III SA/Gl 462/23

III SA/Gl 462/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Adam Gołuch
Barbara Brandys-Kmiecik
Magdalena Jankiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1083/24 - Wyrok NSA z 2025-05-07
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 88 ust. 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmieck, Protokolant Specjalista Agnieszka Górecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji C w L. na decyzję Śląskiego Kuratora Oświaty w Katowicach z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr WE-KZ.542.5.2.2023 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 kwietnia 2023r. nr Zs:WE-KZ.542.5.2.2023 Śląski Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 30 grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia skarżącej Fundacji C, z siedzibą w L. na założenie Publicznej Szkoły Policealnej "C" w B.
W podstawie prawnej powołał m.in. art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), a w uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.
Przypomniał, że Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego – dalej upo, § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591) - dalej rozporządzenie oraz art. 104 § 1 i art. 107 k.p.a. decyzją nr KEO.4430.1.4.2022 z 30 grudnia 2022 r. odmówił stronie udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej, która zgodnie z wnioskiem strony miała prowadzić kształcenie w zawodzie [...]. Organ I instancji uznał bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i utworzenie ww. szkoły nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieci szkół publicznych. Zdaniem organu w B. funkcjonuje już placówka publiczna -Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego oferujące wiele kierunków kształcenia, w tym kierunki medyczne oraz dysponująca specjalistycznym sprzętem.
Od tego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zdaniem strony z informacji przekazanych przez dyrektorów szkół policealnych prowadzonych przez samorząd terytorialny w B. wynika, że szkoły na terenie miasta nie kształcą w zawodzie [...] i nie mają możliwości uruchomienia kształcenia w tym zawodzie.
W toku postępowania odwoławczego, Śląski Kurator Oświaty zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o przekazanie dokumentacji (np. analizy, prognozy) potwierdzającej, że utworzenie szkoły przez stronę nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także nie będzie korzystnie uzupełniać sieci szkół publicznych w tym mieście.
W odpowiedzi Prezydent Miasta B. przekazał zestawione tabelarycznie dane (zebrane z programu ODPN - stan na miesiąc luty 2023 ) dotyczące liczby słuchaczy pochodzących z B. i spoza tej jst. Program komputerowy "Rejestr szkół i obsługa dotacji dla placówek niepublicznych ODPN" służy przede wszystkim gromadzeniu danych stanowiących podstawę comiesięcznych wypłat dotacji dla szkół i placówek, które nie są prowadzone przez Miasto B. oraz naliczaniu kwot dotacji należnych placówkom za dany miesiąc.
Śląski Kurator Oświaty zwrócił się również pismami z 10 marca 2023 r. i 24 marca 2023 r. do dyrektorów publicznych szkół policealnych w B. oraz do dyrektora Regionalnego Centrum Kształcenia Ustawicznego w S. - placówki publicznej (organem prowadzącym jest woj. śląskie), która ma w ofercie edukacyjnej zawód [...] celem ustalenia, czy utworzenie przez stronę szkoły kształcącej [...] będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także będzie korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Rozpoznając odwołanie, Śląski Kurator Oświaty, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu stwierdził, że warunki zakładania szkoły publicznej uregulowane są w art. 88 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 upo, zgodnie z którym, założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ponadto w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1591) - dalej rozporządzenie.
Z jego § 4 ust. 2 wynika wymóg pozytywnego zaopiniowania wniosku przez właściwego kuratora oświaty. O opinię kuratora oświaty w tej sprawie występuje organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, a zatem organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji. W związku z tym zastosowanie znajduje również art. 106 k.p.a., regulujący tzw. procedurę współdziałania. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (art. 106 § 1 k.p.a.).
Prezydent Miasta B. 8 listopada 2022 r. wystąpił do Dyrektora Delegatury Kuratorium Oświaty w B. o opinię w sprawie wniosku o założenie szkoły publicznej, która zamierza prowadzić kształcenie w zawodzie [...].
Śląski Kurator Oświaty postanowieniem nr [...] z 21 listopada 2022 r. pozytywnie zaopiniował wniosek. Organ odwoławczy wyjaśnił jednak, że pozytywna opinia Śląskiego Kuratora Oświaty dotyczy aspektów sprawy wynikających wyłącznie ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego i jest wydawana według kryterium zgodności z prawem. W szczególności ocenie Kuratora podlegał projekt statutu szkoły i aktu założycielskiego, kwalifikacje kadry pedagogicznej oraz zgodność zawodu nauczanego w szkole z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego.
Natomiast z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia wynika, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Oceny w tym zakresie powinien dokonać organ właściwy do udzielenia zezwolenia.
Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, że kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym i o charakterze fiskalnym. Sieć szkół danego rodzaju ma bowiem zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. (Por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1837/14, dostępny CBOSA).
Zdaniem organu odwoławczego, utworzenie szkoły w B. nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także nie wpłynie korzystnie na uzupełnienie sieci szkół publicznych.
Jak bowiem ustalił organ odwoławczy w oparciu o dane zawarte w SIO, na dzień wydania decyzji na terenie Miasta B. kształcenie prowadzone jest w sześciu szkołach policealnych, w tym w jednej szkole publicznej, dla której organem prowadzącym jest miasto B. Żadna z tych szkół nie oferuje co prawda kształcenia w zawodzie [...]. Uwzględniając jednak specyfikę regionu (zagęszczenie sieci osadniczej i komunikacyjnej i dostępność transportu publicznego) należy zwrócić uwagę na fakt, że na terenie woj. śląskiego w roku szkolnym 2022/2023 według stanu na dzień wydania decyzji, kształcenie w zawodzie [...] znajduje się w ofercie edukacyjnej ośmiu szkół policealnych, z czego dwie z nich są szkołami publicznymi, a więc nieodpłatnymi, natomiast kształcenie w tym zawodzie aktualnie prowadzi tylko jedna szkoła. Jest to niepubliczna szkoła w C. Funkcjonująca na terenie B. publiczna Szkoła Policealna nr [...] im. [...] kształci słuchaczy w zawodach medycznych w trybie dziennym, stacjonarnym i zaocznym. W Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, na dzień wydania decyzji, w B. wykazane były jeszcze trzy publiczne szkoły: Szkoła Policealna nr [...], Szkoła Policealna nr [...] i Szkoła Policealna nr [...]. Z informacji przekazanych przez dyrektorów tych szkół (wszystkie szkoły funkcjonowały w zespołach szkół) wynika, że ze względu na brak chętnych kandydatów do podjęcia nauki w szkołach kształcących w trybie dziennym, uchwałą Rady Miasta B. z dniem 24 stycznia 2022 r. dwie szkoły zostały zlikwidowane (nr [...] i nr [...]). Natomiast Szkoła Policealna nr [...] w B. ostatni nabór przeprowadziła w roku szkolnym 2020/2021. Z informacji przekazanej przez dyrektora Szkoły Policealnej nr [...] im. [...] wynika, że na przestrzeni ostatnich trzech lat nie miał miejsca ani jeden przypadek, aby odmówiono przyjęcia do szkoły kandydatowi, który spełniał warunki przyjęcia, określone wart. 136 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy na wybrany, uruchomiony przez szkołę kierunek kształcenia. Pomimo, że szkoła nie ma w aktualnej ofercie edukacyjnej zawodu [...], to analizowała zapotrzebowanie na ten zawód w oparciu o prognozy zapotrzebowania na pracowników "Barometr Zawodów", a ponieważ w przeciągu ostatnich trzech lat nie odnotowała ani jednego zapytania o możliwość kształcenia w tym zawodzie, nie poczyniła starań o otwarcie takiego kierunku kształcenia. Uwzględniając bazę dydaktyczną i kadrę pedagogiczną w publicznej Szkole Policealnej nr [...] im. [...] w B. dyrektor tej szkoły deklaruje możliwość uruchomienia kształcenia w zawodzie [...], po zasięgnięciu opinii Wojewódzkiej Rady Rynku Pracy i akceptacji organu prowadzącego. Z kolei publiczna Medyczna Szkoła Policealna Województwa Śląskiego w S., dla której organem prowadzącym jest woj. śląskie, pomimo że oferuje kandydatom nieodpłatne kształcenie w zawodzie [...], od wielu lat nie uruchomiła tego kierunku ze względu na brak chętnych kandydatów i zainteresowania pracodawców. Oświadczyła też, że posiada możliwość uruchomienia naboru w tym zawodzie (poz. 8 w aktach administracyjnych).
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że w funkcjonującej już publicznej szkole policealnej w B., która kształci w zawodach medycznych, nie odmówiono przyjęcia żadnemu kandydatowi na przestrzeni trzech ostatnich lat, który spełniał warunki przyjęcia, określone w art. 141 ust. 1 pkt 2 ustawy ze względu na brak miejsc w szkole, tj. sytuację gdy liczba kandydatów jest większa niż liczba miejsc w szkole. Ponadto w przypadku wzrostu zainteresowania kształceniem w zawodzie [...], istnieje możliwość uruchomienia w szkole kształcenia w tym zawodzie. Dodatkowo należy mieć na względzie, że w publicznej Szkole Policealnej Województwa Śląskiego w S., która ma w ofercie edukacyjnej zawód [...], nie odnotowano zainteresowania kształceniem w tym zawodzie.
Zdaniem organu odwoławczego, istotnym w sprawie jest więc zainteresowanie kształceniem w zawodzie [...]. Pokazuje je różnica pomiędzy ofertą edukacyjną szkół policealnych dotyczącą tego zawodu, a liczbą szkół które realizują kształcenie słuchaczy. Zawód ten znajduje się w ofercie edukacyjnej 8 szkół na terenie Śląska (dane z RSPO), natomiast kształcenie prowadzi tylko jedna niepubliczna szkoła. Organ wskazał także na spadek zainteresowania kształceniem w publicznych szkołach policealnych nie tylko w B., ale w całych regionie. Skoro szkoły publiczne oferują nieodpłatne kształcenie w zawodzie i nie znajdują chętnych kandydatów, a kandydaci wybierają kształcenie w szkole niepublicznej, to otwarcie kolejnej szkoły publicznej nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych, a także nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia.
Polemizując ze stwierdzeniem skarżącej, że mieszkańcy miasta pozbawieni są możliwości nauki w publicznej szkole policealnej w zawodzie [...], co narusza ich konstytucyjne prawo do nauki, organ podkreślił, że istniejące w mieście i w regionie publiczne, a więc bezpłatne, szkoły medyczne nie odnotowały zainteresowanie kształceniem w zawodzie [...], ale posiadają możliwości organizacyjne, umożliwiające uruchomienie kształcenia w tym zawodzie.
Kluczową kwestią w badanym przypadku jest ponadgminny charakter szkół policealnych, na co zwraca uwagę w przekazanej dokumentacji organ I instancji. Zagęszczenie sieci osadniczej w metropolii [...], brak barier komunikacyjnych i dobrze rozwinięta komunikacja publiczna powodują, że osoby zainteresowane kształceniem w tym typie szkoły mogą korzystać również z oferty edukacyjnej publicznych szkół policealnych nie tylko na terenie miasta i gminy B., ale również na terenie całej konurbacji górnośląskiej. Ponadgminnego charakteru kształcenia w tym typie szkoły dowodzą dane z programu ODPN za luty 2023 r. z których wynika, że np. w niepublicznej Szkole Policealnej "C" w B., gdzie uczy się [...] słuchaczy, z obszaru B. jest [...] słuchaczy, tj. nieco ponad [...]%, zaś pozostali słuchacze są spoza tej jednostki samorządu terytorialnego.
Śląski Kurator Oświaty stanął na stanowisku, że poprawa warunków kształcenia dokonuje się w przypadku, w którym powstająca szkoła zapewnia wysokiej jakości bazę dydaktyczną oraz kadrę pedagogiczną o wysokich kwalifikacjach i bogatym doświadczeniu. Jak podnosi strona, szkoła, którą zamierza uruchomić będzie oferowała możliwość bezpośredniego kontaktu e-mailowego z nauczycielami, zajęcia nadobowiązkowe, konsultacje indywidualne oraz dostęp do platformy edukacyjnej, na której nauczyciele zamieszczają swoje materiały dydaktyczne, które zastępują podręcznik, a jednocześnie pozwalają na nadrobienie zaległości w przypadku nieobecności słuchacza na zajęciach. Ww. rozwiązania, dotyczące doskonalenia pracy z dorosłymi uczniami, są stosowane w sieci szkół prowadzonych przez skarżącą, co - zdaniem strony - będzie skutkowało poprawą warunków kształcenia dorosłych w publicznych szkołach w B.
Natomiast z informacji dostępnych na stronie internetowej Szkoły Policealnej nr [...] im. [...] w B. wynika, że funkcjonuje ona w ramach Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w B., którego działalność edukacyjna rozpoczęła się 60 lat temu jako Liceum Medyczne Pielęgniarstwa w B. (założone w [...] roku). Szkoła posiada bogatą bazę dydaktyczną w postaci w pełni wyposażonych w nowoczesny sprzęt pracowni: kosmetyki, masażu, stomatologii, fryzjerskiej, pracowni EKG, RTG, sterylizacji, opieki medycznej, ortopedycznej, podologii, fizjoterpii i opieki nad dziećmi (zdjęcia dostępne na stronie). W 2016 r. zostało zawarte Porozumienie o współpracy naukowej i dydaktycznej pomiędzy CKZiU w B. a Wydziałem Inżynierii Biomedycznej Politechniki Śląskiej, zapewniającej słuchaczom kontakt z kadrą pedagogiczną o wysokich kwalifikacjach. Cyklicznie szkoła organizuje Dzień Zdrowia i Urody oraz podejmuje działania w ramach wolontariatu dla dzieci ze Specjalnego Ośrodka Wychowawczego w B., Szpitala Miejskiego nr [...] w B. Tradycja szkoły, jej stała obecność w środowisku lokalnym, połączona z wysokiej jakości bazą dydaktyczną mogą, zdaniem organu odwoławczego, stanowić gwarancję bardzo dobrych warunków kształcenia, w sytuacji uruchomienia kształcenia w nowym zawodzie [...]. Odnosząc się do możliwości korzystania z platformy edukacyjnej przez słuchaczy organ odwoławczy stwierdził, że słuchacze szkół publicznych również mają możliwość korzystania ze Zintegrowanej Platformy Edukacyjnej, będącej profesjonalnym, przyjaznym i bezpiecznym dla użytkowników narzędziem, rekomendowanym przez Ministerstwo Edukacji Narodowej do wykorzystania przez szkoły, podobnie jak portal infozawodowe - źródło informacji o kształceniu zawodowym.
W przypadku wzrostu zainteresowania kształceniem w zawodzie [...], istnieją możliwości uruchomienia kształcenia w tym zawodzie w istniejącej już w B. nieodpłatnej, publicznej szkole policealnej, która od lat gwarantuje kształcenie na wysokim poziomie, co przekłada się na wysoką zdawalność egzaminów zawodowych. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie zostały spełnione przesłanki określone w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W skardze na to rozstrzygnięcie strona zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
a) art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez:
• brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i wszechstronny przedmiotowej sprawy i nie ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej na podstawie wszechstronnie zebranego i ocenionego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie przez organ odwoławczy okoliczności sprawy, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegające na przyjęciu, iż utworzenie ww. szkoły nie jest korzystnym uzupełnieniem sieci szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, a także, iż utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez wnioskodawcę nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia;
2. naruszenie norm prawa materialnego:
a) art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016r roku Prawo oświatowe (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 1082 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielenia i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną poprzez uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie zezwolenia na założenie przez stronę publicznej szkoły policealnej tj. uznanie organu, iż utworzenie ww. szkoły nie będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
Mając powyższe na uwadze wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).
Zasady zakładania szkół publicznych reguluje art. 88 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji organu II instancji (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1082) – dalej powoływana jako ustawa.
Stosownie do art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Art. 88 ust. 6 ustawy zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (...) do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie.
W wykonaniu tej delegacji, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie przez osobę prawną lub osobę fizyczną szkoły lub placówki publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1591) – dalej powoływane jako rozporządzenie.
Przesłanki udzielenia zezwolenia określa § 4 rozporządzenia.
Zgodnie z jego treścią:
Ust. 1. Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli:
1) statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej;
2) projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie;
3) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - zawód lub zawody, w jakich szkoła będzie kształcić, są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa branżowego;
4) warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;
5) nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju;
6) utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela będzie sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych w odpowiednio tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.
2. Zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 88 ust. 4 pkt 1 ustawy. O opinię kuratora oświaty występuje organ jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej.
W przedmiotowej sprawie strony są zgodne co do tego, że skarżąca spełnia warunki określone w § 4 ust. 1 pkt 1-5 oraz że uzyskała pozytywną opinię kuratora oświaty. Przy czym, jak wyjaśnił organ odwoławczy, opinia ta obejmuje jedynie kwestie objęte nadzorem pedagogicznym i dotyczy tylko zgodności z prawem przyjętych rozwiązań organizacyjnych, lokalowych, kwalifikacji kadry etc. i w żaden sposób nie obejmuje oceny co do celowości powołania szkoły czy też tego, czy planowana placówka uzupełni korzystnie sieć szkół czy też nie. Uzyskanie wspomnianej opinii kuratora oświaty stanowi jedynie element postępowania w sprawie dotyczącej założenia szkoły publicznej i wynika ze sprawowanego przez ten organ nadzoru pedagogicznego. Dokonywanie przez ten organ wiążącej oceny innych aspektów (zmierzających do całościowej oceny dopuszczalności wydania zezwolenia na założenie szkoły), wykraczałoby poza nadzór pedagogiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 528/20).
Jak trafnie akcentuje się w orzecznictwie sądowym, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 147/14, z 18 września 2019 r. sygn. I OSK 2920/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), kryterium korzystnego uzupełniania sieci szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie konkretnej sprawy. W szczególności, należą do nich względy o charakterze demograficznym, a także sytuacja, gdy jednostka samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1837/14, z 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1472/14, CBOSA). Trzeba bowiem pamiętać, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspokajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1837/14, dostępny CBOSA), zaś zadania oświatowe realizowane są na poziomie samorządowym.
W ocenie Sądu, zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy nie wykazał, by założenie w B. publicznej szkoły kształcącej [...] mogłoby korzystnie uzupełnić sieć szkół publicznych w tej miejscowości.
Z materiału dowodowego wynika bowiem, że maleje zainteresowanie słuchaczy szkołami kształcącymi w systemie dziennym. Ponadto, mimo, że żadna ze szkół w mieście nie oferuje kształcenia w zawodzie [...], to na terenie woj. śląskiego w roku szkolnym 2022/2023 kształcenie w tym zawodzie znajduje się w ofercie ośmiu szkół policealnych, z czego dwie z nich są szkołami publicznymi. Kształcenie w tym zawodzie aktualnie prowadzi tylko jedna szkoła, niepubliczna szkoła w C., który jest miastem sąsiadującym z B. Trudno zatem uznać, że osoby zainteresowane nie mają możliwości zdobycia tego zawodu. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego materiału wynika, że zainteresowanie nim nie jest duże, gdyż Publiczna Medyczna Szkoła Policealna Województwa Śląskiego w S., dla której organem prowadzącym jest woj. śląskie, pomimo że oferuje kandydatom nieodpłatne kształcenie w zawodzie [...], nie uruchomiła kształcenia na tym kierunku ze względu na brak chętnych kandydatów.
Wreszcie z informacji przekazanej przez dyrektora Szkoły Policealnej nr [...] im. [...] wynika, że pomimo, że szkoła nie kształci w zakresie zawodu [...], to analizowała zapotrzebowanie na ten zawód w oparciu o prognozy zapotrzebowania na pracowników "Barometr Zawodów". Jako że w ostatnich trzech latach nie było ani jednego zapytania o możliwość kształcenia w tym zawodzie, nie poczyniła starań o otwarcie takiego kierunku. Jednocześnie ponieważ szkoła ta posiada bogatą bazę dydaktyczną i kadrę pedagogiczną, jej dyrektor deklaruje możliwość uruchomienia kształcenia w zawodzie [...], o ile pojawi się zapotrzebowanie na taki kierunek.
Z powyższego wynika, że praktycznie nie ma zapotrzebowania na ten kierunek kształcenia, jaki zamierzała uruchomić skarżąca, a jeśli są jakieś osoby nim zainteresowane, to mogą się kształcić nieodpłatnie w S. lub odpłatnie w C. Faktem jest, że S. nie graniczy bezpośrednio z B., ale biorąc pod uwagę, że oba miasta znajdują się w aglomeracji Śląskiej i są dobrze skomunikowane, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, kształcenie się przez mieszkańca B. w S. nie jest niewykonalne. Być może dojazd tam jest bardziej czasochłonny niż na terenie B., ale nie można racjonalnie dopuścić założenia, że w każdym mieście należy uruchomić każdy potencjalnie możliwy kierunek kształcenia, aby słuchacze mogli do szkoły wygodnie dotrzeć. Należy bowiem mieć na uwadze, że kształcenie w szkołach publicznych jest nieodpłatne dla słuchacza, zatem koszty funkcjonowania takiej placówki finansowane są ze środków publicznych. Szkoły publiczne otrzymują bowiem na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem jednostka samorządu terytorialnego, wyrażająca zgodę na funkcjonowanie szkoły publicznej musi brać pod uwagę, że uruchomienie szkoły spowoduje zwiększenie wydatków publicznych i ma prawo rozważać wyrażenie zgody na jej utworzenie także przez pryzmat celowości wydatkowania środków publicznych na ten cel. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1270) wydatki publiczne powinny być dokonywane:
1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Zdaniem Sądu, inaczej należy ocenić sytuację, kiedy szkoły prowadzone przez jst i inne publiczne już funkcjonujące na danym terenie nie pokrywają zapotrzebowania na kształcenie w określonym zawodzie. Jednak w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie jest tak, że bez wydatkowania środków publicznych na uruchomienie szkoły przez skarżącą kształcenie w danym zawodzie nie będzie dla zainteresowanych mieszkańców B. w ogóle dostępne.
Z omówionych względów, Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi co do naruszenia prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia miały sprowadzać się do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnego uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł o oddaleniu skargi.