III SA/Gl 450/25

III SA/Gl 450/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska /sprawozdawca/
Małgorzata Herman /przewodniczący/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1907
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. M. - redaktora naczelnego portalu "[...]" na decyzję Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej [...] sp. z o.o. w K. z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej [...] sp. z o.o. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.M. – redaktora naczelnego portalu [...] (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") jest decyzja Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej [...] sp. z o.o. w K. (dalej "PKMK", Spółka" lub "organ") wydana w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. W piśmie z dnia 22 grudnia 2024 r. (wysłanym na adres mailowy organu) wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie następujących informacji/dokumentów (w trybie dostępu do informacji publicznej):
- uchwały o kształtowaniu wynagrodzenia zarządu spółki;
- uchwały Rady Nadzorczej akceptującej wykonanie celów zarządczych za 2023 rok i ustalającej wysokość wypłaty wynagrodzenia zmiennego;
- umów/kontaktów - członków zarządu zanonimizowanych o takie dane personalne, jak np. nr pesel, dowodu osobistego, czy adres;
- informacji odnośnie wykazu wydatków zarządu dokonywanych przy pomocy kart kredytowych i krat płatniczych za 2023 rok i do listopada 2024 roku;
- informacji odnośnie delegacji członków zarządu w 2023 roku i do listopada 2024 r.;
- informacji odnośnie ilości samochodów służbowych, które zostają do dyspozycji spółki; marka, rocznik, ilość przejechanych kilometrów, formuła prawna - np. własność, leasing etc.; od kiedy dany pojazd znajduje się w spółce;
- informacji, które z pojazdów są użytkowane przez zarząd; czy członkowie zarządu mają możliwość wykorzystywania pojazdów w celach prywatnych?, jeżeli tak, to informacji, kto udzielił takiej zgody.
2. PKMK decyzją z dnia 21 lutego 2025 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej "u.d.i.p.") oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1907 z późn. zm., dalej również "ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń"), a także art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku wnioskodawcy z dnia 22 grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie uchwał Rady Nadzorczej akceptujących wykonanie celów zarządczych za 2023 rok i ustalenia wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego, odmówiła udzielenia informacji publicznej.
Uzasadniając decyzję, PKMK wskazała, iż pismem z dnia 3 stycznia 2025 r., działając na podstawie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 10 u.d.i.p., przesłanym drogą elektroniczną, z uwagi na złożoność wnioskowanych informacji poinformowała wnioskodawcę o wydłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi do 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, tj. do dnia 22 lutego 2025 r.
Następnie PKMK pismem z dnia 21 lutego 2025 r. nr [...] przesłanym drogą elektroniczną udzieliła wnioskodawcy informacji publicznej na powyższe pytania, z wyłączeniem żądania dotyczącego uchwały Rady Nadzorczej akceptującej wykonanie celów zarządczych za 2023 rok i ustalenia wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego.
Spółka wskazała, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Z kolei na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów:
1) uchwała w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego.
2) uchwała, o której mowa w art. 10 ustawy,
3) uzasadnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy,
4) uzasadnienie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 ustawy,
- z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych.
PKMP jest spółką komunalną, w której wspólnikiem, zajmującym pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina K.. Jednocześnie Spółka, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej będącej w jej dyspozycji.
Art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń wyłącza jawność informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. W tym zakresie przepis art. 11 ust. 1 ustawy ma charakter Iex specialis wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ochronie danych osobowych. Dostęp konkurencji do wskazanych wiadomości, a zwłaszcza celów zarządczych, czyli pewnych planów na rozwój spółki transportu zbiorowego w ciągu określonego odcinka czasowego, mógłby pogorszyć jej sytuację na rynku tego rodzaju usług, co negatywnie wpłynęłoby na interes przedsiębiorstwa.
W ocenie Spółki dane dotyczące celów zarządczych spełniają wszystkie wymogi do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 1233 z późn. zm). Żądane informacje dotyczą uchwał Rady Nadzorczej akceptujących wykonanie celów zarządczych dla członków zarządu za 2023 rok i ustalenia ich wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego, do których dostęp w Spółce jest istotnie ograniczony zarówno w sferze osobowej, jak i przez umiejscowienie ich w wybranej komórce organizacyjnej. Katalog wyznaczonych przez Radę Nadzorczą celów zarządczych, a także stopień ich realizacji przez poszczególnych członków zarządu związany jest ze szczególną rolą, jaką PKMK odgrywa jako przedsiębiorstwo zajmujące się publicznym transportem zbiorowym. Specyficzny charakter działalności PKMK wymusza tak ukształtowanie celów jej działalności, żeby w należyty sposób wykonywać ochronę szeroko pojętej infrastruktury związanej z transportem zbiorowym. Mając na uwadze charakter działalności PKMK, organ właścicielski tak kreuje cele zarządcze, aby przede wszystkim uwzględnić kwestie zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców gminy. W tym przypadku określane cele zarządcze, związane ze wskazaniami co do organizacji funkcjonowania przedsiębiorstwa, zalecaną wielkością przychodów, wytyczonymi zadaniami inwestycyjnymi, szczegółami technologicznymi w zakresie używanych urządzeń przewidzianych do użycia urządzeń, określenia gdzie mają zostać wykonane inwestycje w infrastrukturę, w jakim zakresie, wymagają zabezpieczenia przed ujawnianiem osobom trzecim i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Dotyczą procesów zarządczych służących bezpieczeństwu obywateli w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a ich ujawnianie osobom trzecim skutkowałoby przekazywaniem w nieuprawnione ręce informacji dotyczących bezpieczeństwa mieszkańców gminy.
Zdaniem Spółki jeżeli żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych, wówczas rozstrzygnięcie następuje przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, wniósł o:
1) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i rozpoznania jej na posiedzeniu niejawnym;
2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
3) przyznanie skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Skarżący podał, że skarga wnoszona jest w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. bez wnoszenia przez skarżącego do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego prawo wniesienia przysługiwało skarżącemu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj,:
a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "z.n.k.u."), poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż informacja publiczna, o której udostępnienie wnosił skarżący stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym okoliczności wskazywane przez organ uzasadniające jego zdaniem charakter i wartość gospodarczą informacji dla organu oraz brak wykazania przez organ, iż podjął on przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności, nie pozwalają na przyjęcie, iż informacje te stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, gdyż okoliczności te nie potwierdzają, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki do zakwalifikowania informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, co skutkuje niezgodną z prawem odmową udostępnienia informacji skarżącemu;
b) art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przepis ten odgórnie, w sposób automatyczny wyłącza jawność informacji dotyczących celów zarządczych spółki;
c) art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie wyłącza on ochrony przewidzianej dla danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy dla informacji dotyczącej ustalenia wysokości wynagrodzenia zmiennego o którego udostępnienie wnosi skarżący.
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:
a) "art. 7 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i niewyjaśnienie w wystarczający sposób stanu faktycznego sprawy poprzez brak wyjaśnienia czy organ podjął działania, przy zachowaniu należytej staranności, w celu utrzymania w poufności informacji o której udostępnienie wniósł skarżący stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i bezzasadną odmową udostępnienia informacji publicznej;"
b) art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia zmiennego zarządu.
Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż dla uznania danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy muszą zostać spełnione dwie przesłanki - materialna i formalna (por. wyrok NSA z dn. 28.10.2016 r., sygn. akt IOSK 603/15).,
W ocenie Skarżącego argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób nie potwierdzają, iż informacje o celach zarządczych objęte są tajemnicą przedsiębiorcy. Nie uzasadnia tego stanowisko organu, iż informacje o celach zarządczych stanowią taką tajemnicę, gdyż dotyczą procesów zarządczych służących bezpieczeństwu obywateli, mieszkańców gminy, jak również bezpieczeństwa państwa. Przesłanek tych w żaden bowiem sposób nie da się powiązać z definicją ustawową tajemnicy przedsiębiorcy, która odnosi się do wartości gospodarczej informacji, nie zaś do kwestii bezpieczeństwa obywateli czy państwa.
Ponadto organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego informacja o wysokości wynagrodzenia zmiennego podlegać ma tajemnicy przedsiębiorcy.
Argumentacja organu jest więc w powyższym zakresie całkowicie chybiona i niepozwalająca na przyjęcie, iż informacja publiczna, o której udostępnienie wnosi skarżący stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, skoro w sposób oczywisty nie zostały spełnione ustawowe przesłanki o charakterze materialnym pozwalające na uznanie danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Organ dopuścił się więc naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 z.n.k.u
Co do wypełnienia przesłanki formalnej, pozwalającej na zakwalifikowanie informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, w piśmiennictwie wskazuje się, że dla jej wypełnienia niezbędne jest podjęcie przez uprawnionego takich odpowiednich (rozsądnych, właściwych) działań, które w danych okolicznościach są niezbędne dla zachowania konkretnej informacji w tajemnicy. Chodzi o zastosowanie zarówno instrumentów ochrony o naturze faktycznej (kontrola dostępu, blokady informatyczne itp.), jak i prawnej (np. zawarcie umowy o zachowanie poufności.
Organ nie przedstawił jednak w decyzji żadnych informacji o podjętych przez niego działaniach celem zachowania informacji - uchwały o celach zarządczych i wynagrodzeniu zmiennym w poufności; ograniczył się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń w tym względzie.
Decyzja nie pozwala więc na przyjęcie, iż informacja o której udostępnienie wnosił skarżący stanowi tajemnicę przedsiębiorcy również w jej aspekcie formalnym. Tym samym, organ naruszył art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 z.n.k.u.
Organ dopuścił się również naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające z jednej strony na przyjęciu, iż przepis ten odgórnie, w sposób automatyczny, wyłącza jawność informacji dotyczących celów zarządczych Spółki, a z drugiej, iż nie wyłącza on ochrony przewidzianej dla danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy dla informacji dotyczącej ustalenia wysokości wynagrodzenia zmiennego.
W ocenie Skarżącego art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń wyłącza ograniczenia jawności w stosunku do wymienionych w nim informacji ochronę zagwarantowaną danym osobowym oraz tajemnicy przedsiębiorstwa. To wyłączenie ochrony nie dotyczy informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Te ostatnie informacje podlegają więc ochronie przyznanej danym osobowym i tajemnicy przedsiębiorstwa, jednakże pod warunkiem, iż stanowią one przedmiot tej ochrony. Organ w swej decyzji przyznaje zaś informacjom o celach zarządczych charakter informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy, bez względu na spełnianie przez te informacje przesłanek ku zakwalifikowaniu ich jako tajemnicy przedsiębiorcy. Takie zapatrywania organu stoją jednak w wyraźnej sprzeczności z powołanym przepisem. Dla przyznania informacji statusu tajemnicy przedsiębiorcy (w tym informacji o celach zarządczych) muszą zostać wypełnione określone przez skarżącego warunki.
Ponadto niezasadne jest przyjęcie (czego organ nie potwierdza wprost w decyzji), że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń nie wyłącza ochrony przewidzianej dla danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy dla informacji dotyczącej ustalenia wysokości wynagrodzenia zmiennego, jak ma to miejsce w przypadku celów zarządczych. Skarżący wskazał, iż przepis ten nakazuje stosować ochronę przewidzianą dla tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych w stosunku do informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Informacja o przyznanych kwotach wynagrodzenia zmiennego członkom zarządu winna natomiast podlegać udostępnieniu, gdyż stanowi ona w sprawie informację o wynagrodzeniu zarządu w spółce komunalnej, nie zaś informacje dotyczącą celów zarządczych.
Nawet przy przyjęciu, iż informacja o wynagrodzeniu zmiennym znajduje się w uchwale Rady Nadzorczej, która stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, to uchwała ta winna zostać udostępniona skarżącemu po zanonimizowaniu w niej informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy.
4. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy.
Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W jej ocenie przepis art. 11 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń stanowi lex specialis wobec postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej. Norma stanowi również samodzielną podstawę materialnoprawną do odmowy udostępnienia informacji (wyłączenia jawności) dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania w zakresie spółek w stosunku do których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a także państwowe lub komunalne osoby prawne posiadają uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2024r. poz. 1616 z póżn. zm.).
Przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń jest przepisem, któremu należy przypisać walor pierwszeństwa względem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ustawą nowelizującą z dnia 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1474) uzupełniono ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie prowadzenia CRIP, a także utworzono Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej. Spowodowało to konieczność doprecyzowania zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. normy kolizyjnej przyznającej pierwszeństwo przepisom zawartym w ustawach odrębnych, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisami odrębnymi, rangi ustawowej, są właśnie przepisy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, które w art. 11 zarówno wskazują na jawność m.in. uchwał w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego (co zostało udostępnione na wniosek skarżącego), jak również wyłączają jawność informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu decyzji, ale także jak jest podnoszone w doktrynie cele zarządcze, ich waga oraz kryteria realizacji celów powinny zostać zabezpieczone przed ich nieuprawnionym ujawnieniem oraz przed dostępem osób niepowołanych.
Zdaniem Spółki niezależnie od przyjętej podstawy z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, informacje dotyczące celów zarządczych spełniają wszystkie wymogi do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z póżn. zm.), co uzasadnia również przyjęcie odrębnej podstawy ograniczającej jawność informacji o której mowa w art. 5 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotem skargi jest decyzja, którą Spółka, na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie "uchwał Rady Nadzorczej akceptujących wykonanie celów zarządczych za 2023 rok i ustalenia wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego."
W sprawie skarżący występuje jako redaktor naczelny portalu [...]. We wniosku z dnia 22 grudnia 2024 r. (wysłanym na adres mailowy Spółki) zwrócił się o udostępnienie informacji/dokumentów - w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym na wstępie należy wyjaśnić, że przepis art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1914) stanowi, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. A zatem osoba, która w celach dziennikarskich chce otrzymać informację publiczną, ma takie same uprawnienia, jak osoba działająca na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej osoby stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).
Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
PKMK jest spółką komunalną, w której wspólnikiem, zajmującym pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina K.. Zatem PKMK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Jednocześnie do PKMK stosuje się przepisy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń:
Ustawa reguluje sposób wykonywania uprawnień z akcji przysługujących:
1) Skarbowi Państwa,
2) jednostkom samorządu terytorialnego lub ich związkom,
3) państwowym osobom prawnym,
4) komunalnym osobom prawnym
- w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów zarządzających i organów nadzorczych, a także wybranych postanowień umów zawieranych z członkami organów zarządzających (ust. 1).
Ustawa ma zastosowanie do podmiotów reprezentujących:
1) Skarb Państwa,
2) jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki,
3) państwowe osoby prawne,
4) komunalne osoby prawne
- w zakresie wykonywania praw z akcji przysługujących tym podmiotom, zwanych dalej "podmiotami uprawnionymi do wykonywania praw udziałowych" (ust. 2).
Ilekroć w ustawie jest mowa o: akcjach - należy przez to rozumieć akcje lub udziały (art. 1 ust. 3 pkt 4 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń).
Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń w spółce, w stosunku do której podmiot określony w art. 1 ust. 1 posiada uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów:
1) uchwała w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego,
2) uchwała, o której mowa w art. 10,
3) uzasadnienie, o którym mowa w art. 4 ust. 3,
4) uzasadnienie, o którym mowa w art. 9 ust. 4
- z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa i są publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych.
Na wstępie należy przypomnieć, że jak zapisano w uzasadnieniu do ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń "projektowana ustawa zakłada wprowadzenie zasady jawności w zakresie wynagrodzeń, co w ocenie projektodawców zapewni możliwość skutecznej kontroli społecznej i oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej, umożliwi przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Stosownie do powyższego w odniesieniu do Spółek, w stosunku do których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, a także państwowe lub komunalne osoby prawne posiadają uprawnienia takie jak przedsiębiorca dominujący w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, uchwały w sprawie zasad wynagradzania, uchwały walnego zgromadzenia, dotyczące zasad wynagradzania członków organu nadzorczego, a także uzasadnienia dla przyjęcia innej wysokości kwoty bazowej dla określenia części stałej wynagrodzenia członka zarządu lub likwidatora, z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, będą jawne i nie będą podlegać ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa. Ponadto będą one publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych. Należy zaznaczyć, że ujawnienie informacji dotyczących strategii działania Spółki mogłoby naruszyć jej interes, dlatego też zasada jawności wspomnianych uchwał i uzasadnień nie będzie obejmowała informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania." (Druk Sejmowy nr 514, Sejm VIII kadencji s. 11).
Celem ustawy jest zatem wprowadzenie rozwiązań, zapewnianiających możliwość skutecznej kontroli społecznej nad sposobem gospodarowania środkami publicznymi po to, aby umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom i co zatem idzie budowanie poczucia sprawiedliwości. Zadania ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń są więc zbieżne z celami konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej, które służy szeroko pojętej kontroli społeczeństwa obywatelskiego nad instytucjami wykonującymi funkcje publiczne lub gospodarującymi publicznymi środkami (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r., III OSK 484/22; LEX nr 3712145).
W sprawie sporne jest, czy PKMK zobowiązane było ujawnić uchwały Rady Nadzorczej akceptujące wykonanie celów zarządczych za 2023 rok i ustalające wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego.
Zdaniem Sądu z treść art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń jednoznacznie wynika, że informacje dotyczące celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania, nie podlegają ujawnieniu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko PKMK, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do odmowy udostępnienia informacji (wyłączenia jawności) dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania.
Ustawodawca spod zasady jawności i w konsekwencji obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej wyłączył część informacji zawartych w uchwałach w sprawie wynagrodzeń. Dotyczy to trzech elementów tych uchwał: a) cele zarządcze, b) waga celów zarządczych, c) kryteria realizacji i rozliczania celów zarządczych (zob. Rzetecka Gil Agnieszka, Ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, Komentarz, LEX/el. 2017).
Spółka w uzasadnieniu decyzji przedstawiła obszerną argumentację dlaczego ujawienie informacji dotyczących celów zarządczych naruszyłoby jej interes oraz bezpieczeństwo mieszkańców korzystających z komunikacji publicznej.
Spółka wskazała również, że dane te spełniają wymogi uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Mianowicie podała, że cele zarządcze związane ze wskazaniami co do organizacji funkcjonowania przedsiębiorstwa, zalecaną wielkością przychodów, wytyczonymi zadaniami inwestycyjnymi, szczegółami technologicznymi w zakresie używanych urządzeń, określenia gdzie mają zostać wykonane inwestycje w infrastrukturę, w jakim zakresie, wymagają zabezpieczenia przed ujawnianiem osobom trzecim i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, ponieważ dotyczą procesów zarządczych służących bezpieczeństwu obywateli w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a ujawnianie takich informacji osobom trzecim, skutkowałoby przekazywaniem w nieuprawnione ręce informacji dotyczących bezpieczeństwa mieszkańców gminy. Spółka podała również, że dostęp tych informacji nie jest jawny – został ograniczony zarówno w sferze osobowej, jak i przez umiejscowienie ich w wybranej komórce organizacyjnej.
Natomiast Sąd nie podziela poglądu Spółki, że ujawnieniu nie podlegają również informacje dotyczące ustalenia wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego dla członków Zarządu.
Jak już Sąd ustalił PKMK jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Jednocześnie do PKMK stosuje się przepisy ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie przyjmuje się, że osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów są co do zasady obowiązane do udostępniania informacji publicznej bez ograniczeń. W przypadku tych podmiotów, a zatem i Spółki zakres udostępnianej informacji publicznej nie jest określany przez wykonywanie zadania publicznego.
W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. podjęta została próba zdefiniowania pojęcia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, o których udostępnieniu podlega informacja o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3001/23; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych, czy dysponowanie majątkiem publicznym stanowi informację publiczną, np. wysokość wynagrodzeń finansowanych ze środków publicznych (vide poglądy wyrażone w wyrokach NSA : z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16).
Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu informacja o wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego członków zarządu PKMK jest informacją publiczną.
Podnieść w tym miejscu należy, że Spółka w zaskarżonej decyzji nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji na poparcie decyzji o odmowie ujawnienia informacji co do wysokości wypłaty wynagrodzenia zmiennego członków zarządu. W podstawie prawnej decyzji powołała się m.in. na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lecz, jak zauważył Skarżący, w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego informacja o wysokości wynagrodzenia zmiennego podlegać ma tajemnicy przedsiębiorcy.
Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń projekt uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego oraz projekt uchwały w sprawie kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, zwane dalej "uchwałami w sprawie wynagrodzeń", przewidują, że wynagrodzenie całkowite członka organu zarządzającego składa się z części stałej, stanowiącej wynagrodzenie miesięczne podstawowe, określonej kwotowo, oraz części zmiennej, stanowiącej wynagrodzenie uzupełniające za rok obrotowy spółki.
W art. 4 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń określono zasady ustalania części stałej wynagrodzenia członka organu zarządzającego.
Z kolei w myśl art. 4 ust. 5 tej ustawy część zmienna wynagrodzenia członka organu zarządzającego, stanowiąca wynagrodzenie uzupełniające za rok obrotowy spółki, uzależniona jest od poziomu realizacji celów zarządczych. Wagi celów zarządczych, a także obiektywne i mierzalne kryteria ich realizacji i rozliczania są ustalane dla poszczególnych lub wszystkich członków organu zarządzającego. W przypadku spółek realizujących misję publiczną albo spółek realizujących zadania publiczne przy określeniu celów zarządczych, ich wagi oraz kryteriów ich realizacji i rozliczania, uwzględnia się także stopień realizacji misji publicznej albo stopień realizacji zadań publicznych, w okresie stanowiącym podstawę ustalenia wynagrodzenia uzupełniającego. Część zmienna wynagrodzenia w spółce nie może przekroczyć 50%, a w spółkach publicznych oraz innych, o których mowa w ust. 2 pkt 5, 100% wynagrodzenia podstawowego członka organu zarządzającego w poprzednim roku obrotowym. określono zasady ustalania części zmiennej wynagrodzenia członka organu zarządzającego w poprzednim roku obrotowym.
Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń cele zarządcze, o których mowa w ust. 5, mogą stanowić w szczególności:
1) wzrost zysku netto albo zysku przed pomniejszeniem o odsetki, podatki i amortyzację albo dodatnia zmiana tempa wzrostu jednego z tych wyników;
2) osiągnięcie albo zmiana wielkości produkcji albo sprzedaży;
3) wartość przychodów, w szczególności ze sprzedaży, z działalności operacyjnej, z pozostałej działalności operacyjnej lub finansowej;
4) zmniejszenie strat, obniżenie kosztów zarządu lub kosztów prowadzonej działalności;
5) realizacja strategii lub planu restrukturyzacji;
6) osiągnięcie albo zmiana określonych wskaźników, w szczególności rentowności, płynności finansowej, efektywności zarządzania lub wypłacalności;
7) realizacja inwestycji, z uwzględnieniem w szczególności skali, stopy zwrotu, innowacyjności, terminowości realizacji;
8) zmiana pozycji rynkowej spółki, liczonej jako udział w rynku lub według innych kryteriów lub relacji z kontrahentami oznaczonymi jako kluczowi według określonych kryteriów;
9) realizacja prowadzonej polityki kadrowej i wzrost zaangażowania pracowników.
Stosownie do postanowień art. 4 ust. 8 i 9 projekty uchwał w sprawie wynagrodzeń wyznaczają cele zarządcze, wagi tych celów, a także obiektywne i mierzalne kryteria ich realizacji i rozliczania. Projekt uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego może ponadto przewidywać, że uszczegółowienia celów, wag i kryteriów, o których mowa w zdaniu pierwszym, dokona organ lub podmiot określający wynagrodzenie członka organu zarządzającego i zawierający z tym członkiem umowę o świadczenie usług zarządzania (ust. 8).
Projekty uchwał w sprawie wynagrodzeń zawierają postanowienia przewidujące, że wynagrodzenie uzupełniające członka organu zarządzającego, o którym mowa w ust. 5, przysługuje po zatwierdzeniu sprawozdania zarządu z działalności spółki oraz sprawozdania finansowego spółki za ubiegły rok obrotowy oraz udzieleniu temu członkowi organu zarządzającego absolutorium z wykonania przez niego obowiązków przez walne zgromadzenie (ust. 9).
Odwołując się do wykładni językowej art. 11 ust. 1 oraz powołanych wyżej przepisów ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń oraz wykładni celowościowej (zacytowanego uzasadnienia projektu ustawy) Sąd stwierdza, iż ustawa o zasadach kształtowania wynagrodzeń wprowadziła zasadę jawności w zakresie wynagrodzeń członków organu zarządzającego podmiotu podlegającego przepisom tej ustawy. Wynagrodzenia członków zarządu takich podmiotów są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa. Spółka, odmawiając ujawnienia uchwały Rady Nadzorczej w części określającej wysokość wypłaconego wynagrodzenia zmiennego członków zarządu, naruszyła art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń. Wniosek skarżącego dotyczył m.in. ujawnienia wysokości wypłaconego wynagrodzenia zmiennego członków zarządu PKMK, które jest ustalane na podstawie ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń. Zatem wynagrodzenie członków zarządu PKMK nie jest ustalane w sposób dowolny, lecz kształtowane stosownie do uregulowań ustawowych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wynagrodzenie zmienne członków zarządu PKMK jest informacją publiczną, która nie podlega ochronie danych osobowych ani tajemnicy przedsiębiorstwa (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2024 r., III OSK 484/22; LEX nr 3712145).
Jak już Sąd podniósł, Spółka w zaskarżonej decyzji nie przedstawiła jakiejkolwiek argumentacji na poparcie decyzji o odmowie ujawnienia wysokości wypłaconego wynagrodzenia zmiennego członków zarządu. Skarżący zasadnie wskazał, iż organ w uzasadnieniu decyzji nie powołał podstawy faktycznej i prawnej odmowy udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia zmiennego zarządu, czym naruszył art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Jeżeli informacja o wynagrodzeniu zmiennym znajduje się w uchwale Rady Nadzorczej określającej cele zarządcze, to udostępniona skarżącemu podlegać powinna tylko jej część, traktująca o wynagrodzeniu zmiennym członków zarządu.
Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego wpis (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 697 zł.