III SA/GL 472/24

III SA/Gl 472/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch /sprawozdawca/
Adam Pawlyta
Marzanna Sałuda /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w C. [...] z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Komisarza Wyborczego w C. [...] na rzecz strony skarżącej 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 kwietnia 2024 r., nr [...] (dalej: "postanowienie") w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej Rady Powiatu w M., Komisarz Wyborczy w C. [...] (dalej: Komisarz, organ) działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408) dalej: "K.W". w związku z art. 24 ust, 1 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U, z 2024 r. poz. 107) dalej: u.s.p.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Powiatu w M. – M.K. (dalej: radna, skarżąca).
Komisarz w § 1 postanowienia stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej wybranej do Rady Powiatu w M. w okręgu wyborczym nr [...] z listy nr [...] - KWW [...] , z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - które jest jednoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
W § 2 stwierdzono, że Postanowienie przekazuje się Zainteresowanej, Wojewodzie Śląskiemu oraz Przewodniczącemu Rady Powiatu w M.
Zaś w § 3). stwierdzono, że Postanowienie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa oraz podaniu do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej
Natomiast w § 4. stwierdzono, że na postanowienie zainteresowanej przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu, Administracyjnego w Gliwicach, którą wnosi się za pośrednictwem Komisarza Wyborczego w C. [...] w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Wskazano, iż zgodnie z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przez upływ terminu do wniesienia skargi należy rozumieć dzień złożenia skargi Komisarzowi Wyborczemu w C. [...] , oraz w § 5 stwierdzono, że Postanowienie wchodzi ono w życie z dniem podpisania.
Skargę na powyższe postanowienie Komisarza Wyborczego na podstawie przepisu art. 384 kodeksu wyborczego wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozstrzygniecie o kosztach postępowania.
Skarżąca zarzuciła:
1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że skarżąca M.K. przed uzyskaniem mandatu radnego wykonywała pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełniła funkcję kierownika jednostki organizacyjnej powiatu [...], ewentualnie:
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
- przepisu art. 24 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że zobowiązuje on osobę, która w dniu uzyskania mandatu nie wykonywała pracy w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym i pełniła funkcji kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskała mandat, do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, iż przepis ten zobowiązuje do złożenia wniosku o urlop bezpłatny wyłącznie osoby, które wykonywały pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełniły funkcje kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskała mandat;
3) a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 383 § 1 pkt 4 ustawy kodeks wyborczy polegające na błędnej wykładni i niezasadnym przyjęciu, że użyte w nim określenie "pisemne zrzeczenie się mandatu" jest równoznaczne z użytym w treści przepisu art. 24 ust 5 ustawy o samorządzie powiatowym zrzeczeniem się mandatu" podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu sprowadza się do wniosku, iż dotyczy on jedynie sytuacji, w których radny składa pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu i nie może on być interpretowany rozszerzająco na sytuacje, które zostały zrównane ze zrzeczeniem się mandatu;
- art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niezastosowaniu wyrażonych w nich zasad działania na podstawie przepisów prawa oraz pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego organów jak również wywodzonej z nich zasady motywowania przez organy władzy publicznej rozstrzygnięć indywidualnych kierowanych do obywateli, zwłaszcza gdy dotyczą one sfery praw i wolności konstytucyjnych, poprzez zaniechanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - uniemożliwiające skarżącej polemikę ze stanowiskiem zajętym przez organ wyborczy oraz utrudniające dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia przez sąd.
III. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości
IV. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi radna m.in. wskazała, że § 1 orzeczenia komisarz wyborczy wskazała, że przyczyną jego wydania jest "niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów". Zdaniem skarżącej takie ujęcie podstawy faktycznej w powiązaniu z podstawą prawną tj. przepisem art. 24 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym, może być wynikiem powzięcia przez komisarza błędnej informacji, że skarżąca w dniu uzyskania mandatu radnego wykonywała pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym w M., lub pełniła funkcję kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu [...]. Zdaniem skarżącej założenie to jest nieprawdziwe, a więc brak było podstawy faktycznej do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o wskazaną podstawę prawną.
Skarżąca, w dniu wyboru na radnego była zatrudniona w jednostce organizacyjnej Powiatu [...] w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. i pełniła w nim funkcję zastępcy dyrektora.
Według skarżącej możliwym jest jednak również, że komisarz wyborczy w prawidłowy sposób ustaliła stan faktyczny i posiadała informacje o tym, że skarżąca pełniła funkcję zastępcy dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. jednak dokonała błędnej wykładni powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisu art. 24 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym i uznała wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, iż zobowiązuje on do złożenia wniosku o urlop bezpłatny zarówno pracownika starostwa powiatowego, dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, w którym radny uzyskał mandat jak również zastępcy dyrektora takiej jednostki. Wątpliwości związane z ustaleniem co było podstawą wydania zaskarżonego postanowienia wynikają przede wszystkim z tego, że komisarz wyborczy nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, co przy jego błędnej redakcji utrudnia zarówno polemikę jak również kontrolę sądową.
Skarżąca wskazała, że wprawdzie regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym, w szczególności art. 383 § 2a K.W. nie przewiduję obowiązku sporządzenia przez Komisarza Wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w powyższym trybie, to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie może budzić wątpliwości, że wydanie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.
Radna wskazała, że w § 1 zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że wyłącznie, że powodem wygaszenia mandatu jest "niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów" jednak nie wskazano z jakich okoliczności taki obowiązek mógłby wynikać. Treść postanowienia prowadzi do wniosku, że zdaniem organu wyborczego każda osoba uzyskująca mandat radnego zobowiązana jest do złożenia w terminie 7 dni wniosku o urlop bezpłatny, co jest wnioskiem nie tylko niezgodnym z ustawą ale wręcz absurdalnym. Gdyby komisarz, w sposób prawidłowy sformułował postanowienie wskazując, że wygaszenie mandatu jest konsekwencją niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny przez osobę wykonującą pracę w ramach stosunku pracy w starostwie powiatowym lub pełniącą funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, wówczas skarżący miałby możliwość odniesienia się w sposób jednoznaczny do treści postanowienia i postawienia zarzutów bez konieczności ich prezentacji jako alternatywnych wobec siebie. To z sentencji postanowienia, przy braku jego uzasadnienia, muszą wynikać wykazane przez organ niebudzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego. Postanowienie komisarza wyborczego powinno wskazywać okoliczności, które komisarz uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumentom bądź opiniom, które zostały pominięte przyczynieniu ustaleń. Akt taki, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa a biorąc pod uwagę daleko idące skutki tego aktu, iluzorycznym prawo strony do skutecznej i merytorycznej obrony swoich praw w postępowaniu sądowym.
Zakładając, że podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, taka wykładnia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, która doprowadziła do wniosku, że określenie "pełnił funkcję kierownika jednostki organizacyjnej tego powiatu, w którym uzyskał mandat" obejmuje również osoby, które pełnią funkcje "zastępców kierowników" jednostek organizacyjnych powiatu wskazuję, że jest ona obarczona błędem.
Do takiego wniosku prowadzi w pierwszej kolejności wykładania językowa przepisu art. 24 §1 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że obowiązek ten dotyczy kierowników to nie można w sposób rozszerzający obejmować działaniem przepisu osób, które kierownikami nie są.
Skarżąca podkreśliła, że dla zakresu stosowania art. 24 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym nieistotne pozostają argumenty wskazujące na możliwość rozważania pojęcia "kierownik jednostki organizacyjnej" w bardzo szerokim znaczeniu obejmującej również osoby, które je zastępują, ponieważ wynikające z nich postulaty rozszerzenia pojęć znanych prawu i - w konsekwencji - dokonania wykładni rozszerzającej na niekorzyść strony, abstrahują od obowiązującego stanu prawnego.
Pojęcie "kierownik jednostki organizacyjnej" ma ustalone znaczenie w ustawie o pracownikach samorządowych, w ustawie o samorządzie powiatowym jak również w ustawie o samorządzie gminnym. Za racjonalną i uzasadnioną regułami wykładni systemowej uznać trzeba recepcję tego pojęcia w znaczeniu, w jakim zdefiniowano je w przepisach tych ustaw, w których ustawodawca odróżnia "kierownika jednostki organizacyjnej" od jego "zastępcy". Nie ma też żadnego rozsądnego powodu, dla którego ustalone w nich znaczenie, ukształtowane w specjalnej gałęzi prawa, należałoby pojmować inaczej, pomijając powszechnie obowiązującą normę prawną definiującą pojęcie "kierownika".
W tych sytuacjach, w których ustawodawca chce odnieść się do osób pełniących funkcje zastępców kierowników wskazuje na to wprost, chociażby jak ma to miejsce w przepisie art. 23 ust 2 u.s.p., w którym wskazano, że Radny nie może pełnić funkcji kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy.
W opinii skarżącej skoro ustawodawca ustanowił zakaz to racjonalnym jest ustanowienie sankcji za jego naruszenie. W razie naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, następuje wygaśnięcie mandatu, które stwierdza rada powiatu w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 383 § 2 K.W.). Niemniej jednak, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 383 § 5 K.W.).
Podobny pogląd jest też wyrażany również w doktrynie artykuł 24 u.s.p. odróżnia od art. 23 u.s.p. także i to, że przepis ten nie dotyczy funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej, do której odnosi się art. 23 ust. 2. u.s.p. W świetle literalnego brzmienia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym oznacza to, że o ile radny powiatu w na podstawie art. 23 ust. 2 u.s.p. nie może pełnić funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej w tym powiecie, w którym wykonywany jest mandat, o tyle możliwe jest pełnienie tej funkcji, jeśli była ona wykonywana przed uzyskaniem mandatu radnego powiatu. Dowodzi tego brzmienie art. 24 ust. 1 u.s.p. Porównując tę konstrukcję z analogiczną regulacją prawną występującą w ustawie o samorządzie gminnym, uznać należy, że w art. 24 ust. 1u.s.p. występuje błąd polegający na pominięciu w tej normie prawnej funkcji zastępcy kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 24b ust. 1 u.s.g.: "Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. Przed przystąpieniem do wykonywania mandatu osoba ta obowiązana jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy". A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 24.
W ocenie skarżącej wydając zaskarżone postanowienie Komisarz wyborczy dokonał również błędnej wykładni przepisu art. 383 § 1 pkt 4 K.W. przyjmując, że posiada kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnej w sytuacji, kiedy nie została spełniona przesłanka wymieniona w tym przepisie tj "pisemne zrzeczenie się mandatu przez radnego" .Jak wynika z językowych dyrektyw interpretacyjnych: reguła zakazu wykładni synonimicznej zabrania przyjmowania, że normodawca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, T. 2006, s. 103 i nast.). Tym bardziej, gdy zwroty te znajdują się w różnych aktach prawnych. W świetle tej dyrektyw, skoro w art. 24b ust. 5 u.s.g. ustawodawca wskazuje "równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu", a w art 383 § 1 pkt 4 K. W. posługuje się pojęciem "pisemnego zrzeczenia się mandatu", to oznacza - zgodnie z powyższym zakazem wykładni synonimicznej - że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe, obejmują różne stany faktyczne. Jak podniesiono powyżej przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 K.W., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu. Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b ust. 1 u.s.g.
W ocenie radnej powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne, zwłaszcza gdy w świetle art. 383 § 2a K.W. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy podtrzymała dotychczasowe stanowisko w tej sprawie i wniosła o jej oddalenie. Organ podtrzymując swoje stanowisko wskazał, że przesłanką wygaśnięcia mandatu było naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, który został określony w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym jako zakaz pełnienia takiej funkcji (przy braku sprecyzowania podstawy prawnej pełnienia funkcji). Zgodnie z art. 24 ust. 1 radny, który pełnił taką funkcję przed uzyskaniem mandatu obowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, przed złożeniem ślubowania. Zgodnie ze stwierdzeniem NSA (wyrok z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1781/13) "celem takiego rozwiązania jest całkowita eliminacja możliwości łączenia funkcji administracyjnych kierowników i zastępców powiatowych jednostek organizacyjnych z funkcją wybieranego członka organu jednostki te nadzorującego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Zakaz łączenia odnosi się do realnej niepołączalności mandatu radnego z funkcją kierownika bądź zastępcy powiatowej jednostki organizacyjnej. Nie zabrania natomiast ubiegania się o mandat.
W poglądach doktryny "Osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, starostwa powiatowego i urzędu marszałkowskiego, w której uzyskała mandat oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej danej jednostki samorządowej. Ma ona obowiązek złożyć wniosek o urlop bezpłatny, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw obwieszczenia Państwowej Komisji Wyborczej o zbiorczych wynikach wyborów do rad na obszarze kraju" (str. 18 informacji Państwowej Komisji Wyborczej z maja 2007 r. o działalności PKW i KB W). Zdaniem NSA (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1134/19) ogłoszenie wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym, to ogłoszenie wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą i od tego zdarzenia rozpoczyna się bieg wskazanego w tym przepisie siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 382 Kodeksu Wyborczego Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz podaje do publicznej wiadomości, w formie obwieszczenia, zbiorcze wyniki wyborów do rad na obszarze kraju. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne z zrzeczeniem się mandatu - art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Organ wskazał, że podjęcie rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego jest obowiązkowe we wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego. Według przyjętej w art. 383 Kodeksu wyborczego konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 tego artykułu i wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu. Zgodnie z art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego w przypadku zrzeczenia się mandatu postanowienie o stwierdzeniu jego wygaśnięcia wydaje komisarz wyborczy. Zgodnie z wyjaśnieniami Państwowej Komisji Wyborczej ( [...] z dnia 30 listopada 2014 r. i [...] z dnia 30 października 2018 r.) skierowanymi do wszystkich komisarzy wyborczych, przepis Kodeksu wyborczego określa tę przesłankę jako pisemne zrzeczenie się mandatu, jednakże należy uznać, że dotyczy to również zrzeczenia się mandatu o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i odpowiednio w art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wytyczne i wyjaśnienia Państwowej Komisji Wyborczej są wiążące dla komisarzy wyborczych zgodnie z art. 161 § 1 Kodeksu wyborczego.
Organ zauważył, że Kodeks wyborczy podzielił kompetencje w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik wojewódzki) i komisarza wyborczego, kierując się stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. W przypadkach bardziej złożonych powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi), co potwierdza przewidziane w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego wymaganie umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem praz radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny, w przypadkach w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy. Ponadto organ wskazał, że art. 383 Kodeksu wyborczego nie nakłada na komisarza wyborczego obowiązku zawarcia w wydanym postanowieniu uzasadnienia.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 18 czerwca 2024 r. Pełnomocnik skarżącej podkreślał, iż wszystkie znane mu wypowiedzi doktryny wskazują na niemożność utożsamiania pisemnego zrzeczenia się mandatu z fikcją prawną zrzeczenia się mandatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022 r. poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem jest art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks Wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408). Zgodnie z jego treścią od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Badając wymogi formalne skargi w świetle powyższego przepisu Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w 7-dniowym terminie - 23 maja 2024 r., gdyż postanowienie doręczono Skarżącemu 17 maja 2024 r. Na podstawie art. 6 K.W. skarga wolna jest od opłat sądowych. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego – wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:
1) śmierci;
2) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów;
3) odmowy złożenia ślubowania;
4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;
5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;
5a) objęcia urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej;
6) wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego;
7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.
Z przepisów Kodeksu wyborczego wynika, że wygaśnięcie mandatu radnego – z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2, 3, 5 i 7 stwierdza rada, w drodze uchwały (art. 383 § 2 i § 3 Kodeksu Wyborczego). Natomiast wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 4 i 6 art. 383 § 1 stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zawiera ono uzasadnienia. W części wstępnej tego postanowienia organ przywołał podstawę rozstrzygnięcia (art. 383 § 1 pkt 4, § 2a Kodeksu wyborczego) i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zaś w § 1 stwierdził, że wygaśnięcie mandatu Skarżącej nastąpiło z powodu niezłożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów - które jest jednoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu.
Wprawdzie regulacje przyjęte w Kodeksie wyborczym, w szczególności art. 383 § 2a K.w. nie przewidują obowiązku sporządzenia przez Komisarza Wyborczego uzasadnienia postanowienia wydanego w powyższym trybie, to w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie może budzić wątpliwości, że wydanie konkretnego aktu powinno zawierać pisemne uzasadnienie, w którym organ w pierwszej kolejności ustala stan faktyczny, a następnie dokonuje procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Jednak wy-kładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy stanowisko, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący że władza publiczna działa na podstawie i w granicach prawa wiąże się z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa - zasadą zaufania do Państwa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego" (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 (opubl. LEX nr 247924).
Podkreślić także należy, że niewątpliwie wygaśnięcie mandatu radnego jest daleko idącą sankcją oddziaływującą na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy tu zatem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Wygaśnięcie mandatu radnego powoduje jednocześnie zmianę składu personalnego organu wybieralnego (kadencyjnego) w okresie kadencji, co powinno mieć charakter wyjątku. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym wyborze głosowania. Tym samym sankcja utraty mandatu radnego pochodzącego z wyboru mieszkańców, ingerująca w wolę powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.
Sąd stwierdza, że dokonując badania skarżonego postanowienia pod względem jego legalności nie jest zobligowany do dokonywania własnych ustaleń. To z treści postanowienia muszą wynikać wykazane przez organ nie budzące wątpliwości fakty, które przesądziły o stwierdzeniu przesłanek wygaśnięcia mandatu konkretnego radnego. Postanowienie Komisarza wyborczego powinno wskazywać okoliczności, które Komisarz uznała za udowodnione oraz dowody, na których się oparła i przyczyny odmowy przypisania mocy dowodowej oświadczeniom, dokumen-tom bądź opiniom, które zostały pominięte przy czynieniu ustaleń. Akt taki, który nie odnosi się do wyżej wskazanych okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu, który nie może zweryfikować ustaleń dokonanych przez organ i dokonać ich subsumpcji pod właściwy przepis prawa. Jakkolwiek, Sąd zgadza się, że żaden przepis prawa nie obliguje Komisarza wyborczego do sporządzenia uzasadnienia postanowienia stwierdzającego podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego zgodnie z wymogami wyrażonymi w regulacji art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "KPA"), tym bardziej że postępowanie przed Komisarzem wyborczym, o którym mowa w art. 383 § 2a K.W. jest postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy KPA Zatem przepis art. 107 § 1 i § 3 KPA nie znajduje zastosowania do wydanego na podstawie Kodeksu wyborczego postanowienia Komisarza Wyborczego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, jednakże, jak już wyżej wyjaśniono, ze względu na charakter tegoż aktu, jak również jedną z zasad, mającej charakter zasady uniwersalnej, związanej z wymogiem pogłębiania zaufania do Państwa, motywowania rozstrzygnięć organów, koniecznym jest zawrzeć w postanowieniu wyżej opisane elementy, które umożliwią dokonanie kontroli jego legalności .
Zauważyć przy tym należy, że zaskarżone postanowienie pozbawione uzasadnienia nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie wskazuje na motywy i powody jego podjęcia.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zastąpić uzasadnienia kwestionowanego aktu i nie mogą konwalidować jego wady. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest kolejnym organem publicznym, do którego kompetencji należy merytoryczne rozpatrzenie sprawy, gdyż jego zadaniem jest wyłącznie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro brak jest wskazania motywów jakimi kierował się organ administracji publicznej wydając zaskarżone postanowienie, to akt ten w istocie uchyla się spod kontroli sądowej.
Jakkolwiek, Sąd zwraca uwagę, że z treści § 1 postanowienia wynika, że skarżąca nie dokonała prostej czynności zrzeczenia się mandatu radnego na piśmie, lecz jako podstawę zrzeczenia organ wskazał art. 383 § 1 pkt 4 i § 2a K.W. w zw. z art. 24 ust.1 i 5 u.s.p.
Przez pisemne zrzeczenie się mandatu, o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 K.W. rozumieć należy wyraźnie bo złożone na piśmie, zatem co do zasady nie budzące wątpliwości, oświadczenie woli radnego o zrzeczeniu się przez niego mandatu i to z jemu tylko znanych powodów. Kodeks wyborczy z 2011 r. - inaczej, jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), gdzie wygaśnięcie mandatu radnego w tych przypadkach stwierdzała rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji z 1998 r.) - podzielił kompetencje w zakresie stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego pomiędzy właściwą radę (sejmik województwa) i komisarza wyborczego, kierując się zapewne stopniem złożoności okoliczności stanowiących przesłanki wygaśnięcia mandatu. Wnosić z tego można, że w przypadkach, bardziej złożonych ustawodawca powierzył te kompetencje radzie (sejmikowi). W sytuacjach bardziej oczywistych, bo znajdujących potwierdzenie np. w istniejących dokumentach lub orzeczeniach odpowiednich organów, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu pozostawiono komisarzowi wyborczemu.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko doktryny, gdzie stwierdza się, że powyższą myśl potwierdza przewidziany w art. 383 § 3 K.W. wymóg umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przez radę uchwały o wygaśnięciu mandatu. Prawa do złożenia takich wyjaśnień nie ma natomiast radny w przypadkach, w których stwierdzenia wygaśnięcia mandatu dokonuje komisarz wyborczy. Radny powinien mieć możliwość złożenia wyjaśnień przed radą podejmującą uchwałę o wygaśnięciu mandatu, a więc osobiście na posiedzeniu rady lub co najmniej w formie pisemnej. Przy czym, według przyjętej w art. 383 K.W. konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 art. 383 i następnie wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu, czyli aktu o charakterze deklaratoryjnym (por. C. K. W. i in., Kodeks wyborczy. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WKP 2018, komentarz do art. 383 K. A., Z. J.; dostępny e-lex punkt 14 i nast.).
Jak podniesiono powyżej przypadki skutkujące utratą mandatu radnego, które zostały wymienione w art. 383 § 1 pkt 4 K.W., nie przewidują zrzeczenia się mandatu, tylko pisemne zrzeczenie się mandatu.
Zastrzeżona w przepisach Kodeksu wyborczego pisemna forma zrzeczenia się mandatu zdaje się odróżniać tę przesłankę od zrzeczenia, o jakim mowa w art. 24b ust. 5u.s.g.
O ile bowiem skuteczność zrzeczenia się mandatu w oparciu o regulacje wynikające z Kodeksu wyborczego jest uzależniona od zachowania narzuconej tą ustawą formy pisemnej, o tyle w przypadku zrzeczenia się mandatu w oparciu o normy ustrojowe forma ta nie ma żadnego znaczenia, jako że do wygaśnięcia mandatu dochodzi niejako wskutek zaistnienia zdarzenia opisanego przez ustawodawcę w art. 24b u.s.g.
Powyższe ścisłe rozumienie powyższych pojęć uznać należy za trafne zwłaszcza, gdy w świetle art. 383 § 2a K.W. ustawodawca rozdzielił kompetencje do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w wyraźnie określonych przypadkach i w istotnie odmiennej formie, oddzielnie dla rady (uchwałą) i komisarza wyborczego (postanowieniem).
W ocenie Sądu przywołana podstawa prawna w zaskarżonym postanowieniu ( art. 383 § 1 pkt 4 K.W.) spowodowała niewłaściwe zastosowanie poprzez dokonanie wadliwej subsumpcji do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej ponieważ ww. przepis mówi o pisemnym zrzeczeniu się mandatu.
Reasumując, błędna jest podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, z której wynika, że przesłanką wygaśnięcia mandatu skarżącej jest pisemne zrzeczenie się mandatu o jakim mowa w art. 383 § 1 pkt 4 K.W. W okolicznościach niniejszej sprawy, zakreślonych dopiero w odpowiedzi na skargę z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, czy rzeczywiście zaistniały podstawy wygaśnięcia mandatu radnego i konkretnie jakie, nie może być oparte o przepis art. 383 § 1 pkt 4 K.W. Sąd nie przesądza przy tym, że w sprawie zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu skarżącej i nie wskazuje w oparciu o jakie podstawy prawne należy je oceniać. Badanie tych przesłanek przez Sąd wykracza, bowiem poza granice niniejszej sprawy.
Wobec tego, że sprawa nie dotyczy skargi na akt lub czynność, które są wymienione w art. 145-148 p.p.s.a., zatem należało zaskarżone postanowienie uchylić na podstawie art. 150 p.p.s.a. jak Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika (497 zł) w punkcie 2 sentencji wyroku.