III SA/Gl 465/23

III SA/Gl 465/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr 1378/RT/2023 w przedmiocie zwrotu dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
K. K. zaskarżył decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 12 kwietnia 2023 r., nr 1378/RT/2023, w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z 31 sierpnia 2022 r., nr [...].
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jej wydanie poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.
28 lutego 2017 r. została zawarta umowa pomiędzy K. K. (dalej jako "Skarżący") a Województwem [...], reprezentowanym przez Wojewódzki Urząd Pracy w K. jako Instytucję Pośredniczącą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2020. Umowa dotyczyła dofinansowania projektu "Czas na zmiany – program aktywizacji osób bezrobotnych i biernych zawodowo o niskich kwalifikacjach". Na mocy umowy Skarżącemu przyznano dofinansowanie w wysokości 784 747,50 zł.
W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Pośredniczącą w czerwcu, lipcu i w listopadzie 2019 r. ustalono nieprawidłowości w realizacji projektu polegające na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie oraz naruszeniu Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 – 2020, wydanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. w Dz.U. z 2020 r., poz. 818, w skrócie jako "ustawa wdrożeniowa").
W efekcie organ pierwszej instancji wydał decyzję z 31 sierpnia 2022 r. zobowiązującą Skarżącego do zwrotu 128.403,14 zł dofinansowania wraz z odsetkami, wskazując jako podstawę prawną decyzji, oprócz wymienionych tu już przepisów, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. w Dz.U. z 2022 r., poz. 1634), jak również przepis art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. c) ustawy wdrożeniowej.
Od decyzji tej K. K. wniósł odwołanie, ograniczając je do tej części decyzji pierwszoinstancyjnej, która dotyczyła zwrotu wydatków wykazanych jako na realizację pośrednictwa pracy (96.800 zł jako wynagrodzenie pośrednika pracy i 3.850 zł koszt wynajmu sali) – pkt 2 decyzji oraz 18.544,95 zł jako niekwalifikowalne koszty pośrednie – pkt 3 decyzji.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zaskarżonej części, stwierdzając jednocześnie, że w części niezaskarżonej stała się ona ostateczna.
Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, organ odwoławczy stwierdził, że wydatki na pośrednictwo pracy z tytułu wynagrodzenia wykonawcy pośrednictwa pracy oraz z tytułu najmu sal nie zostały należycie udokumentowane przez Skarżącego, a jako takie nie mogły być uznane za kwalifikowalne, co wynika z Podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. h) Wytycznych. Obowiązkiem Skarżącego było gromadzenie dokumentacji potwierdzającej prawidłową realizację usługi oraz objęcie tą usługą wszystkich uczestników programu. Trzykrotnie wezwano Skarżącego do przedstawienia takiej dokumentacji, ale Skarżący złożył jedynie wyjaśnienia w tej kwestii twierdząc, że po upływie 1,5 do 2 lat nie jest w stanie udokumentować wszystkich wydatków składających się na koszt pośrednictwa pracy. Przedstawił jedynie CV uczestników programu. Organ odpowiedział w tym zakresie, że zgodnie z § 22 ust. 1 pkt a) umowy Skarżący zobowiązany był do przechowywania dokumentacji przez 5 lat od zakończenia realizacji programu. Ponadto w § 21 ust. 7 umowy zobowiązał się do zapewnienia Instytucji Pośredniczącej wglądu we wszelkie dokumenty związane z realizacją projektu, o ile jest to konieczne do stwierdzenia kwalifikowalności wydatków.
Co się zaś tyczy kosztów pośrednich organ odwoławczy stwierdził, że koszty pośrednie stanowią koszty administracyjne związane z obsługą projektu i rozliczane są ryczałtowo jako procent kosztów bezpośrednich. W sytuacji uznania kosztów bezpośrednich za niekwalifikowalne, w stosunku do których naliczone zostały koszty pośrednie, odpowiedniemu pomniejszeniu podlegają także koszty pośrednie.
W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił organowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1.1. art. 184, art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, przez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła określona w tych przepisach przesłanka materialnoprawna do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, pomimo że Beneficjent zrealizował projekt i wydatkował zakwestionowane środki zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz procedurami, w szczególności zgodnie z umową o dofinansowanie oraz Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków;
1.2. - art. 184, art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, oraz art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L1995.312.1), art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020
- przez błędne uznanie, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości w realizacji Projektu w zakresie pośrednictwa pracy i jego dokumentowania, i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła określona w tych przepisach przesłanka materialnoprawna do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
art. 6 - 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:
2.1. wadliwą wykładnię oraz w jej konsekwencji wadliwe zastosowanie do oceny realizacji projektu przez Skarżącego wymogu "wydatek został należycie udokumentowany" wynikającego z rozdziału 6 podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. h) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, wyrażającej się w szczególności w:
a) rozszerzającą interpretację tego wymogu i przypisanie mu rygorów, które nie wynikają ani z obowiązujących przepisów, ani z żadnych dokumentów regulujących procedury wydatkowania środków w projekcie, i przyjęcie, że wynika z niego obowiązek gromadzenia m.in. list obecności z podpisami uczestników projektu, billingów z rozmów telefonicznych pośrednika, wydruków ze stron internetowych, ofert pracy itd., co stanowi również naruszenie zasady praworządności (obowiązku działania organów wyłącznie na podstawie przepisów prawa);
b) braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych do przyjęcia (przy rozpoznawaniu odwołania) interpretacji wskazanej w lit. a) powyżej i zaakceptowania stanowiska organu I Instancji i ograniczenie się w tym zakresie do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu I Instancji i przytaczania ogólnych zasad, które nic nie wnoszą do sprawy;
c) interpretacji tego pojęcia na podstawie własnej, dowolnej oceny i dowolnego uznania organu oraz dodatkowo na niekorzyść Beneficjenta;
d) dokonaniu rygorystycznej i wadliwej interpretacji tego wymogu dopiero na etapie kontroli projektu po zakończeniu jego realizacji i wyłącznie na potrzeby potwierdzenia z góry przyjętej tezy o nie kwalifikowalności wydatków w ramach usługi pośrednictwa pracy, pomimo wcześniejszego potwierdzenia (podczas monitorowania projektu w toku jego realizacji) prawidłowości działań Beneficjenta w zakresie realizacji i dokumentowania pośrednictwa pracy oraz braku sformułowania na tym etapie jakichkolwiek rekomendacji czy wskazówek co do sposobu dokumentowania usługi pośrednictwa pracy, co podważa zasadę zaufania obywateli do organów państwa;
e) braku dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych do przyjęcia (przy rozpoznawaniu odwołania) stanowiska wskazanego w lit. d) powyżej i bezzasadne odwołanie się do argumentu o rzekomym innym zakresie i celu wizyty monitorującej i tym samym uznanie wyników i rekomendacji z tej wizyty (pozytywnych dla Skarżącego) za pozbawione znaczenia;
2.2. niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na jedynie pozornym rozważeniu okoliczności podniesionych przez Beneficjenta w pismach złożonych w toku postępowania kontrolnego oraz w odwołaniu od decyzji, oraz ograniczenie uzasadnienia decyzji do prezentacji własnych poglądów Organu na sprawę z pominięciem argumentów wskazujących na niezasadność takiego stanowiska, w szczególności poprzez:
a) odmowę uznania jakiejkolwiek części wydatków związanych z usługą pośrednictwa pracy za potwierdzone i kwalifikowalne i brak przeprowadzenia analizy materiału dowodowego (dostarczonych przez Skarżącego dokumentów) pod kątem ustalenia zakresu usługi pośrednictwa pracy, który znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym;
b) przyjęcie, że sam fakt stwierdzenia rozbieżności pomiędzy dokumentami dotyczącymi realizacji usługi pośrednictwa pracy jest wystarczający do stwierdzenia niekwalifikowalności całości wydatków na wykonanie tej usługi, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy jaka część tych wydatków może i powinna zostać uznana za udokumentowaną i kwalifikowalną;
c) stwierdzenie niekwalifikowalności całości wydatków dotyczących realizacji usługi pośrednictwa pracy wyłącznie z powodu stwierdzenia rozbieżności w dokumentacji (braki formalne), pomimo że Organ nie kwestionuje samego faktu odbycia i zrealizowania usługi pośrednictwa pracy w zakresie merytorycznym;
d) bezpodstawne uznanie, że wynikające z dokumentów rozbieżności co do części zrealizowanej usługi pośrednictwa pracy stanowią dostateczną podstawę do zakwestionowania i uznania za niekwalifikowalne całości wydatków związanych z usługą pośrednictwa pracy;
e) brak uwzględnienia (całkowite pominięcie) części dokumentów dotyczących realizacji usługi pośrednictwa pracy, tj. list obecności, ewidencji czasu pracy oraz protokołów odbioru usługi i bezpodstawne uznanie tych dokumentów za "niewystarczające" i w konsekwencji również za niewiarygodne;
f) bezpodstawne uznanie dokumentów złożonych przez Skarżącego na etapie postępowania odwoławczego za "niewystarczające" i w konsekwencji również za niewiarygodne;
g) sformułowanie wniosków w odniesieniu do całości usługi pośrednictwa pracy oraz uznanie za niekwalifikowalne całości wydatków dotyczących usługi pośrednictwa pracy w oparciu o analizę dokumentów dotyczących wyłącznie wybranej próby (10 osób spośród wszystkich uczestników projektu);
2.3. rozstrzygnięcie wszelkich stwierdzonych wątpliwości na niekorzyść Beneficjenta i formułowanie wniosków niezgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez:
a) nieuzasadnione oparcie decyzji wyłącznie na niektórych "argumentach" odpowiadających przyjętej przez organ koncepcji rozstrzygnięcia, z pominięciem argumentów które nie wpisywały się w tą koncepcję i jej zaprzeczały;
b) wyprowadzanie wniosków niekorzystnych dla Beneficjenta z okoliczności braku dokumentów odpowiadających koncepcji sformułowanej przez organ (tj. ustalanie okoliczności faktycznych na podstawie braku dowodu, np. braku list obecności podpisanych przez uczestników projektu czy braku list podpisanych przez pośrednika pracy);
c) brak przeprowadzenia przez organ (także z własnej inicjatywy) jakichkolwiek dowodów (np. pism od uczestników), że wsparcie w postaci pośrednictwa pracy dla danego uczestnika nie odbyło się, czy też odbyło się w mniejszym wymiarze niż wskazał Beneficjent, pomimo że Organ zobowiązany jest z urzędu ustalić stan faktyczny w sposób rzetelny i kompleksowy, z wykorzystaniem wszystkich możliwych dowodów i po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy, bez oczekiwania na wniosek strony;
d) usprawiedliwianie zaniechań wskazanych w lit. c i brak działań organu odwołaniem do "kontradyktoryjności" postępowania administracyjnego, pomimo że obowiązujące przepisy nie przewidują kontradyktoryjności postępowania administracyjnego, a ponadto kontradyktoryjność może być przymiotem wyłącznie postępowania toczącego się pomiędzy dwoma stronami o odmiennych interesach prawnych, a nie w relacji strona - organ prowadzący postępowanie;
e) tendencyjne rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości bez uzyskania dodatkowych wyjaśnień i argumentów od Beneficjenta oraz z pominięciem dowodów oraz okoliczności przedstawionych przez Beneficjenta, oraz następnie oparcie decyzji w tym zakresie jedynie na tych dokumentach, które wpisywały się w przyjętą przez Organ koncepcję rozstrzygnięcia;
2.4. niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, a także poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania przez obywateli do organów państwa, w szczególności:
a) brak przeprowadzenia szczegółowej analizy dokumentacji dotyczącej usługi pośrednictwa pracy i brak stosownego wyliczenia, jaka liczba godzin usługi pośrednictwa znajduje potwierdzenie w dokumentacji, i brak uznania za kwalifikowalne jakiejkolwiek części wykonanej usługi pośrednictwa pracy pomimo jednoznacznego stwierdzenia, że usługa ta została zrealizowana;
b) brak uwzględnienia szczególnych okoliczności dotyczących realizacji projektu oraz specyfiki jego grupy docelowej, podnoszonych wielokrotnie przez Beneficjenta oraz przyznawanych przez WUP w K., skutkujących daleko idącymi trudnościami tak w zakresie realizacji usługi pośrednictwa, jak i w zakresie dokumentowania realizacji tej usługi (a tym bardziej trudnościami co do osiągnięcia pożądanego efektu końcowego), w tym m.in.
- wyjątkowo trudna grupa docelowa (z czego WUP zdawał sobie sprawę na etapie realizacji projektu, ponieważ był o tym wielokrotnie informowany) przekładała się wprost na bardzo poważne trudności w kontaktach z uczestnikami, którzy niejednokrotnie nie mieli zamiaru i wprost odmawiali podpisania czy potwierdzenia jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego udzielenie wsparcia;
- okoliczność, że zdecydowaną większość grupy docelowej stanowili uczestnicy, którzy nie byli zainteresowani znalezieniem zatrudnienia, a praca pośrednika w takim wypadku była wyjątkowo utrudniona;
- okoliczność, że pośrednik skupiał się przede wszystkim na działaniach mających na celu znalezienie zatrudnienia dla każdego uczestnika, a nie na dokumentowaniu każdego swojego ruchu i działania (których mogły być setki i tysiące w okresie realizacji pośrednictwa);
- okoliczność, że usługi pośrednictwa pracy nie da się zrealizować i udokumentować bez inicjatywy i działania ze strony osób bezrobotnych - uczestników projektu, a wielu uczestników projektu nie przejawiało w tym zakresie inicjatywy i zainteresowania pomimo działań pośrednika pracy;
c) brak uwzględnienia szczególnej specyfiki usługi pośrednictwa pracy oraz istotnych różnic pomiędzy pośrednictwem pracy a innymi rodzajami wsparcia, w szczególności okoliczności, że pośrednictwo pracy może, ale nie musi być realizowane poprzez bezpośrednie spotkania pośrednika z uczestnikiem, a zasadnicza część wsparcia polega na monitorowaniu rynku pracy, poszukiwaniu ofert, kontaktach z pracodawcami itd.;
d) brak uwzględnienia relatywnie wysokiej efektywności zatrudnieniowej w projekcie i wyraźnego przekroczenia wartości wymaganych do osiągnięcia wskaźnika w projekcie, co samo w sobie jednoznacznie potwierdza nie tylko fakt realizacji pośrednictwa pracy, ale także wysoką jakość tej usługi;
e) brak rozważenia, czy skutkiem ewentualnych uchybień w realizacji projektu przez Beneficjenta było wystąpienie szkody (lub też potencjalnej szkody) w budżecie Unii Europejskiej, co stanowi przesłankę niezbędną dla wystąpienia nieprawidłowości, a w konsekwencji dla nałożenia na Beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania i wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych;
2.5. nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania przez obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie czy i dlaczego organ uznał argumenty podnoszone przez Beneficjenta nie tylko za nieuzasadnione, ale wręcz niegodne uwagi - zostały one całkowicie zignorowane w uzasadnieniu decyzji, a więc i w rozważaniach (rzekomo "wszechstronnych") organu wydającego decyzję.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania sądowego.
Organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko.
Skarga jest nieuzasadniona.
Wszystkie jej zarzuty dotyczą uznania wydatków poniesionych na usługi pośrednictwa pracy za niekwalifikowalne i podzielone zostały na dwie kategorie – naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku sprawy, konieczne jest w pierwszej kolejności zajęcie się zarzutami naruszenia prawa materialnego, ponieważ z tego rodzaju przepisów wynikają podstawy faktyczne rozstrzygnięcia, a zatem fakty niezbędne do ustalenia.
Zasadnicze znaczenie ma tu przepis art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jako ten, który wskazuje przesłanki żądania zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, a nie ma wątpliwości co do tego, że o takie środki tu chodzi. Zgodnie z tym przepisem W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są (...): wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Ten przepis został zastosowany w sprawie przez orzekające w niej organy ze wskazaniem, że procedury, o których w nim mowa wynikają nie tylko z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale też z umowy zawartej z beneficjentem oraz dokumentów regulujących procedury wydatkowania środków europejskich, w tym przypadku Wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 października 2016 r. w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (M.P. z 2016 r., poz. 984), zmienione następnie komunikatem Ministra Rozwoju i Finansów z 10 sierpnia 2017 r. w sprawie zmienionych Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (M.P. z 2017 r., poz. 821). Wytyczne te zostały powołane w § 4 ust. 4 umowy zawartej ze Skarżącym jako wiążące jej strony.
Jest to pogląd słuszny i utrwalony w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz dla przykładu wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 2615/18 oraz z 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, wszystkie powołane w tym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie https:/cbois.nsa.gov.pl/).
Zgodnie z zapisem pkt 3 lit. h) Podrozdziału 6.2 Wytycznych warunkiem koniecznym do uznania wydatku za kwalifikowalny jest należyte jego udokumentowanie, i tu zbliżamy się do sedna prowadzonego w sprawie sporu. Co to znaczy "należyte udokumentowanie" i od jakiego poziomu konkretności i szczegółowości się ono zaczyna, bo w istocie o to strony prowadzą spór w tej sprawie. Trafnie stwierdził organ w odpowiedzi na skargę, że zgodnie ze wskazanym w Słowniku Języka Polskiego PWN potocznym rozumieniem tego zwrotu oznacza on tyle, co "poprzeć coś dokumentami", "stwierdzić coś na podstawie dokumentów". W tym konkretnym przypadku, kiedy mówimy o obowiązku beneficjenta należytego udokumentowania wydatku, należy przyjąć, że ma to miejsce wówczas, gdy na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów jest możliwe ustalenie (stwierdzenie) na co i w jakiej wysokości wydatek został poniesiony. Podkreślić należy, że nie chodzi tu o udowodnienie danej okoliczności za pomocą wszelkich dostępnych źródeł dowodowych, a jej udokumentowanie, czyli wykazanie za pomocą dokumentów. Mając przy tym na uwadze to, że chodzi o rozliczenie się ze środków publicznych, w tym środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), a wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych), to owo udokumentowanie wydatków musi być rzetelne, konkretne i dokładne tak, by nie pozostawiało wątpliwości co do celu i wysokości ich poniesienia. Wszystkie te warunki znalazły swój wyraz w umowie o dofinansowanie projektu, w jej § 4 ust. 4.
W taki też sposób Sąd odczytał wywody organu na temat należytego udokumentowania wydatków, przyjmując w efekcie, że nie można postawić mu zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Zarzut, jakoby organ dopuścił się rozszerzającej wykładni tych przepisów przez uznanie, że dokumentowanie wydatków polegać musi na przedstawieniu list obecności uczestników programu na spotkaniach, bilingów z rozmów telefonicznych, wydruków stron internetowych rozmija się z treścią zaskarżonej decyzji. Organ wymienił jedynie przykładowo, jakie dokumenty mogłyby pomóc udokumentować cel i wysokość poniesionych wydatków w sposób należyty, w rozumieniu tu przedstawionym, w warunkach tej sprawy i przy wydatkach poniesionych na pośrednictwo zawodowe. Zwrot "należyte udokumentowanie" jest terminem otwartym, któremu należy nadać konkretne znaczenie w zależności od okoliczności sprawy. Stwierdzenie, że jednym z możliwych sposobów należytego udokumentowania wydatków na pośrednictwo zawodowe jest, dla przykładu, przedstawienie list obecności uczestników programu na spotkaniach, bilingów z rozmów telefonicznych, wydruku stron internetowych służy realizacji należytego udokumentowania wydatków, a nie jest naruszeniem prawa przez jego wadliwą wykładnię.
Przechodząc do następnego zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 Sąd stwierdza, że i ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący powołuje w tym zakresie wyroki sądów administracyjnych, które składają się na ich utrwaloną linię orzecznictwa, w myśl której Chodzi przy tym nie tylko o szkodę rzeczywistą, ale i o hipotetyczną oraz potencjalną możliwość powstania szkody w budżecie unijnym. Natomiast nie jest przesłanką konieczną dla zakwalifikowania zachowania jako nieprawidłowości faktyczne wystąpienie uszczerbku finansowego, polegającego na zmniejszeniu lub utracie przychodów odprowadzanych do budżetu Unii albo dokonaniu z niego nieuzasadnionych wydatków (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 817/18 oraz wyrok z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1009/22). Tezy te wprost znajdują uzasadnienie w treści art. 2 pkt 36 rozporządzenia, w którym mowa jest o "nieprawidłowościach", które mają lub mogą mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Tak więc naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, wystarczająca jest potencjalna możliwość jej spowodowania.
Zarzut skarżącego sprowadzony został na stronie 9 skargi do stwierdzenia, że Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie wykazano żadnych negatywnych konsekwencji finansowych naruszenia prawa krajowego przez Beneficjenta ani też nawet możliwości ich powstania. Co więcej, wątek ten został w zasadzie pominięty w rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Nie można zgodzić się z tym zarzutem. Kwestia ta jest omówiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stronie 58, gdzie organ podkreślił, że Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez Beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Potencjalna szkoda w budżecie Unii Europejskiej została wykazana, a jest nią możliwość pokrycia z funduszy unijnych wydatków, na które fundusze te nie zostały przeznaczone, a niebezpieczeństwo takie zachodzi zawsze, gdy wydatki poniesione z tych funduszy nie zostały należycie udokumentowane.
Pora zatem przejść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, do oceny, czy postępowanie dowodowe miało prawidłowy przebieg i czy w jego wyniku ustalono wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, czyli wydania decyzji zobowiązującej Skarżącego do zwrotu części otrzymanego dofinansowania. W tym jednak zakresie konieczne jest podkreślenie, że rozkład ciężaru dowodowego musi być rozpatrywany z uwzględnieniem postanowień wiążącej strony umowy o dofinansowanie oraz powołanych w niej wytycznych Ministra Rozwoju i Finansów. Z nich bowiem wynika obowiązek beneficjenta udokumentowania w należyty sposób poniesionych wydatków, o czym była tu już mowa, oraz do przechowywania dokumentów przez 5 lat (art. 22 ust. 1 pkt a) umowy), jak również udostępnienia ich organowi i umożliwienia mu wglądu w dokumenty (art. 21 ust. 7 umowy). Pomijając te postanowienia umowy stwierdzić należy, przy uwzględnieniu zasad logicznego rozumowania, że w sytuacji, gdy beneficjent otrzymuje dotacje i ciąży na nim obowiązek rozliczenia się z nich, udokumentowania sposobu i celu ich wydatkowania, to ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na nim. Obowiązek organu sprowadza się w takim przypadku do przeprowadzenia dowodów przedstawionych i ewentualnie zawnioskowanych przez stronę, bo to na niej spoczywa obowiązek ich posiadania i okazania. Nie można w tego typu sytuacji przerzucić ciężaru dowodzenia na organ i wymagać, by udowodnił zasadność poniesionych wydatków w wymiarze większym, niż to wynika z dowodów przedstawionych przez beneficjenta.
Przy uwzględnieniu tych założeń Sąd uznał, że prawidłowe jest ustalenie organu o tym, że wydatki poniesione przez Skarżącego na usługi pośrednictwa zawodowego nie zostały należycie udokumentowane. Pamiętając o tym, co tu już Sąd napisał na temat należytego dokumentowania, o tym, że musi mieć ono charakter rzetelny, konkretny i wyczerpujący, nie sposób uznać, że dokumenty posiadane przez Skarżącego spełniają te warunki. Kwestia ta została omówiona szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, że sama ewidencja czasu pracy pośrednika nie spełnia wymogu konkretnego i wyczerpującego udokumentowania tytułu wydatku. Brak tu wskazania jakie czynności były podjęte przez pośrednika, komu usługi zostały udzielone, kiedy, gdzie. Ogólne stwierdzenie wynikające z takiej ewidencji, że pośrednik przepracował daną liczbę godzin wymaga jeszcze udokumentowania, że tak rzeczywiście było i co wtedy robił. Podobnie rzecz ma się z listami obecności uczestników projektu na zajęciach dotyczących pośrednictwa pracy, które nie zostały podpisane przez pośrednika pracy, co uniemożliwia ustalenie kto je prowadził. Brak w nich wyjaśnień jakie to były czynności, czy odpowiadały celom projektu. Rzetelność przedstawionej dokumentacji również budzi wątpliwości, co organ uzasadnił pisząc o zawyżonej liczbie godzin wykazanych przez pośrednika i opłaconych, o tym, że przygotowanie CV było przedmiotem innych szkoleń oraz o tym, że usługi pośrednictwa pracy nie były świadczone wszystkim uczestnikom projektu, a takie było jego założenie.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, jakoby organ nie rozważył tych okoliczności faktycznych, ponieważ wywody organu na ten temat zajmują strony od 13 do 19 uzasadnienia decyzji. To, że Skarżący nie podziela ustaleń przyjętych przez organ nie znaczy, że nie zostały one poprzedzone oceną materiału dowodowego.
Sąd nie podzielił zarzutu o tym, że kwestionując udokumentowanie wydatków przez Beneficjenta organ powinien był ustalić, która ich część może być uznana za kwalifikowalną i przeprowadzić w tym kierunku z urzędu postępowanie dowodowe. Raz jeszcze podkreślić należy, że ciężar dowodzenia okoliczności, na które Beneficjent powołuje się spoczywał na nim samym. Trzeba przy tym zauważyć, że nawet w skardze Skarżący nie wskazał konkretnie, która część wydatków, z jej wyliczeniem, powinna być uznana za kwalifikowalną na podstawie już dostarczonej dokumentacji, jakie dowody organ powinien był przeprowadzić, których świadków przesłuchać, czemu mogły służyć poszczególne źródła dowodowe. Zarzuty skargi zostały postawione ogólnie, nie zawierają konkretów, na których można by oprzeć ustalenia faktyczne i zanegować stanowisko organu, którego istota polega na tym, że Skarżący nie udokumentował należycie wydatków poniesionych na pośrednictwo zawodowe, do czego zresztą był trzykrotnie wezwany w toku postępowania.
Sąd nie znajduje podstawy do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa z tego powodu, że zarzut niedostatecznego udokumentowania wydatków postawiono dopiero na etapie kontroli projektu po jego zakończeniu, a nie w trakcie monitorowania jego realizacji. Skarżący postawił w tym kierunku zarzut naruszenia zaufania do organów państwa, co wskazuje na art. 8 k.p.a. Sąd nie uznał tego argumentu za uzasadniający uwzględnienie skargi. Pomijając te względy, o których napisał organ, że kontrola w trakcie realizacji projektu miała inny cel niż jego rozliczenie, że w trakcie wizyty monitorującej nie zastano nikogo z personelu Beneficjenta, Sąd uważa, że ustalenia kontroli przeprowadzonej w trakcie realizacji projektu, jak również ich brak, nie przekreślają możliwości przeprowadzenia kontroli końcowej w pełnym zakresie. Zdaniem Sądu zaufanie do organów państwa nie polega na tym, że raz niedostrzeżone nieprawidłowości nie mogą być już nigdy podniesione, a na tym, że w końcowym rozliczeniu będą one ocenione zgodnie z przepisami prawa.
W ostateczności Sąd nie podzielił zarzutu niewłaściwego uzasadnienia decyzji, czyli naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Decyzja organu napisana jest w ten sposób, że w pełni poddaje się kontroli sądowej. Niewątpliwie jest obszerna i wyczerpująca, wskazuje podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, odnosi się do argumentów skarżącego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2023 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 1634).