Zasady dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.) – dalej powoływana jako udip.
Jej art. 4 ust. 1 określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Do kręgu tego należą m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Z powyższego wynika, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (...). Biorąc pod uwagę, że wniosek obejmował udostępnienie faktur za obsługę prawną gminy, dokumentujących wydatkowanie środków publicznych uznać należy, że dotyczył informacji publicznej.
Tym niemniej nie jest to wystarczające do uznania, że wniosek winien być zrealizowany.
Zauważyć bowiem należy, że dotyczył on nie podania informacji, czyli interesujących wnioskodawcę danych, lecz przekazania konkretnych dokumentów. Natomiast udip odróżnia treść informacji, od postaci, materialnego nośnika, w którym jest ona zawarta.
Rozróżnienie to wynika z porównania poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 6 ust. 1, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do jej ujawnienia czy majątku publicznym. Natomiast w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a udip, ujawnieniu podlega informacja o:
4) danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.
Definicję dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. zawiera art. 6 ust. 2 udip. Jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Natomiast dokumenty, o których przekazanie wnosił skarżący nie odpowiadają tej definicji. Są to dokumenty prywatne, pochodzące od ich wystawców i przez nich podpisane. Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.
Sąd nie kwestionuje tego, że skarżący ma prawo żądać ujawnienia zawartych w nich danych, skoro dokument taki zawiera informację publiczną, bo potwierdza obowiązek wydatkowania środków publicznych i wynika z niego, kto, za co i w jakiej wysokości otrzymał wynagrodzenie z majątku gminy. Tym niemniej nie jest to tożsame z uzyskaniem dostępu do dokumentu jako takiego. W tym zakresie uznać trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca chciał wnioskodawcom przyznać prawo do dostępu do dokumentów źródłowych, to uczynił to w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip. Skoro racjonalny ustawodawca nie zawarł analogicznych regulacji w odniesieniu do innych rodzajów dokumentów, to uznać trzeba, że uczynił to celowo, zatem takiego uprawnienia brak.
Dlatego Sąd nie podzielił zarzutu strony, jakoby SKO nie uwzględniło w swym rozstrzygnięciu treści art. 33 ustawy o finansach publicznych, wprowadzającego jawność gospodarki finansami publicznymi. Określenie "gospodarka środkami publicznymi" wskazuje, że w przepisie tym chodzi o jawność wydatkowania takich środków, zarządzania nimi; zupełnie czymś innym jest zaś prawo żądania ujawnienia związanych z nimi dokumentów źródłowych.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1520/18, gdzie stwierdził, że "żądanie udostępnienia informacji publicznej, zawartej w dokumencie prywatnym przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p. Inaczej mówiąc - informacja zawarta w dokumencie prywatnym, którym dysponuje organ, mająca cechy informacji publicznej podlega udostępnieniu. Udostępnieniu nie podlega natomiast cały dokument prywatny, będący nośnikiem tej informacji."
Odnośnie zaś informacji o wydatkach Gminy na obsługę prawną zauważyć należy, że organ I instancji stwierdził, że 7 października 2019r. w odpowiedzi na inny wniosek skarżącego przekazał mu rozliczenie, z którego wynikało jakie koszty poniosła Gmina w związku z obsługą prawną w latach 2018 i 2019 i na rzecz jakich podmiotów, zaś skarżący tego oświadczenia nie zanegował, zatem Sąd uznał ten fakt za bezsporny. W takim przypadku zasadne jest stwierdzenie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca dysponuje już daną informacją, kolejny wniosek w tej samej sprawie jest bezprzedmiotowy.
Dlatego Sąd stwierdził, że odnoszenie się do treści decyzji tj. badania, czy faktury za okres 2 lat zawierają informację prostą czy przetworzoną, a w konsekwencji wymagającą wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, co było zasadniczym przedmiotem sporu, jest zbędne, skoro w przepisach udip w ogóle brak było podstawy prawnej do wystąpienia przez skarżącego z żądaniem udostępnienia faktur.
Natomiast odniesienie się przez Sąd w ramach przedmiotowej sprawy do innych rozstrzygnięć SKO lub organów innych jednostek samorządu terytorialnego, jako wykraczające poza granice sprawy określone tożsamością stron postępowania oraz oznaczeniem zaskarżonego aktu było niedopuszczalne.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził zasadności uchylania decyzji SKO z tego powodu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Organy dopuściły się co prawda naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip, to jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż odmowa udostępnienia wskazanych we wniosku faktur –jakkolwiek z innych przyczyn - była zasadna.
Odnosząc się stwierdzenia strony, jakoby Sąd uniemożliwił mu udział w rozprawie Sąd informuje, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie jest kwestią jego swobodnego uznania, lecz wynika z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych i związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.