I GSK 1198/22

I GSK 1198/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 760/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-01-27
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. F.R. R. P. W. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 760/21 w sprawie ze skargi S. F. R. R. P. W. w G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2021 r. nr 4/p/DFS/2021 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. F. R. R. P. W. w G. na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 760/21 oddalił skargę S.F. R. R. P. W. z siedzibą w G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 27 września 2021 r., nr 4/p/DFS/2021 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.
Od powyższego wyroku Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną. Na podstawie art. 173 § 1 i 2, art 174, art. 176, art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej p.p.s.a.) zaskarżyło wyrok w całości . Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. :
1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7 art. 7b, art.77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niezasadne uznanie iż organ i przeprowadził postępowanie zgodnie z art. 7 art. 7b, art. 77 § 1, art. 80: w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w efekcie niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a:, tj. nieuchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, że w ocenie Sądu brak było naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy przy prawidłowej ocenie Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż organ w sposób dowolny, swobodny i wybiórczy dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, chociażby poprzez brak uznania, że aneks do protokołu z wyboru ofert sporządzony w dniu 29 września 2020 r., czy notatka wewnętrzna dotycząca analizy — oferty przesłanej przez firmę C. A. S. z dnia [...] grudnia 2019 r., nie mogły odnieść żadnego skutku w ramach oceny niniejszego postępowania w momencie, gdy dokumenty te powinny być ocenione jak każdy inny dowód w sprawie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez naruszenie przez Sąd przepisów art. 143 ust.2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 305, 1236, 1535, 1773, 1927 z późn. zm.), (dalej jako: "u.f.p."), w zw. z § 5 ust. 7 oraz § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie w zw. z pkt 11 podrozdziału 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na łata 2014-2020 (dalej; Wytyczne kwalifikowalności) tj.
a. podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien uznać, iż S. F. R. Regionalnego P. W. w G. (dalej jako: "Beneficjent") nie naruszyło ww. przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji nałożenie na stronę obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania było niezasadne i winno skutkować wyrokiem uchylającym zaskarżoną decyzję;
b. przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że Beneficjent przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób błędny, bowiem nie odrzucił oferty, a w konsekwencji uznanie przez Sąd ,że środki zostały wykorzystane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur;
c. poprzez nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisów i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, że doszło do wydatkowania przez Beneficjenta środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nawet ewentualna nieprawidłowość w tym zakresie nie powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania w wysokości 25%,
d) poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r., w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień,
co powinno skutkować zmianą, względnie uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w całości.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania bądź uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji administracyjnej nr 4/p/DFS/2021 Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję administracyjną nr 4/DFS/2021 z dnia 27 lipca 2021 r. Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w przedmiocie zwrotu środków w kwocie 163.588,93 zł wraz z odsetkami i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty podniesiono, że podstawą prawną decyzji ostatecznej był art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Natomiast, w myśl art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wykonujący zadania państwa członkowskiego, w celu zapewnienia zgodności sposobu realizacji programów operacyjnych z prawem Unii Europejskiej w zakresie wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz spełniania wymagań określanych przez Komisję Europejską w tym zakresie, a także w celu zapewnienia jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i .prawidłowością realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą, może wydać wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych. Skarżący podniósł, że w jego ocenie, pierwotnie organ, a następnie Sąd , nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazał, nie ulega wątpliwościom, iż Beneficjent, w toku postępowania przed Organem przedstawił stanowisko w sprawie z dnia [...] czerwca 2021 r. oraz dowody w postaci tabeli - Analiza kosztowa oferty - rażąco niska cena z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz Notatkę wewnętrzną dotyczącą analizy oferty przesłanej przez firmę C. A.S. z dnia [...] grudnia 2019 r. Sąd I instancji uznał, że dokumenty "nie były wystarczające do odrzucenia oferty z uwagi na rażąco niską cenę (...) były spóźnione i wobec tego nie mogły potwierdzić okoliczności, że na dzień wyboru oferty była prowadzona analiza w zakresie kryterium rażąco niskiej ceny". W ocenie Skarżącego ww. podejście Sądu jest w całości błędne i nieuzasadnione. Organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, iż Organ dokonując oceny zgromadzonego materiału w tym ww. dokumentów miał prawo do oceny tychże dowodów jako spóźnionych, a w konsekwencji nieskutecznych, podkreślając jednocześnie, że zdaniem Sądu przedłożenie dokumentów miało na celu nieskuteczną zmianę okoliczności w zakresie rzeczywistej oceny oferty złożonej przez C. A. S.. Zdaniem Beneficjenta, takie wywody Sądu nie mają żadnego pokrycia w zgromadzonym do tej pory materiale dowodowym. Beneficjent przedkładając dokumenty jedynie starał się potwierdzić fakt sporządzenia i udokumentowania konkretnych czynności, jakie w danym czasie podjął, nie zamierzał natomiast swoim działaniem do zmiany biegu wydarzeń. Podniesiono, że Beneficjent nie może zgodzić się z wywodem, Sądu a tym samym powieleniem błędu Organu w zakresie oceny dokumentów, w postaci przedłożenia przez oferenta. C. A.S. aktualnego wypisu z odpowiedniego rejestru przedsiębiorców, jak również przedłożenia odpowiedniego zaświadczenia. o nie pozostawaniu w stanie upadłości. Zdaniem Beneficjenta, C. A. S., nie przedłożył wydruku z CEiDG wygenerowanego za pomocą strony internetowej, mającego moc dokumentu urzędowego, lub też dokumentu w oryginale pobranego z urzędu, bądź też dokumentu poświadczonego przez osoby do tego upoważnione. W zakresie uzasadnienia zarzutów prawa materialnego, skarżący wskazał, że w jego ocenie Wytyczne w. Zakresie kwalifikowalności. wydatków jak i ustawa Pzp określają ciąg czynności: oraz zapisów procedury zakupowej :zmierzający do wyłonienia w postępowaniu najkorzystniejszej oferty. Z tym rozróżnieniem, że wytyczne, w przeciwieństwie do ustawy Pzp nie precyzują jednak jakimi kryteriami ma się kierować Zamawiający, a w tym przypadku Beneficjent w celu stwierdzenia czy oferta Wykonawcy winna .podlegać odrzuceniu czy nie. Ustawa Pzp zawiera katalog przesłanek odrzucenia oferty zawarty w art. 89 ustawy. Takiego katalogu nie zawierają wytyczne, podobnie (lecz nie tak samo) jest w przypadku katalogu podstaw do wykluczenia. Co prawda Wytyczne nakazują wykluczyć wykonawcę w przypadku powiązań pomiędzy wykonawcą, a zamawiającym stanowiących konflikt interesów jednakże nie zawierają katalogu przesłanek wykluczenia podobnych jak w art. 24 ustawy Pzp z 2004 r. Beneficjent wskazał, iż w toku postępowania konkursowego, w ramach postępowania wewnętrznego, przeprowadzona została szczegółowa ocena oferty złożonej przez C. A. S., z której wynika, że zarówno cena jednostkowa, jak i cena łączna była rażąco niska i nie odpowiadała wartości rynkowej. Nie można zgodzić się z argumentacją Sądu wskazaną w zaskarżonym wyroku, a to w zakresie w jakim Sąd podniósł, że Skarżący nie nadaje temu uprawnieniu charakteru przesądzającego, twierdząc, że w ocenie Beneficjenta, zasadniczym kryterium odrzucenia oferty było niespełnienie wymogów formalnych.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z definicją legalną wskazaną w akcie prawnym rangi ustawowej (art. 7 ust 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r. nowej ustawy Pzp), warunki zamówienia to warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Warunki zamówienia są elementem definiującym "pojęcie zamówienia". Rozdział 6, podrozdział 6.5 pkt 1 i 2 Wytycznych jednoznacznie wskazuje, że instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie Projektu zobowiązuje Beneficjenta w tej umowie do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia o wartości szacunkowej przekraczającej , 50 tys. PLN netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), w sposób zapewniający przejrzystość oraz z zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Spełnienie powyższych wymogów następuje w drodze zastosowania. Prawa zamówień publicznych albo zasady konkurencyjności, określonej w sekcji 6.5.2. Zgodnie z podrozdziałem 6.2 pkt 3 lit. g wydatki w ramach projektu muszą być ponoszone w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny. Spełnienie powyższych wymogów w przypadku zamówień o wartości od 20 tys. zł netto do 50 tys. zł netto włącznie następuje w drodze przeprowadzenia i udokumentowania rozeznania rynku określonego w sekcji 6.5.1. Ponadto, zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 7 lit. a Wytycznych możliwe jest niestosowanie procedur określonych w sekcjach 6.5.1 i 6.5.2 przy udzielaniu zamówień w przypadku, gdy w wyniku prawidłowego zastosowania zasady konkurencyjności określonej w sekcji 6.5.2 nie wpłynęła żadna oferta, lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu; zawarcie umowy w sprawie realizacji zamówienia z pomięciem zasady konkurencyjności jest możliwe gdy pierwotne warunki zamówienia nie zostały zmienione. Tym samym nie można czynić zarzutów co do błędnego przeprowadzenia postępowania przez Beneficjenta. W zapytaniu ofertowym nr [...] z dnia [...] września 2019 r., Beneficjent jednoznacznie określił warunki udział w postępowaniu. W tym zakresie należy zwrócić szczególną uwagę na postanowienie zgodnie z którym konieczne było ustalenie sytuacji prawnej i finansowej umożliwiającej realizację przedmiotu zamówienia tj., iż podmiot biorący udział w postępowaniu nie jest w trakcie postępowania upadłościowego ani nie ogłoszono jego upadłości. Dodatkowo w tym zakresie uczyniono zastrzeżenie dalsze, a mianowicie określono, że kryterium to weryfikowane będzie na podstawie załączonego do oferty wydruku (oryginału łub uwierzytelnionej kopii), przy czym w przypadku ofert składanych drogą elektroniczną zeskanowany dokument traktowany jest jako kopia i musi być potwierdzony za zgodność z oryginałem) CEIDG/KRS/innego właściwego rejestru, wystawionego nie wcześniej niż 3 miesiące ,przed upływem terminu składania ofert. Wobec tak postawionych wymogów, brak jest podstaw do przyznania racji Sądowi pierwszej instancji, :który wskazał, że w przypadku wątpliwości co do przedłożonych dokumentów, a dalej jawności rejestrów. Skarżący miał możliwość samodzielnego weryfikowania przedłożonych dokumentów; Beneficjent wskazywał, że w jego ocenie takie działanie mogłoby z kolei wiązać się z zarzutem naruszenia zasady konkurencyjności.
Podniesiono również, że przy ustalaniu wysokości korekt finansowych należy brać pod uwagę, z jednej strony rodzaj lub stopień naruszenia, z drugiej zaś skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze środków funduszy UE. Wysokość korekt finansowych powinna więc, co do zasady, odpowiadać wartości nieprawidłowości, którą zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Umi Europejskiej przez finansowanie nieuzasadnionego wydatku. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd wskazał na Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r., w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, w tym w szczególności § 9 ust. 2, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1, do wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową lub jedno pomniejszenie o najwyższej wartości. Natomiast zgodnie z ust 1 przywołanego paragrafu, w przypadku stwierdzenia w ramach jednego zamówienia kilku nieprawidłowości indywidualnych wartość korekt finansowych lub pomniejszeń nie podlega sumowaniu. Wskazano, że Sąd nie pozostaje jednolity w swoich twierdzeniach, albowiem z jednej strony wskazuje, że rzekomo doszło do kilku naruszeń na de ww. Rozporządzenia co uzasadnia nałożenie korekty w najwyżej wysokości, zaś z drugiej strony konkluduje, że naruszona została zasada konkurencyjności. Z uwagi na stanowisko wskazane tak w toku postępowania administracyjnego, jak i na etapie sądowym przez Beneficjenta, stoi on na stanowisku, że do naruszenia po jego stronie nie doszło. Nawet gdyby przyjąć, że takie naruszenie miało miejsce, a tym samym .zaistniała okoliczność naruszenia zasady konkurencyjności - czemu stanowczo zaprzecza Beneficjent - to i tak nie można mówić w tym przypadku o możliwości zastosowania art. 9 ust. 2 przywołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju zadnia 29 stycznia 2016,r., a więc uznania ze nałożona korekta powinna być określona w maksymalnej wysokości.
Organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że W ocenie Organu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 stycznia 2022 r. w pełni odpowiada obowiązującemu prawu, a wskazane podstawy skargi kasacyjnej jawią się jako zupełnie niezrozumiałe. W ocenie Organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonał prawidłowej oceny legalności wydanej decyzji administracyjnej. Wszelkie zarzuty artykułowane przez Skarżącego nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym oraz nie sposób zgodzić się z przedstawioną przez Skarżącego argumentacją. Ponadto podtrzymano stanowisko dotyczące prawidłowości wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Wskazano, że organ dokonał prawidłowych ustaleń w sprawie, opierając się o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, prawidłowo stosując obowiązujące przepisy prawa. Pomimo, na pozór rozbudowanej argumentacji w treści skargi kasacyjnej, twierdzenia prezentowane przez Skarżącego nie mają odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym oraz ustalonym przez Organ, a ostatecznie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stanie faktycznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; wszystkie powołane w sprawie orzeczenia są dostępne w bazie orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11).
Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt.1 petitum skargi. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji organ podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonał właściwej oceny. Swoje stanowisko w sposób prawidłowy, pełny i rzetelny przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Słusznie wskazano, że bezpodstawne są twierdzenia strony skarżącej, że oferta C.A.S. została odrzucona w toku postępowania o udzielenie zamówienia. Przedłożony przez stronę protokół z wyboru ofert dla postępowania [...] z [...] grudnia 2019 r. (t. I, k. 204-210 akt adm.) wprost potwierdza, że oferta tego podmiotu została oceniona merytorycznie, skoro przyznano jej określoną liczbę punktów (60,13 pkt), zaś w części XI zatytułowanej "Oferty odrzucone" zamieszczono adnotacje "Brak". Wybór wykonawcy został upubliczniony w bazie konkurencyjności, a ponadto zgodnie z notatką z [...] grudnia 2019 r. oferentów poinformowano telefonicznie o wynikach postępowania. Próby zmiany tych ustaleń w oparciu o przedłożony na etapie weryfikacji prawidłowości realizacji projektu przez IZ aneks do protokołu z wyboru ofert, który został sporządzony 29 września 2020 r., a zatem już po zawarciu umowy z drugim oferentem, nie mogły odnieść pożądanego przez stronę skutku. Organ był uprawniony do oceny działań skarżącego jako spóźnionych i finalnie bezskutecznych. Wbrew wyłącznie polemicznemu twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd zaakceptował prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Całkowicie trafne jest uznanie Sądu I instancji, że wobec nieprzedstawienia wymaganych w zapytaniu ofertowym dokumentów, strona nie miała podstawy do uznania oferty C. A. S. za podlegającą odrzuceniu na etapie oceny formalnej, W świetle zapisów części VI pkt 1.4.1. zapytania ofertowego nr [...] z [...] września 2019 r. (k. 315-331, t. I akt adm.) o udzielenie zamówienia mogli ubiegać się m.in. wykonawcy, którzy znajdowali się w sytuacji prawnej i finansowej umożliwiającej realizację przedmiotu zamówienia, tj.: nie byli w trakcie postępowania upadłościowego ani nie ogłoszono ich upadłości (kryterium weryfikowane było na podstawie załączonego do oferty wydruku (oryginału lub uwierzytelnionej kopii) z CEIDG/KRS/innego właściwego rejestru, wystawionego nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert). Co istotne w części VI pkt 2 zapytania ofertowego (k. 320, t. I akt adm.) określono, że wykonawca, który nie wykaże spełnienia wyżej wymienionych warunków udziału w postępowaniu (tj. nie załączy stosownych załączników i oświadczeń) bądź nie spełni warunków udziału w postępowaniu bądź przedstawi nieprawdziwe informacje zostanie wykluczony z udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie beneficjent nie zastosował ww. sankcji wykluczenia z udziału w postępowaniu z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych dokumentów, lecz dopuścił ofertę C. A. S. do etapu merytorycznej oceny, a tym samym potwierdził, że nie było podstaw do kwestionowania kompletności i zgodności oferty ze wzorami określonymi w zapytaniu ofertowym (część VII pkt 1.1. i pkt 1.2 - k. 318, t. I akt adm.) Niezależnie od powyższych ustaleń, Sąd zasadnie podzielił stanowisko IZ, że w stanie sprawy nie istniały podstawy do odrzucenia oferty w oparciu o kryterium określone w części VII pkt 1.1.4. i tym samym beneficjent postąpił prawidłowo, dopuszczając ofertę C. A. S. do etapu weryfikacji merytorycznej.
W powyższej sprawie prawidłowo ustalono, że doszło do naruszenia zasady konkurencyjności i zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są bezpodstawne. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w/w oferent w analizowanym postępowaniu spełniał wymogi formalne. Oferta została złożona na ustalonym przez skarżącą wzorze formularza z dochowaniem wyznaczonego terminu. Do oferty dołączono wymagane dokumenty. Strona nie skorzystała z określonego w zapytaniu ofertowym trybu weryfikacji ceny oferty. W zapytaniu ofertowym nie wymagała opisu sposobu kalkulacji ceny i mimo podnoszonych aktualnie wątpliwości nie zwróciła się o takie wyjaśnienia do oferenta. W dokumentacji postępowania brak jest zatem dokumentów uzasadniających wątpliwości strony skarżącej. W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, sama różnica w poziomie zaproponowanych cen za usługi przez obydwu oferentów nie stanowiła dowodu na zaniżenie ceny jednej z ofert. Skarżąca powinna była przeprowadzić rozeznanie rynku, zwrócić się do obu oferentów o wyjaśnienie wątpliwości i dopiero na tej podstawie ocenić rynkowość cen zaproponowanych przez obu oferentów. Skarżąca w żaden sposób nie zweryfikowała rynkowości ceny oferty, w konsekwencji co do zasady jej nie kwestionowała. Jeżeli zaś dla strony skarżącej miało znaczenie inne kryterium np. doświadczenie wykonawcy w realizacji podobnych usług w przeszłości, mogła ten aspekt uwzględnić w kryteriach oceny, a przez to premiować podmioty w większym stopniu spełniające to oczekiwanie. Stronę skarżącą obowiązywała procedura konkurencyjności i do niej powinna była się zastosować. Zasada równego traktowania oferentów, której celem jest sprzyjanie rozwojowi uczciwej i skutecznej konkurencji między przedsiębiorstwami uczestniczącymi w procedurze udzielania zamówienia, wymaga, aby wszyscy oferenci mieli takie same szanse przy przygotowywaniu warunków swoich ofert i, co za tym idzie, aby oferty te podlegały takim samym warunkom dla wszystkich konkurentów. Oferenci muszą zatem być traktowani na równi, zarówno w czasie przygotowywania przez nich ofert, jak i w momencie ich oceny przez instytucję zamawiającą. IZ zobowiązana jest, na każdym etapie postępowania, do czuwania nad przestrzeganiem równego traktowania i w konsekwencji nad równością szans wszystkich oferentów. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i orzecznictwie TSUE (wyroki z 12 grudnia 2002 r., Universale-Bau i in., C-470/99; z 18 października 2001 r., SIAC Construction, C-19/00, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo; z 29 kwietnia 2004 r., Komisja/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P).
Słusznie ocenił Sąd I instancji, że w sytuacji niezakwestionowania w toku postępowania o udzielenia zamówienia ceny oferty, wynik oceny merytorycznej prowadził do wniosku, że zostałby wyłoniony inny wykonawca. Strona przedstawionych przez IZ wyliczeń punktacji przyznanych poszczególnym ofertom nie podważyła. Stanowi to o realnej szkodzie w budżecie UE. Zasadnie organ wskazał na naruszenie wskazane w pkt 13 i 24 Taryfikatora, będące podstawą do naliczenia korekty finansowej, tj.
- niezastosowanie lub niewłaściwe stosowanie kryteriów oceny ofert - korekta 25%, wysokość stawki może być obniżona do wysokości 10% lub 5% (poz. 13 Taryfikatora),
- naruszenie w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty - korekta 25%, wysokość stawki może być obniżona do wysokości 10% lub 5% (poz. 24 Taryfikatora).
Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego uznając, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na wykorzystaniu środków z naruszeniem procedur, co obligowało organ do podjęcia działań mających na celu zwrot środków. Obowiązek taki stanowi konsekwencję art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 definiującego nieprawidłowość jako każde naruszenie przepisu prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016r., sygn. akt C- 406/14, "nieprawidłowość" w rozumieniu wcześniej obowiązującego art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, występuje o ile nie można wykluczyć, że uchybienie to miało wpływ na budżet odnośnego funduszu. Dalej TSUE wskazał, że naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy uznać za nieprawidłowość, o ile może ono jako takie mieć skutki budżetowe. Natomiast nie trzeba udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych. W przedmiotowej sprawie wykazane zostało nieprawidłowe działanie strony skarżącej, które polegało na braku zachowania procedur określonych dla zasady konkurencyjności zawartych w dokumentach regulujących sposób wydatkowania środków unijnych, tj. zapisów Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie projektu, które spowodowało wystąpienie realnej szkody, gdyż doszło do sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu Unii.
Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej w zakresie miarkowania korekty finansowej. Zarzut ten był przymiotem skargi do Sądu I instancji i trafnie wskazał WSA, że organ dokonał wnikliwej oceny charakteru i wagi nieprawidłowości naruszających normy prawa unijnego, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji (m.in. analiza stwierdzonych naruszeń Wytycznych), a sam fakt wykazania szkody dla budżetu UE o realnym, a nie tylko potencjalnym, charakterze wynikał ze zrefundowania ze środków publicznych wydatku poniesionego z naruszeniem zasady konkurencyjności. Organ ocenił, że charakter i waga stwierdzonego naruszenia zasady konkurencyjności w zakresie równego traktowania wykonawców, które doprowadziło do wyboru oferty, która nie uzyskała najwyższej liczby punktów, uzasadniały nałożenie na skarżącą korekty finansowej w maksymalnej wysokości wskazanej w Taryfikatorze. Na skutek naruszenia zamawiającego nie zawarto bowiem umowy z wykonawcą, który złożył ofertę tańszą od oferty wybranej. Jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 8 marca 2017 r., sygn. akt IV CSK 327/16 (Lex nr 2312225), w którym rozważał pojęcie nieprawidłowości, jako przesłanki zwrotu środków unijnych, nie bez znaczenia jest, że szczególna interpretacja tych przepisów jest uzasadniona także podkreślaną w orzecznictwie europejskim zasadą, że Unia zmierza do finansowania z funduszy strukturalnych i funduszy spójności jedynie działań podejmowanych w całkowitej zgodności z prawem Unii (wyrok TS z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C - 465/10, Chambre de commerce et d'industrie de I'Indre). Jednocześnie z uwagi zaś na treść § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, organ nie miał możliwości orzekania w ramach uznania administracyjnego i dokonania wyboru między stawką maksymalną a stawkami obniżonymi. Z przepisu tego wprost wynika bowiem, że w przypadku stwierdzenia kilku nieprawidłowości indywidualnych stosuje się jedną korektę finansową o najwyższej wartości.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 , art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 2 pkt.6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).